論環境禁令的制度定位:從依附到獨立*

廖文雄

(中國政法大學民商經濟法學院,北京 100088)

協同推進經濟高質量發展與生態環境高水平保護是我國法治建設的重中之重。最高人民法院審判委員會第1854次會議討論通過了《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》(以下簡稱《禁令規定》)。《禁令規定》首次將禁令制度拓展至生態環境保護領域,具有開創性,也是對我國生態環境保護領域預防性救濟措施缺失的回應。所謂禁令,源于英國的令狀制度,是一種從衡平法上發展出來的救濟方式,其含義是法院命令當事人(包括行政機關)為某種行為或禁止為某種行為[1]。我國的環境禁令雖名稱與英美法系的禁令制度具有相似性,但對于環境禁令的制度定位卻存在較大區別。英美法系將禁令制度視為一項獨立的制度,具有專門的程序規則。而我國將環境禁令依附于行為保全制度,其制度搭建與規則展開均遵循行為保全的制度邏輯。概言之,前者可稱為獨立性制度定位,后者可稱為依附性制度定位。

依附性制度定位的禁令制度所必然引發的思考是:將法系背景迥異且制度目的不同的環境禁令置于保全制度框架之下是否可行以及實效如何。本研究將以上述問題為引,從實證與規范兩個維度對依附性制度定位的環境禁令進行檢視,得出其所面臨的司法困境,并對其成因進行分析,進而論證環境禁令從依附性制度定位到獨立性制度定位的必要性以及具體路徑。

1 環境禁令依附性制度定位的司法困境

以中國裁判文書公開網為數據庫,以“關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定”為關鍵詞進行檢索,僅得到2份民事裁定書(檢索日期:2023年1月15日),具體情況見表1。

表1 環境禁令相關案件Table 1 Environmental injunction related cases

通過對上述案例進行分析,可知環境禁令在司法實踐中主要存在如下問題:第一,環境禁令的適用率較低。一方面,適用環境禁令的案件數量低,《禁令規定》已公布實施1年有余,全國僅2起相關案例,這與實踐中多發頻發的生態環境侵權案件存在巨大的數量鴻溝。另一方面,《禁令規定》核心法條適用率低,在所檢索到的案例中,法官均依據《民事訴訟法》行為保全之相關規定作出裁定,而非《禁令規定》。第二,環境禁令的法律效力無法滿足實踐之需求。根據《禁令規定》,環境禁令的法律效力僅包括“責令被申請人立即停止一定行為”,但在生態環境侵權案件中,法官常有判被申請人為一定行為的必要,如案例一,若法官僅僅判處被申請人禁止在院內存放尾礦砂,則不足以實現保護環境之目的,因為如果不責令被申請人采取覆蓋防塵措施,則院內已存放的尾礦砂極易發生揚塵,污染環境。

因研究樣本較小,實證分析無法全面反映出環境禁令所存在的問題,仍須進行規范分析。首先,根據《禁令規定》第1條,當事人向人民法院申請環境禁令時須依據《民事訴訟法》有關保全制度之規定,因行為保全的審查對象與案件的審理對象高度重合,法官對行為保全的審查較為慎重,而這必然導致環境禁令申請的高階化。申請高階化一方面導致環境禁令的申請門檻較高,當事人利用難度增加,致使制度利用率降低;另一方面也與環境生態領域所強調的及時性相悖,限制環境禁令作用的發揮。其次,根據《禁令規定》第11條,在訴前環境禁令的情形下,當事人若未在法院作出禁令后30日內提起訴訟,則環境禁令的效力解除。可見環境禁令系臨時性救濟措施,以當事人提起訴訟為效力維系條件,使得當事人的權益無法通過環境禁令得到終局性救濟,以噪聲擾民為例,若被申請人在環境禁令效力期之后再度制造噪聲,則當事人只能再度申請環境禁令或被迫提起訴訟。可見,有關環境禁令效力期的規定使其法律效力大打折扣,也面臨強迫當事人訴訟以及司法資源浪費的詰問。最后,《禁令規定》關于環境禁令的規定與《民事訴訟法》對行為保全的規定高度重合,以致于法官在生態環境侵權案件中仍會以行為保全為第一選擇,環境禁令制度的獨立性價值無法體現,甚至會引發有關環境禁令之存在必要性的思考。

2 環境禁令依附性制度定位的成因分析

上文從實證以及規范兩個維度對我國環境禁令進行檢視,發現在司法實踐中存在適用率不高、法律效力不強、申請高階化、效力減損等問題。環境禁令司法困境的根本原因在于環境禁令的依附性制度定位,不合理的制度定位導致在進行環境禁令的具體規則設計時囿于行為保全之相關規定,從而導致上述問題的產生。特殊的制度沿革以及學界的偏差性認識則是環境禁令依附性制度定位的主要成因。

