廣東省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄

王晨瑩 劉理祥 潘碧云 廖敏劼

（廣東省固體廢物和化學品環境中心 廣東廣州 510000）

引言

《中華人民共和國土壤污染防治法》提出的“建設用地土壤污染風險管控和修復名錄管理制度”是管控土壤污染風險、保障人居安全[1]的一項行之有效的重要制度。名錄制度主要內容為有污染風險的地塊或用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的地塊應開展土壤污染狀況調查，調查發現有污染的地塊經風險評估后表明超過人體可接受風險水平的，應納入名錄管理并實施風險管控或修復，達到風險管控、修復目標的地塊可以移出名錄并根據實際情況實施后期管理活動；有關報告由省級生態環境主管部門會同自然資源主管部門組織評審，名錄由省級生態環境主管部門會同自然資源主管部門更新并進行信息公開。本研究對截至2023 年7 月廣東省生態環境廳公眾網上公布的名錄進行收集和分析，并提出土壤污染地塊管理的有關政策建議。

1 名錄公開總體情況分析

1.1 名錄公開頻次

廣東省生態環境廳會同自然資源廳于2019年12 月建立第1 期名錄，截至2023 年7 月名錄已更新至第21 期。2019～2021 年名錄公開的時間間隔較不穩定，長至150d，短至1d，2022 年及以后名錄更新的時間間隔穩定在30～60d一期。廣東省名錄更新機制隨著名錄制度的實踐逐漸完善，名錄公開頻次在全國各省中排在前列，但與浙江省每月更新1～2 次相比仍然較低。由于名錄管理制度由省級生態環境主管部門和自然資源主管部門共同實施，建議省生態環境廳和自然資源廳加強聯動，共同推動完善名錄管理制度，加快名錄更新頻次，以有利于加快污染地塊再開發利用的速度，推動城市高質量發展。

1.2 名錄公開形式

前7 期名錄僅以表格的形式在公眾網上公開名錄內地塊的面積和位置信息，自第8 期開始不僅新增了行政區域、土地使用權人/土壤污染責任人、地塊是否需要開展地下水污染修復以及地塊納入名錄的時間等信息，同時也在正文中對地市生態環境主管部門、自然資源主管部門和土地使用權人提出落實土壤法有關規定的要求，廣東省名錄公開機制逐漸完善。第9 期開始新增了廣東省地下水污染場地清單（簡稱“地下水清單”）。第13 期開始新增了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄移出清單（簡稱“移出清單”），公開的信息更加全面（見表1），這主要是因為2021 年12 月，生態環境部公布了《建設用地土壤污染風險管控和修復名錄及修復施工相關信息公開工作指南》（簡稱《指南》），對名錄以及施工信息的公開做出了規范性要求。《指南》是名錄管理制度的重要改革，名錄內地塊未來絕大多數用于房地產開發、商業用地等，因此公眾對此類污染地塊關注度非常高，名錄和施工信息公開的規范性改革，有利于以加強公眾監督方式倒逼污染地塊主體和從業單位用更謹慎的態度實施污染地塊的風險管控或修復活動。

表1 歷次名錄公開情況

1.3 名錄地塊數量

名錄內地塊的數量總體呈遞增趨勢（見圖1），從2019 年的9 個增加至2023 年的64 個，表明目前污染地塊管理方式穩步推進且卓有成效[2]；移出名錄地塊數量從2019 年的0 個增加至2023 年的53 個，進入過名錄的地塊共117 個。污染地塊不僅會對人體健康和生態環境造成影響，也制約著土地的再開發利用，成為城市發展的阻礙[3～5]，名錄制度有利于加強污染地塊土壤環境管理，釋放更多可以安全利用的土地用于城市開發建設。

圖1 歷次名錄地塊數量

2 地塊基本情況分析

2.1 地塊分布

名錄和移出清單合并形成的總名錄為納入過名錄管理的污染地塊清單，統計地塊所在地區發現，污染地塊主要集中在珠三角城市，這是由于早期珠三角城市經濟發展迅速聚集了大量重點行業企業，后期這些企業由于產業結構調整和環保政策優化而搬離市區，而珠三角城市的發展用地需求較大，因此大量關閉搬遷遺留地塊需要進行再開發利用[6]，且珠三角地區地帶性土壤為普遍呈酸性的赤紅壤，部分重金屬以離子形式存在，具有較強的遷移能力[7]。地塊數量最多的是廣州市（見圖2），占地塊總數的60.7%，其次是深圳市占8.6%，韶關市和東莞市分別占6.8%和6%，佛山市和惠州市占4.3%，中山市占3.4%。其中，廣州市開發利用強度高，地塊流轉速度快，且廣州市生態環境局先后發布了建設用地土壤污染防治系列標準，污染地塊監管能力強；韶關市作為中國有色金屬之鄉和“十三五”土壤污染綜合防治先行區，污染地塊數量也相應較多。

