我國多省市義務教育學區制政策的比較與分析

■張麗

隨著我國經濟和社會的穩步前行，教育作為國家的根基，正處于一個深刻的改革交匯點。我國的教育愿景逐漸聚焦于更加均衡和高質量的發展。在這樣的大背景之下，學區制政策不僅應運而生，而且在義務教育改革中扮演了至關重要的角色。從2012 年到2019 年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于深化教育體制機制改革的意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》等文件先后發布，我國在學區制政策方面的探索與實踐逐步深化，從最初提出到后來的落地實施，都體現了我國對于教育公平和均衡的不懈追求。這一系列的政策不僅展現了我國教育改革的大環境，也凸顯了學區制政策在其中的核心地位及其重要性。在全國范圍內，不同的省市因其自身的地理、經濟、文化和歷史背景而具有獨特的教育實踐和政策。對于學區制政策而言，雖然有統一的國家指導意見和方針，但在具體的實施過程中，各地都有其獨特的實踐和經驗。為了進一步探索學區制政策在不同地區的實踐情況和影響，本研究收集了西安市、海南省、山東省、廣西壯族自治區、成都市、天津市、北京市、四川省、上海市的學區制政策文件。本研究旨在通過深入的對比分析，揭示政策差異性與一致性、地方特色與創新、政策執行的挑戰與策略、未來趨勢與建議，為我國學區制的推進和完善提供有益的參考，同時也為其他地區在學區制政策研究和推進中提供借鑒。

一、政策概況

為確保研究的可靠性和準確性，本研究通過搜索地方人民政府或教育行政部門官方網站公開的學區制政策文件，共收集到2010 年后9 個地區的義務教育學區制政策文件，具體見表1。這些政策文件涵蓋了各省市學區制的指導思想、原則、目標、任務、總體要求和保障措施等方面的內容，為本研究提供了豐富而詳盡的文本支撐。對上述政策文件進行內容分析，提取關鍵詞和主題，了解各地在學區制政策中所關注的焦點和重點。同時將各省市的政策內容進行橫向對比，識別各地在學區制政策理念、內容、實施策略等方面的異同，從而為進一步的策略優化提供參考。

表2 各地學區劃分依據與模式

通過對多地義務教育學區制政策文本的關鍵詞進行分析，各地實施學區制旨在進一步推動教育均衡發展，體現出了堅持公平與公正原則、優質均衡的發展理念、共同發展與協同推進、資源共享與統籌協調、激發辦學活力與尊重學校創新、推動家長參與與教育共治、強化績效評估與反饋機制等先進教育理念。為了實現資源的高效配置和師資的均衡流動，許多地方還推動了教工編制的改革和教師流動機制的建立。特別值得一提的是收入分配制度的深化改革，這將有助于調動教師的積極性和主動性。同時，校際交流、資源輻射和高水平均衡也被列為核心目標。為保障學區制管理的實施，政策還突出了全面深化改革的方向，包括制度建設、管理機制的完善以及績效評估等方面的內容。總的來說，這些改革措施旨在構建一個兼顧公平與質量的教育體系，通過優質資源的共享和合理的教育資源調配，確保每個學生都能享受到高質量的教育資源。

二、政策比較分析要點

（一）學區構建：兼顧多種因素，搭建多元模式

多個省市在學區劃分的方面都表現出了相似的思路和方法，這主要源于對教育資源的整體考慮和均衡配置的普遍追求。他們共同重視行政區劃、地理位置和適齡人口的數據，以確保學區的合理性和科學性；他們都強調，優質的教育資源應該公平分布，確保每一個學生都能獲得優質的教育；學區劃分應該具有穩定性，防止學區的頻繁調整給學生和家長帶來困擾；此外，他們也都看到了優質學校對薄弱學校的帶動作用，希望通過這種方式提升整體的教育水平。

盡管存在許多共同點，但針對各自地區的特色和實際需求，各地的學區劃分依然存在明顯的差異性。例如，在中心學校的設置上，四川省認為每個學區應該有至少兩所不同學段的學校作為中心，而廣西壯族自治區和西安市的看法是以一所優質學校作為學區的領頭。在學區的構建方式上，西安市提出了“大學區”的構想，上海市考慮到了學區與集團的結合，而成都市則根據實際情況設計了多種形式的學區。山東省和廣西壯族自治區在學區的劃分方法上也有所不同： 山東省以初中的招生范圍為基礎，考慮到地理位置的因素；廣西壯族自治區則更注重初中和小學的分別設置，力求科學地將其劃分為多個學區。此外，四川省對于地理環境特殊、人口分布不均的地區提供了靈活的學區劃分方案。而在學區的主題和目標上，成都市嘗試結合地區的特色，設定了特定的學區主題，這在其他地方尚未明確提及。

