太湖流域片水土保持重點區域空間管控要求探討

臧貴敏　馮昶棟　周婷昀　杜婧

［關鍵詞］ 水土保持；重點區域；管控；太湖流域片

［摘 要］ 建立水土保持空間管控制度是貫徹中央精神、落實水土保持法規和全國水土保持規劃要求、全面提升水土保持功能的重要前提和基礎。國家級水土流失重點防治區和水土流失嚴重、生態脆弱的區域是水土保持空間管控的重點區域。在梳理水土保持相關政策法規規定的管控要求、不同重點區域關系的基礎上，結合太湖流域片實際和國土空間劃定情況，分析提出了水土保持重點區域的水土保持空間管控要求，包括生產建設項目選址選線避讓或優化方案、嚴格監管等通用性要求，以及結合“三區三線”對項目建設、農林開發等生產建設活動的分區分類等相對差異化要求，落實差別化的保護、治理、管理措施，為太湖流域片乃至全國水土保持空間管控制度建立提供參考。

［中圖分類號］ S157［文獻標識碼］ C［文章編號］ 1000－0941（2023）09－0061－03

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2023年初印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》提出“按照國土空間規劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度，落實差別化保護治理措施”，明確新時代水土保持工作需要貫徹落實中共中央、國務院關于國土空間用途管制的決策部署，充分運用生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等國土空間分區分類的劃定成果，形成水土保持空間管控制度，強化水土流失源頭防控，推動高質量發展。根據《全國水土保持規劃（2015—2030年）》，國家級水土流失重點防治區及水土流失嚴重、生態脆弱的區域是水土保持空間管控的重點區域。《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》中均提到“生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區”“水土流失嚴重、生態脆弱的區域，應當限制或禁止可能造成水土流失的生產建設活動”。但目前有關水土保持空間管控的要求分散在各項水土保持政策法規、全國水土保持規劃，以及生產建設項目的相關標準和管理規定中，水土保持重點區域的水土保持空間管控要求尚未得到系統梳理，也未銜接國土空間劃定成果。基于上述背景，本研究以太湖流域及東南諸河（以下簡稱“太湖流域片”）涉及的國家級水土流失重點防治區等水土保持重點區域為對象，銜接地方對農業、生態、城鎮三大空間以及永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線“三區三線”的劃定成果，探討提出水土保持空間管控要求。

1 太湖流域片水土保持重點區域概況

1.1 國家級水土流失重點防治區基本情況

太湖流域片涉及新安江國家級水土流失重點預防區、粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區兩個國家級水土流失重點防治區，兩區均屬南方紅壤區。根據2022年水土流失動態監測成果，新安江國家級水土流失重點預防區太湖流域片部分共涉及10個縣（市、區），土地總面積1.77萬km2，水土流失面積占土地總面積的13.08%，其中91.81%屬輕度侵蝕。粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區太湖流域片部分涉及福建省14個縣（市、區），土地總面積2.98萬km2[1]，水土流失面積占土地總面積的9.04%，其中82.96%屬輕度侵蝕。兩區中土地利用類型均以林地為主，園地、耕地次之，各縣（市、區）均劃分了“三區三線”，其中生態保護紅線范圍均占土地總面積的30%以上。太湖流域片兩區主要土地利用、土壤侵蝕情況統計見表1、2。

1.2 水土流失嚴重、生態脆弱的區域情況及分析

我國現有水土保持相關政策法規對于水土流失嚴重、生態脆弱的區域進行了突出強調，并提出了明確、極其嚴格的管控要求，但因其具體位置尚未劃定，限制了水土保持空間管控制度的建立。《全國生態保護紅線劃定技術指南》中指出，生態脆弱區是指生態系統 組成結構穩定性差、抵抗外在干擾和維持自身穩定能力較弱、易出現生態退化且難以自我修復的區域[2-3]，主要涉及土地沙化區、石漠化區、崩崗區、水蝕風蝕交錯區、高寒生態脆弱區等，這與國家級水土流失重點防治區劃定有較大程度的關聯與重合。因此，在確定水土流失嚴重、生態脆弱的區域范圍時，應作為既生態脆弱又水土流失嚴重的一個整體來劃定，包含在國家級水土流失重點防治區內。對太湖流域片而言，水土流失嚴重、生態脆弱的區域應在粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區涉及易產生退化劣質地、崩崗地區的縣（市、區）內劃定，劃定指標可考慮中度以上侵蝕面積占比等。從生態保護紅線劃定結果看，陸域生態保護紅線占土地總面積的30%以上，其中各類自然保護地約占土地總面積的18%，且國家對自然保護地的各類人為活動管控有非常嚴格、明確的要求，而國家級水土流失重點預防與重點治理面積僅約占土地總面積的10%，遠小于生態保護紅線面積，因此水土流失嚴重、生態脆弱的區域范圍宜劃在生態保護紅線內，且與自然保護地不重疊。