圖2 地塊數量分布圖

2.2 地塊面積

對地塊面積進行統計發現（見圖3），居于首位的是廣州市，面積達到494.4 萬m2,占廣東省地塊總面積的72.8%，廣州由于是改革開放的前沿陣地、粵港澳大灣區的核心城市，且關閉搬遷企業遺留的污染地塊數量多，因此用地需求高；其次是中國重金屬之鄉——韶關市，占廣東省地塊總面積的8%，其他地市均不超過5%。對廣州市的地塊進行分區分析，發現除花都區和越秀區無污染地塊外，其他區域均有污染地塊分布，面積最大的是黃埔區和白云區，分別占總面積的20%和18.9%；其次是番禺區、荔灣區、天河區和海珠區，分別占總面積的16.4%、14%、13%和11%；增城區污染面積較小，占5%；面積最小是南沙區和從化區，占1.2%和0.7%。

圖3 地塊面積分布圖

2.3 地塊土地使用權人

通過對地塊土地使用權人信息進行統計發現，117 個地塊中59%的土地使用權人是企業，即地塊的土壤污染責任人或土地使用權人；有40個地塊土地使用權人為政府部門包括土地開發中心、土地儲備中心、鎮政府、管委會、村委會等，此類一般是政府收回或收儲的地塊，占34.2%；有6 個地塊的土地使用權人為經濟聯合社；1 個地塊土地使用權人為個人；1 個地塊土地使用權人同時包括企業和政府部門。

3 地塊風險管控或修復情況分析

3.1 進展情況/所在階段

統計名錄內64 個污染地塊所在階段發現，67.2%正在編制風險管控或修復方案，25%正在實施風險管控或修復，7.8%正在開展效果評估。目前有45 個地塊尚未明確風險管控或修復方案編制單位、風險管控和修復單位，廣東省建設用地土壤污染風險管控和修復市場空間較大，其中廣州最多占48.8%，其次是佛山市和韶關市占9.3%，各從業單位可以進一步關注此類地塊，鼓勵更多技術力量更強的單位進入土壤污染風險管控和修復市場，有利于污染地塊修復質量的提高和修復技術的不斷革新。

正在編制風險管控或修復方案的43 個地塊中有12 個地塊納入名錄時間已經超過2a，暫時沒有進行風險管控、修復和開發利用，暫不開發利用地塊由于未移除污染源、圍蔽管理不嚴等原因，會對經濟、社會、人居健康和生態環境造成不可預知的風險[8]，因此應對暫不開發利用地塊進行風險管控，建議加快制定出臺相關的管理或技術文件，加強暫不開發利用地塊風險管控管理。

3.2 風險管控或修復委托人

風險管控或修復委托人是與風險管控或修復單位簽訂委托合同的單位或個人，也就是修復資金的來源。對已確定風險管控或修復委托人的72個地塊進行統計發現，66.7%的污染地塊修復資金來自企業，4.2%的污染地塊修復資金來自經濟聯合社，體現了“誰污染誰治理”的原則[6]，風險管控或修復活動由土壤污染責任人或土地使用權人實施；29.2%的地塊修復資金來自土地開發中心、土地儲備中心、鎮政府、管委會等政府部門，這些基本是被政府收儲或收回的地塊，風險管控或修復活動由地方人民政府有關部門組織實施。廣州市污染地塊的修復資金78%來自企業、16%來自政府、3%來自經濟聯合社；深圳市污染地塊修復資金基本來自企業；東莞市、韶關市污染地塊修復資金基本來自政府部門。“十四五”鼓勵探索“環境修復+開發建設”模式，未來由開發商（土地使用權人）出資修復的比例將逐漸提高。

