國土空間規劃背景下遼寧省海綿城市規劃研究

王冰潔 朱健鋒＊ 韓 穎

（1.大連金普新區規劃院市政交通所，遼寧 大連 116620；2.遼寧師范大學地理科學學院，遼寧 大連 116029）

海綿城市建設對于緩解城市內澇、治理城市水環境具有重要作用。海綿城市建設是一項綜合性系統工程，離不開科學合理規劃。《關于進一步明確海綿城市建設工作有關要求的通知》中明確指出，應合理確定規劃目標和指標、合理劃分排水分區、實事求是確定技術路線。隨著國土空間規劃編制工作的展開和深入，海綿城市規劃作為專項規劃的一部分，將成為國土空間規劃體系的重要內容[1]。本文基于對國土空間規劃與海綿城市規劃關系的分析，總結了遼寧省海綿城市專項規劃發展的現狀，并對未來發展提出建議。

1 國土空間規劃背景下海綿城市規劃需求

1.1 我國海綿城市發展歷程

海綿城市是一種城市水系統管理的思路或理念，即當城市中有多余的水時，可以對其進行吸收、保存，待缺水時再進行釋放。其理念與低影響開發（LID）、水敏感城市設計（WSUD）等城市雨水及水系統管理理念類似[2]，最初用于城市水資源的可持續利用，現在也用以緩解城市內澇、黑臭水體等城市水問題。

我國海綿城市建設較國外開始較晚，但發展比較快。2013年12月12日，首次提出建設海綿城市的目標，即“要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。

海綿城市建設相關試點工作有序展開，2015年和2016年，先后有兩個批次共30個城市被列為國家海綿城市試點城市。2018年，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃“多規合一”。2019年，明確建立“五級三類”的國土空間規劃體系并監督實施，其中“五級”為國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級；“三類”為總體規劃、詳細規劃、專項規劃。海綿城市規劃城市水問題的綜合規劃，作為專項規劃的一部分納入國土空間規劃體系。2021年和2022年，又有先后兩個批次共45個城市入圍國家系統化全域推進海綿城市建設示范工作名單。

1.2 國土空間規劃對海綿城市規劃的要求

（1）把緩解內澇、提升水環境作為重要目標。

新時期國土空間規劃在考慮原有的人口、耕地、經濟、國土等因素的基礎上，將生態環境保護目標提升到重要位置。圍繞加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國，實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園。海綿城市規劃作為城市水系統規劃的統領，涉及供水、排水、污水、洪澇、豎向、園林綠地等諸多專項領域，是實現城市水系統綠色可持續發展的重要抓手[3]。

（2）在國土空間規劃“一張圖”中構建海綿城市規劃體系。

國土空間規劃“一張圖”是以一張底圖為基礎，涵蓋國土空間規劃“五級三類”規劃體系成果，形成可層層疊加打開的“一張圖”，在支撐土地用途管制、項目建設審批、規劃實施監督等方面具有重要作用。國土空間背景下的海綿城市規劃體系要以規劃統籌為原則，依托國土空間規劃體系，立足綠色可持續發展理念，圍繞城市發展定位和方向，充分利用城市空間，統籌各項管控指標，最大限度降低城市開發建設對自然生態的影響[4]。

1.3 海綿城市規劃對國土空間規劃的需求

（1）發揮國土空間規劃的統籌引領作用。

海綿城市建設是為了解決城市綜合性水問題，涉及污水、雨水、洪澇、綠地等諸多專項規劃領域。因此，在海綿城市規劃和實施過程中，容易產生碎片化問題[5]。國土空間規劃是城市乃至區域發展的“一張藍圖”，應統籌和引領各類專項規劃的編制工作，具有前瞻性、全局性、綜合性、統籌性等特點，可以指導海綿城市規劃方案，統籌海綿城市各項指標，引導各類海綿城市項目建設。

（2）發揮國土空間規劃的約束作用。

在國土空間規劃中，總體規劃是相關專項規劃編制的基礎，指導約束相關專項規劃的編制；相關專項規劃要遵循總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，與詳細規劃做好銜接，將主要內容納入詳細規劃；相關專項規劃間也要互相協同。一方面，堅守底線是國土空間規劃要解決的基本問題，在國土空間規劃總體規劃中應對海綿城市規劃中的可滲透地面面積比例、雨水年徑流總量控制率等指標提出剛性約束。另一方面，應該為海綿城市建設預留用地指標，保持彈性空間[6]。

2 遼寧省國土空間規劃與海綿城市規劃現狀

2.1 遼寧省國土空間規劃現狀

2019年，遼寧省自然資源廳下發《2019全省國土空間規劃工作要點》，明確遼寧省將開始編制省、市、縣三級國土空間規劃。2020年3月，《遼寧省國土空間規劃編制工作方案》出臺，省、市、縣各級國土空間規劃編制工作正式開展。2021年8月，《遼寧省國土空間規劃（2021—2035年）》形成初步成果，并向公眾公開征集規劃建議。