2 水土保持重點區域空間管控要求

太湖流域片水土保持重點區域為新安江國家級水土流失重點預防區、粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區，其中粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區的生態保護紅線內還存在水土流失嚴重、生態脆弱的區域這類需要更加嚴格管控的區域。針對太湖流域片水土保持重點區域提出水土保持管控要求，應梳理水土保持相關政策法規的管控要求，銜接“三區三線”，根據不同區域特點制定不同的水土保持正負面清單，提出差別化的保護、治理、管理措施。

2.1 通用性要求

以提升和維護水土保持功能為目的，普遍適用于農業、生態、城鎮三類空間或者至少兩類空間的管控要求，主要涉及生產建設項目選址選線、施工、棄土（渣）或者取土、挖砂、采石等資源開發性質的人為活動。通用性要求包括：

1）生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區；無法避讓的，應當提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失[4]。項目施工應優化主體工程建設方案，提高標準與要求，減少工程占地和挖填土石方量，如公路、鐵路等線性項目在填高大于8 m時可采用橋梁方案，采用隧道、定向鉆、頂管等方式進行管道工程的穿越建設[5]，山丘區的工業場地可以優先采取階梯式布置等。水土保持措施方面，應提高水土保持措施防治標準，占地范圍內除建（構）筑物、場地硬化占地外的擾動及裸露土地均應實施土地整治；對于需實施的截排水工程、攔擋工程，其工程等級和防洪標準需要在原基礎上提高一級，并布設雨洪蓄積、沉沙設施；結合地區實際適當提高林草覆蓋率，通常提高1%～2%；在有公共設施、基礎設施、工業企業、居民點等容易產生重大影響的區域禁止設置棄土場、棄石場、棄渣場、矸石場、尾礦場等。

2）進一步強化人為水土流失監管，在依法落實生產建設項目水土保持方案制度的基礎上，跟蹤檢查生產建設項目水土保持方案實施情況，加強全鏈條全過程監管。

3）對崩塌、滑坡危險區及泥石流易發區等容易產生嚴重水土流失危害的區域范圍，應盡快依法以縣為單位劃定并公告，同時嚴禁在該區域內進行取土、挖砂、采石等容易造成水土流失的人為活動。其他行業主管部門在規劃有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設時，應提出水土流失預防和治理的對策與措施，并征得同級水行政主管部門的同意。

2.2 結合“三區三線”的相對差異化要求

2.2.1 農業空間

對農業空間實施水土保持管控的主要目的是提升蓄水保土、農田防護等水土保持功能。其中：永久基本農田主要對耕作措施、灌溉排水、坡耕地整治等提出相應要求；其他農業空間則建議將管控重點放在農林種植、農林開發監管、鄉村振興等方面。

1）永久基本農田。對于禁止開墾坡度以下的坡耕地，應根據具體情況修建梯田，實施蓄水池、水窖、沉沙池等坡面水系工程，以及采取少耕免耕、覆蓋種植、等高耕作、草田輪作等蓄水保土耕作措施［4］，如在土層厚度超過25 cm的坡耕地集中連片區宜修筑梯田，并配套建設田間生產道路及坡面截排水工程等。此外，還應健全耕地休耕輪作制度，推進高標準農田建設，完善農田灌溉排水系統，保護農田生態，推廣綠色農業。

2）其他農業空間。對于耕作用地，應采取輪耕輪作等有利于水土保持的耕作制度。已在禁止開墾坡度以上的陡坡地開墾種植農作物的，應當按照國家有關規定退耕、植樹種草，耕地短缺、退耕確有困難的，應當修建梯田或者采取其他水土保持措施[4]。應優先考慮在水源和土壤條件較好、坡度較緩的地方種植茶葉、中藥材、經果林；在坡度5°以上坡地進行種植的，應當采取坡改梯、坡面水系整治等水土保持措施；當種植區域的坡度超過25°時，還應合理確定種植規模，推廣種植經濟高效型水土保持植物，并采取保留灌草等覆蓋物、種草或條播灌木植物籬等水土保持措施，以有效減少林下水土流失。此外，需要進一步完善農林開發活動水土流失防治標準，嚴格依照標準實行監管，在有條件的地方開展以綠色產業型、和諧宜居型為主的生態清潔小流域建設。