4 地下水清單分析

地下水污染主要來源于廢水排放、固廢沉降、管道泄漏、危化品運輸儲存等，土壤層為污染擴散的關鍵材料[9]。廣東省地下水清單所列地塊為廣東省名錄內涉及地下水風險管控或修復的地塊，經統計分析發現，累計納入地下水清單的地塊有11 個，其中1 個地塊地下水污染物為重金屬，2 個為有機物和重金屬，其他均為有機物，累計移出地下水清單的地塊3 個。廣東省名錄公開的同時公布地下水清單這一舉措，表明土壤和地下水在建設用地污染防治管理中進行了較好的結合，改變了各自為政的狀況。

據統計分析發現，目前納入地下水清單的僅為土壤和地下水污染物同時超過相應標準值的地塊，對于地下水超標而土壤不超標的地塊，是否需要納入名錄管理，目前尚未有定論。地下水污染具有隱蔽性、持久性和不可逆性，污染物易在不被察覺的情況下通過多種暴露方式對人居安全和飲水安全造成嚴重威脅[10]，目前開展土壤污染狀況調查的地塊多數是用途變更為居住用地、公共管理和公共服務用地，名錄和移出清單中規劃涉及“一住兩公”的占62.3%。由于名錄制度實施的目的是保障人居環境安全，基于以上因素，建議對于地下水超標而土壤不超標的地塊，納入名錄進行管理。

5 地塊后期管理情況分析

截至2023 年7 月，廣東省累計移出名錄的地塊數量為53 個，絕大多數的地塊需實施后期管理活動，基于地塊調查至效果評估各環節潛在的不確定性、地塊用地情景的變化、修復后污染物濃度反彈、參數修正及不可控因素等原因，風險管控或修復后的地塊存在較大的潛在風險[11]。目前各省名錄公開文件中均未公開地塊后期管理的詳細要求，廣東省在第14 期名錄公開正文中增加了“有關地級以上市生態環境、自然資源主管部門應在各自職責范圍內對已移出名錄的地塊實施后期管理工作進行監管”的要求，說明廣東省已開始重視后期管理要求的落實情況，然而地塊后期管理仍存在問題。

目前移出名錄的地塊后期管理要求下達在地塊管理系統中，為一地一要求，缺乏統一的規范指導，且地市監督后期管理要求落實對象主要是移出名錄的地塊，即納入過名錄管理的地塊。然而，基于某種條件下土壤或地下水風險評估結果未超過人體可接受風險水平的地塊也值得關注，如土壤不超標地下水超標、但地下水不進行開發利用，或土壤超標但基于地塊內當前暴露條件下風險評估結果未超過人體可接受風險水平的地塊，此類地塊雖未納入名錄管理，但并不意味著不存在風險，一旦改變前提條件，仍然對人體存在不可接受的風險。因此，建議國家和地方的生態環境主管部門加快制定地塊的后期管理技術或管理文件，以土壤中污染物濃度未達到《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB36600-2018）第一類用地篩選值的地塊和實施風險管控的地塊為對象，規范制度控制和長期監測要求，為后期管理主體實施后期管理要求提供技術指導，也為地市生態環境主管部門監督地塊后期管理要求的落實情況提供依據。

6 建議

受早期重點行業企業的關閉搬遷和城市用地需求的影響，廣東省污染地塊主要集中在珠三角城市，絕大多數分布在廣州市。暫不開發利用地塊由于未移除污染源、圍蔽管理不嚴等原因，會對經濟、社會、人居健康或生態環境造成不可預知的風險，建議加快制定出臺相關的管理或技術文件，加強暫不開發利用地塊風險管控的管理。

地下水污染會對人居安全和飲水安全造成嚴重威脅，名錄管理制度涉及的地塊絕大多數未來規劃為居住用地和公共管理公共服務用地，建議制定相關政策或技術文件，對于地下水超標而土壤不超標的地塊，納入名錄進行管理，保障人居環境安全。

地塊后期管理目前較為空白，建議加快制定風險地塊后期管理相關文件，以土壤中污染物濃度未達到《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB36600-2018）第一類用地篩選值的地塊和實施風險管控的地塊為對象，規范制度控制和長期監測要求。

結語

建設用地土壤和地下水污染會對人體健康和生態環境造成嚴重威脅，建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度是土壤污染防控的一項行之有效的管理制度，廣東省名錄管理制度已逐步完善，但仍存在一些問題，建議加快制定出臺暫不開發利用地塊風險管控、地下水超標而土壤不超標地塊納入名錄管理以及地塊后期環境管理等相關政策或技術文件，有效控制風險，促進城市高質量發展。