我國環境禁令的發展史大致可以分為兩個階段,以2012年《民事訴訟法》為分界線,具體見表2。

表2 有關環境禁令的部分法律規范Table 2 Part of legal norms on environmental injunction

可見,我國的環境禁令制度經歷了“海事禁令、知識產權禁令→環境禁令→行為保全→環境禁令”的過程,從該過程可以看出,我國的禁令實踐要早于行為保全制度,且禁令最早就是被作為行為保全的“替代品”,如2000年實施的海事禁令、知識產權禁令就一直被視為專業訴訟領域的行為保全[2]。2012年《民事訴訟法》增設行為保全其實質上就是將專業訴訟領域的禁令制度推而廣之,以行為保全的方式予以普遍適用。綜上,環境禁令經歷了由行為保全“替代品”到行為保全特殊規定的過程,可以說,在我國立法語境下禁令制度與行為保全并無實質區別,只是稱謂不同。

除立法將環境禁令與行為保全不做區別外,理論研究時也往往將其混為一談。學者對行為保全做比較法研究時,常把美國的預備禁令、英國的中間禁令等統稱為英美法系的行為保全程序,把德日的假扣押、假處分統稱為大陸法系的行為保全[3]。此舉具有較大的迷惑性,極易使人感覺禁令就是行為保全,二者并無實質性區別。有學者更是直接認為禁令就是我國的行為保全,大陸法系國家中的假處分[4]。理論界的偏差性認識滲透至立法中,以至于海事禁令、知識產權禁令、環境禁令雖實質為行為保全,但均冠以禁令稱謂。有學者曾指出“以大陸法系制度為藍本的保全,與受英美法系影響的海事強制令、知識產權訴訟中的臨時禁令之間參差錯落,引發了概念使用、術語界定、基礎理論等方面的混亂與矛盾”[5]。

3 環境禁令從依附性制度定位到獨立性制度定位的必要性

3.1 推力:環境禁令與行為保全的實質差異

環境禁令與行為保全在制度外觀上具有諸多相似之處,但由于環境禁令與行為保全根植于不同法系,其差異是與生俱來的,具體如下:

第一,制度目的不同。禁令的目的在于維持現狀,保持民事權利現時狀態,防止損害結果發生,如《美國聯邦民事訴訟規則》第65條所規定的中間禁令,其目的在于保護原告在訴訟期間免受不可挽回的傷害。而行為保全其制度目的為保證將來生效裁判的執行。第二,范圍內涵不同。英美法系的禁令制度既包括實體性規定,也包括程序性規定,既包括保全意義性規定,又包括獨立的非保全意義性規定[6]。而行為保全僅是訴訟法上之規定,無實體性制度規定亦不包括非保全意義的制度規定。第三,程序依附不同。禁令與訴訟程序并不存在必然聯系,禁令程序可與訴訟程序一同進行,也可獨立存在。如《美國聯邦民事訴訟規則》第65條規定,初步禁令以及臨時限制令與主訴案件的審理是獨立運行的[7]。而根據我國《民事訴訟法》,行為保全則始終依附于訴訟程序。第四,法律效力不同。禁令主要產生的是實體法上的效力,“法院一般援用藐視法院程序進行處理,即對被告不執行法院禁令的行為給予一定的罰金或監禁處罰,美國一般使用補償性罰金作為補充性的強制執行方式”[8]。而行為保全主要產生程序法效力,法院一般對違法行為保全相關規定的當事人處以罰款、拘留等強制措施。

可見,環境禁令的本質特征是非訴訟性的,即可以與訴訟程序相并而行,也可脫離于訴訟程序而單獨存在,而行為保全的本質特征是訴訟性的,其程序展開、制度設計、法律效力均與訴訟程序密切相關。本質特征的差異,致使行為保全的制度框架無法涵蓋環境禁令,故將環境禁令置于行為保全其制度框架下是有違法理且不可行的。