（二）學區治理：建立體系，完善管理

各個地區在推行學區化管理和治理方面，均展示了一個核心共識：通過學區化來促進教育資源的均衡分布，進一步提高教育的整體質量，并確保各個學區內的學校得到均衡、有力的支持與發展。然而，由于各地的具體環境、資源和傳統差異，實際操作中，他們采納了各自適應的策略和方法。相似性主要體現在以下幾個方面：學區化管理的推行均強調了學區化管理的重要性，著重強調了資源整合、優質教學質量的提升以及地區間學校的均衡發展；多方協同合作，學區的建設和治理需要各方的參與，這包括但不限于學校、家長、當地社區以及其他社會機構；資源共享與互補，高質量學校應當發揮其示范作用，在學區內分享其資源、教育方法和管理經驗，從而促進所有學校的整體提升；完善的管理體系，各地均提及了對學區管理體系的完善，這涉及明確的管理機制、協調溝通機制以及決策程序等。同時，各地政策文本也存在一些細微差異，如對于學區管理的組織形式，北京市提到了建立學區管委會和理事會，而成都市提到的是學區管理委員會，海南省則提出建立學區校長聯席會議制度以及建立學區教學研究與管理中心、德育研究與管理中心、后勤管理與服務中心。海南省和西安市提到了“捆綁式發展”的學區管理的特定策略。此外，西安市特別提及了學區長的負責制，明確了學區長在整個學區的重要管理地位，這與其他地區的描述存在差異。

（三）資源共享：互補互助，提高質量

各地的學區制政策普遍強調的是學區內資源的整合和共享，這涵蓋了從教育設備、教材、課程到教研的各個方面。這些政策倡導的核心在于實現資源的最優利用，提高教育質量，并促進平衡發展。但各地的具體策略和重點都體現了其獨特的地域特色和教育現狀。這表明在制定政策時，各地都在努力兼顧全局與局部，確保政策的適應性和針對性。北京市、成都市和上海市的政策更傾向于構建一個統一、集成的資源共享平臺，以提高資源利用效率，尤其強調信息技術的應用。此外，它們都鼓勵學校間的合作與交流，從而提高整個學區的辦學水平。天津市的政策重視跨校的教學研究與合作，尤其強調課程資源的共享和信息技術在課程中的應用。西安市的特色在于提出城鄉教育的互助與合作，這在一定程度上反映了其地區特有的城鄉教育差異問題。山東省的政策則全方位地強調了從課程建設、教學研究到家長資源的統籌與整合。廣西壯族自治區則更注重基礎設施的建設和改善，與此同時，也強調學區內各類資源的共建與共享。

（四）教師流動：解決痛點，激發動力

從教師流動的角度來看，各地政策雖然在細節和措施上有所不同，但都強調了教師的合理流動和均衡配置。成都市的策略是深化教師流動，推進“縣管校聘”的人事制度改革，明確地以學區為單位，鼓勵教師跨校競聘。這其中的顯著特點是促進學區內的優秀和骨干教師之間的交流，尤其針對音體美等緊缺學科的師資，保障資源的合理配置。四川省則更多地注重頂層設計和整體規劃，強調縣級政府進行“縣管校聘”的制度改革。這種設計使得機構編制部門能夠統籌核定教職工的編制數量，并根據學區內的實際需求和條件進行細化配置，確保資源與需求匹配。上海市對于教師流動的政策更為明確和細致，不僅規定了優質學區和學區內流動的骨干教師的比例，還進一步界定了流動的時長。更為值得注意的是，針對流入教育水平相對薄弱的學校的教師，上海市提供了更加詳盡的指導和要求，確保教育資源在各學校之間的均衡發展。天津市的策略主要集中在骨干教師的流動上，希望通過這些在教育教學上具有示范效應的教師，驅動學區的整體教育質量提升。而西安市則注重于授權，強調區縣應根據學區的實際需求進行教職工編制管理。在教師流動方面，它更加側重于賦予學區長更大的自主決策權，允許其根據學區的具體情況進行教師資源的調配。山東省和廣西壯族自治區的策略在于強調教師資源的整合和共享。這一策略旨在通過聯合培養、共建教學團隊等方式，加強學區內的教師之間的交流與合作。同時，考慮到鄉村地區教育資源的特殊性和薄弱性，這兩地特別為鄉村教師提供了更多的政策支持和待遇，旨在推進鄉村教育的健康發展。