2.2.2 生態空間

對生態空間實施水土保持管控的主要目的是提升水源涵養、生態維護、水質維護等水土保持功能。其中：生態保護紅線范圍內需結合國土空間管控要求，根據水土流失嚴重、生態脆弱的區域，以及重點生態功能區的特點，針對人類活動提出嚴格的禁止或限制要求；其他生態空間則建議突出重點區域，加強對農林開發等活動的限制或禁止，做好水源保護，實現鄉村振興。

1）生態保護紅線。禁止開墾、采石、采砂等不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴格禁止毀林、毀草開墾，鏟草皮，挖樹兜，傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等不合理的人為活動。加強封育保護，提升生態系統水土保持功能。對林分結構和穩定性失調、系統功能退化或喪失、林木生長發育遲滯或衰敗死亡的生態公益林，應采取低效林改造，優化林分結構，提高多樣性和穩定性，嚴禁皆伐防護林，只能進行撫育和更新性質的采伐。需要指出的是，粵閩贛紅壤國家級水土流失重點治理區相關縣要重點關注生態保護紅線內的水土流失嚴重、生態脆弱的區域，實施向外移民，嚴格保護植被，并禁止一切可能造成水土流失的生產建設活動。

2）其他生態空間。縣級人民政府應盡快依法劃定和公告小于25°的禁止開墾的陡坡地范圍，在禁止開墾坡度以下、5°以上的荒坡地開墾種植農作物的，開墾階段應當采取水土保持措施，開墾后參照農業空間進行管控。土地所有權人、使用權人或者有關管理單位應當在河岸、湖泊、水庫周圍建設植物保護帶，并禁止破壞、開墾和開發利用。采伐林木的區域應采用合理的采伐方式，控制皆伐，采伐后及時對采伐區域、采伐道路等采取造林更新等水土保持措施。在林區采伐林木的，還應編制包含水土保持措施內容的采伐方案，報水行政主管部門備案，由林業部門和水行政主管部門嚴格監督，確保水土保持措施落實到位。在坡度5°以上的坡地進行植樹造林、撫育幼林的，應結合立地條件和選定樹種，科學確定造林密度，分別采取魚鱗坑、水平竹節溝或穴狀整地等措施。擬進行茶葉、中藥材、經果林種植等農林開發活動的，在報批時，相關材料中應有水土保持措施的內容。有條件的地區應開展以水源保護型、生態旅游型、休閑康養型為主的生態清潔小流域建設。

2.2.3 城鎮空間

對城鎮空間實施管控的主要目的是提升人居環境維護及生態維護等水土保持功能，并且充分考慮城鎮化發展需求。對該類空間一般不提出生產建設活動禁止或限制的水土保持管控要求，而是在加強生產建設項目水土保持監管的同時，積極推進水土流失治理提質增效，不斷改善人居環境。在城鎮開發建設過程中，推進城市水土保持和生態修復，建設海綿城市、綠色城市，并開展以和諧宜居型為主的生態清潔小流域建設。

3 結束語

加強新時代水土保持工作，急需建立水土保持空間管控制度。明確水土保持空間管控要求，落實不同區域差別化的保護、治理、管理措施，是水土保持空間管控制度的主要內容。本研究提出太湖流域片水土保持重點區域的水土保持管控要求，是建立水土保持空間管控制度的基礎。今后，還需盡快劃定國家級水土流失重點防治區重點預防、重點治理，以及水土流失嚴重、生態脆弱的區域的具體范圍，以更好保障水土保持空間管控要求落實到位。

[參考文獻]

［1］ 張玉剛，張辰.太湖流域片水土流失動態監測現狀與思考[J].亞熱帶水土保持，2016，28（4）：59-62.

［2］ 全國生態保護紅線劃定技術指南出臺[J].中國資源綜合利用，2014，32（1）：54.

［3］ 梁小英.生態脆弱區宏觀土地利用功能變化的微觀驅動機制研究[D].西安：西北大學，2018：10-20.

［4］ 中華人民共和國水土保持法[J].水利建設與管理，2011，31（1）：14-18.

［5］ 袁普金，程復，高旭彪.生產建設項目水土保持方案技術審查工作探討[J].中國水土保持，2017（2）：4-7，34.

收稿日期： 2023-06-05

第一作者： 臧貴敏（1978—），男，山東諸城人，高級工程師，碩士，從事流域水土保持管理工作。

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（責任編輯 李楊楊）