市縣層面，2021年8月，《沈陽市國土空間總體規劃（2021—2035年）》草案公布；2021年9月，《大連市國土空間總體規劃（2021—2035年）》草案公示。鞍山、本溪、錦州、盤錦等市已形成國土空間規劃初步方案或階段性成果，其他市縣國土空間規劃編制工作也在推進過程中。

2.2 遼寧省海綿城市規劃現狀

遼寧省部分地級市海綿城市規劃編制工作進展情況如表1所示。

表1 遼寧省部分地級市海綿城市規劃編制工作進展情況

遼寧省海綿城市建設工作啟動較早。遼寧省人民政府辦公廳于2016年1月發布《關于推進海綿城市建設的實施意見》，明確提出應科學編制海綿城市規劃，應與城市總體規劃和控制性詳細規劃等有效銜接。同年，大連市莊河片區入選第二批海綿城市建設試點名單，是全國30個試點城市之一。編制完成《大連市莊河海綿城市建設專項規劃（2016—2030）》，啟動了城市總體規劃編制、控制性詳細規劃調整以及其他專項規劃的編制工作。規劃與海綿城市專項規劃進行了深度對接，將海綿城市納入兩級法定規劃體系，形成了以海綿城市專項規劃為基礎、“多規合一”的海綿規劃管控體系。

2018年3月，遼寧省住房和城鄉建設廳發布《關于加快推進海綿城市建設工作的通知》，要求到2018年10月底前，各市完成海綿城市建設專項規劃編制并批復，到2020年，每個市至少要建設1個海綿城市示范區。截至2018年10月，全省30個設市城市，已有20個城市完成海綿城市建設專項規劃編制，其中10個市已完成規劃編制、專家審查和政府批復，6個市已完成規劃編制、專家審查，4個已完成規劃編制；未完成海綿城市建設專項規劃編制的城市中，8個市已經正在編制規劃，2個市尚未啟動規劃編制工作。

2.3 存在的主要問題

遼寧省海綿城市建設基礎較好，在市縣層面，大連、沈陽兩市先后列入國家海綿城市試點城市和系統化全域推進海綿城市建設示范城市名單，各市縣基本編制了各自的海綿城市專項規劃，但也存在一些問題。

（1）缺少省級海綿城市專項規劃指引。

在省級層面主要包括遼寧省住建廳組織編制《遼寧省海綿城市建設專項規劃編制導則》等文件，成立遼寧省海綿城市建設技術專家指導委員會，對全省海綿城市建設專項規劃編制進行指導。但是從市縣已編制完成的海綿城市專項成果來看，普遍缺少上位規劃約束和指引。

（2）缺少與國土空間規劃的銜接。

目前已編制完成的市縣級海綿城市專項規劃普遍開展較早，隨著新的國土空間規劃編制工作逐步推進，作為專項規劃重要內容的海綿城市規劃應適時進行更新，以更好地與國土空間規劃銜接。

3 遼寧省海綿城市規劃發展對策建議

3.1 宏觀層面，堅持上位規劃引領

目前，江西省已在國內率先發布省級《海綿城市建設“十四五”專項規劃》，統籌推進全省系統化全域海綿城市建設，完善頂層設計。遼寧省應抓住機遇，盡早啟動遼寧省海綿城市專項規劃編制或修編工作，根據省情合理制訂建設目標、重點任務和實施舉措。

3.2 主體層面，銜接規劃一張藍圖

各市縣作為規劃和實施主體，應將海綿城市建設的理念和管控指標融入國土空間規劃“一張圖”體系，在國土空間規劃基礎上開展海綿城市建設專項規劃修編。控制性詳細規劃應落實或補充海綿城市建設管控指標體系，將海綿城市強制性指標和引導性指標分解落實到地塊，為規劃審批提供依據。

3.3 實施層面，落實規劃法定效力

盡管國土空間規劃體系已初步建立，相關編制工作也逐步深入，但相關法律法規體系還尚未建立，同時海綿專項規劃又缺乏法律效力。因此，如何依法依規實施海綿城市規劃，讓規劃落地是普遍存在的問題。一方面，在海綿城市規劃實施過程中應完善海綿城市建設法規制度，推動依法依規落實海綿城市建設要求。另一方面，通過加強對規劃實施計劃的銜接和落實，確保項目實施有序推進，工作舉措有效落地，目標指標如期實現。

3.4 技術層面，對標先進規劃理念

經過多年摸索和試點，解決城市內澇等水問題的理念、技術和方法也不斷發展。在傳統的“滲、滯、蓄、凈、用、排”基礎上，充分發揮流域生態本底的調蓄和排洪能力，通過系統性規劃設計，進行全域范圍內的聯排聯調。遼寧省位于松遼流域南部，各縣市在海綿城市規劃編制過程中，應根據自身流域、氣候、地形等特征合理規劃，有條件的地區可進行跨行政區聯合規劃。

4 結語

海綿城市規劃對于海綿城市建設的方向和質量具有重要影響。遼寧省海綿城市規劃編制工作啟動較早，基礎牢靠，但在國土空間規劃的新背景和新要求下，海綿城市規劃還需要各層面不斷進行調整與深化。