（五）質量評價：整體考評，以評促建

各地在學區評價上都強調了教育質量、教師和學生的發展，以及家長的滿意度，但具體策略和重點則各有側重，以滿足各自地區的特色和需求。上海市注重對學區和集團的整體考評，設定了明確的標準，如校長考核中學區、集團建設占比達到50%以上。此外，也考核學生學業水平、優質資源變化、學生和家長滿意度等細化指標。特別的是，上海市對示范性學區設定了非常具體的績效指標，如相關科目學生學業水平達標率、校際差異率、家長滿意度等。成都市則強調對學區建設工作的專家指導與評估，鼓勵與高校、科研機構合作，聚焦于學區內校際差距、學生進步、教師成長等核心指標。四川省將學區制治理納入政府職責評價中，作為學校考核的重要內容，并強調政策宣傳與解讀，確保社會各界對學區政策有清晰的認知。海南省著眼于改革學校考核評估方式，旨在建立與學區制管理相適應的考核體系，加強實驗學校教職工的責任感。西安市實施的“大學區”考核制度，由區縣教育部門組織，重視發展增量、共同發展、均衡發展等方面的工作目標達成度。同時，學區長和副學區長的考核既受學區內評價，也受區縣教育局的評價。廣西壯族自治區則強調統一的學區質量評價，重視教學質量監測與學生綜合素質評價，強調發展性評價的重要性，確保學生、教師的全面發展。

（六）推進策略：多重保障，側重不同

學區制作為我國教育均衡化的重要策略，各省市的推進策略具有明顯的地域特色。通過對比分析代表性省市的學區制政策實施策略發現，北京市強調了黨的領導，重視黨組織在學區建設中的指導作用。在政策和經費保障上，強調規范化管理和預算管理。上海市其實施策略注重機制創新與多方合作。通過多級聯動、評估機制以及宣傳展示，形成了較為完整的保障體系。四川省注重了學區制的治理和優質均衡發展，將其作為重點任務，并強調了政府的履職評價內容。海南省將學區管理試點作為教育均衡發展策略，并對已評估的縣市區提出加強要求，同時注重教育工作的交流與培訓。天津市對學區化辦學的支持程度較高，鼓勵高校參與研究，并強調各種媒體的宣傳作用。山東省強調統籌學區設立工作，提出開展試點并逐步推廣的策略，顯示其務實的推進態度。廣西壯族自治區強調完善領導與決策機制，注重學區制管理的考核評價，并強調師生和家長的參與。總體看，各地均注重了組織保障、政策保障、經費保障等基本要素，但因地域、經濟、文化等差異，具體策略有所側重。北京市和上海市更強調機制創新和多方協同合作，四川省和海南省注重學區制的治理與發展，天津市和山東省注重實地試驗與推廣，廣西壯族自治區則強調民族地區的特色與師生、家長的參與。這為其他地區提供了多樣化的實踐參考和策略選擇。

三、存在問題與未來趨勢

（一）現階段存在的問題

資源與分配問題。學區制在推行過程中遭遇了明顯的資源與分配挑戰。盡管學區制的初衷是公平分配教育資源，但在實際操作中，學校資源分享受到限制，尤其在核心課程、人力和經費方面。而城鄉、公私立學校間存在的資源分配不均更使問題復雜化，進一步導致了學校間的資源同質化。

組織結構與治理問題。學區的治理參與度不足是其運作中的一大難題。這種參與度的缺乏可能導致各方面的利益沖突更加尖銳。加之資源配置的問題、人員配備的不足以及學區管理團隊的工作態度等問題，使得學區制在組織與治理方面面臨諸多挑戰。

政策與實踐脫節。學區制的實施過程明顯受制于政策與實踐之間的脫節。許多學區在政策的推動下建立，導致它們對外部資源產生過度依賴，缺乏真正的自主性和長期穩定性。此外，實際的學區運作模式與最初政策設計存在明顯的差距，導致制度設計與實踐之間的斷裂。

教育公平與機會挑戰。面對“就近入學”的政策，實際操作中仍然未能完全實現預期的教育公平。尤其是在既得利益群體的影響下，導致教育機會的不平等現象依然存在。這種現象使得部分學生無法享有相同的優質教育資源，從而形成了新的教育差距。

評價與監督短板。當前，學區制面臨的另一個重要問題是評價與監督的短板。學區在透明度、評價方式及監督機制上都存在明顯的不足。這導致了學區的運行效果難以評估。

（二）未來發展趨勢

學區制作為一項關鍵的教育改革政策，旨在進一步推進教育公平和提高質量。盡管當前它面臨著諸多挑戰，但在持續的學區制政策研究中，通過對已有政策的反饋、評估和修正，新的策略和方向正逐漸浮現。未來的學區制更將深度關注細分領域的資源均衡分配，尤其是滿足農村、偏遠地區和流動人口等邊緣化群體的特定教育需求。為了讓政策制定與實際執行相協同，學區制的治理框架和管理策略將進一步優化，具體涉及確立更為客觀和真實的教育評估體系，與學校、家長以及社區構筑更加緊密的伙伴關系，并考慮到目前的教師短缺問題，采取相應的師資培養和人才引進策略。與此同時，科技進步帶來的數字化發展趨勢將在學區制中發揮日益重要的角色作用，例如在線教育資源的普及和各種教育資源的共享。總的來說，學區制的未來充滿了機遇，但也不乏挑戰，這要求政府、學校、家長以及整個社會共同努力，確保其在推動教育均衡化的大方向上持續穩健前進。