3.2 拉力:環境司法的現實需求

“重賠償損失、輕預防性環境侵權責任”是我國環境司法的顯著特征。基于此,有學者主張在“司法實踐中,應當充分注意適用預防性責任方式,發揮停止侵害、排除妨礙、消除危險責任方式的預防功能,防止環境損害的實際發生”[9]。訴前如何制止生態環境侵權人的侵權行為、避免損害結果的進一步擴大是當下環境司法研究的最重要課題之一。《環境侵權責任解釋》第12條規定,在法定情形下,當事人或者利害關系人可申請保全,法官可裁定責令被申請人立即停止侵害行為或者采取防治措施。可見,在環境司法中,行為保全是訴前最為主要的預防性救濟措施,但行為保全卻無法有效回應環境司法的現實需求,理由如下:第一,適用門檻較高,保全申請審查與本案審理對象高度重合,加之法院審查的偏實質化,當事人利用行為保全的意愿不高且能力不足;第二,審查周期較長,保全申請審查通常情況下要求當事人進行言詞辯論或召開聽證程序;第三,無法單獨適用,行為保全須依附于訴訟程序;第四,屬于臨時性救濟措施,不能最終意義上確定當事人的權利義務歸屬;第五,無法有效保護公共利益,生態環境侵權案件既涉及私益也關乎公益,且后者為多數,而行為保全在生態環境侵權案件中顯然未對公共利益的重要性及特殊性作出回應。從上述分析來看,單以行為保全作為環境司法的預防性救濟措施是遠遠不夠的,亟需構建多元多層次的預防性環境侵權責任體系,補足行為保全在生態環境侵權案件中的功能空缺[10]。環境禁令由依附性制度定位到獨立性制度定位,不僅擺脫了行為保全在生態環境侵權案件中的弊端,而且還與行為保全形成了相互補充的良性關系,同時符合構建多元多層次的預防性環境侵權責任體系的潮流趨勢,有利于回應環境司法的現實需求。

4 環境禁令獨立性制度定位的具體路徑

4.1 明確環境禁令的實體法依據

當下,環境禁令暫無實體法依據,而明確實體法依據是環境禁令制度獨立的內在要求。禁令是實體權利延伸出的自我防衛權能,其實質是以排除妨害為目的的防御性請求權。禁令的請求權基礎是實體法上的民事權利請求權,以《民法典》第997條所規定的人格權禁令為例,人格權禁令是民法規定的人格權固有的一種權能——人格權請求權的行使方式之一。若環境禁令無實體法上之依據,則不符合禁令的實體屬性,更無所謂構建真正意義上的禁令制度。

環境禁令的實體法依據何以明確?有學者給出的解決思路是以《民法典》關于人格權的規定為環境禁令提供實體法依據,因為人格權不僅包括精神上的也包括物質上的生命權、健康權、身體權[11]80。該說法以規范解釋的方式得出環境禁令的實體法依據,便捷高效,但有待商榷。雖通過法理闡述,人格權禁令可適用于預防生命權、身體權、健康權的損害,但根據《禁令規定》第1條之規定,環境禁令的申請主體包括自然人、法人、非法人組織以及國家規定的機關或者法律規定的組織,于自然人而言,自然具有生命權、身體權、健康權,但于法人、非法人組織而言,他們是否具有物質意義上的生命權、身體權、健康權?于法定的機關和組織而言,又是否具有上述權利?況且,侵權行為并未直接損害該機關和組織的上述權利,此時又能否依人格權之規定申請環境禁令呢?此外,人格權作為民事主體所擁有的權利,旨在保護民事主體的私益,而環境禁令則不僅維護私益,還保護公益,人格權能否擴大適用至公益也面臨法理詰問。綜上,本研究認為以《民法典》關于人格權的規定為環境禁令提供實體法依據的方式不可取。環境禁令的實體法依據應當以環境法典編纂為時機,納入環境法典之規定范圍。主要基于如下3點考量:第一,以環境法典的形式規定環境禁令的實體法依據,在立法上彰顯了環境禁令的價值與意義;第二,在環境法典中直接規定環境禁令,清晰明確,可為環境禁令的適用掃清障礙;第三,環境法典中加入環境禁令的相關規定是保護優先、預防為主基本原則的內在要求,環境禁令的立法目的與該基本原則相契合,可以說環境禁令是保護優先、預防為主原則在生態環境保護領域的具體表現形式之一。

4.2 設立環境禁令程序

環境禁令獨立性制度定位必然要求獨立的環境禁令程序。設立獨立的環境禁令程序在當下立法與理論上并無障礙:立法上,禁令程序的獨立性已得到立法與司法解釋的承認[12]。理論上,禁令不同于依附于民事訴訟的行為保全措施、獨立于通常訴訟程序已成學界共識[11]80。環境禁令程序的獨立性主要體現在以下兩方面:一方面,環境禁令程序須獨立于行為保全程序。環境禁令與行為保全存在實質性區別,若仍適用行為保全程序,則會致使程序適用的不匹配進而引發程序正義等問題,還會導致環境禁令的功效無法完全發揮。另一方面,環境禁令程序須獨立于民事訴訟現有的程序類型。現有的程序類型主要可分為訴訟程序、非訟程序和執行程序3大類別。訴訟程序通常審理周期較長、程序較為繁瑣,這與環境禁令所要求的迅速性相悖。非訟程序和執行程序則與環境禁令程序在目的上不匹配,非訟程序意在解決非民事爭議的案件,而執行程序則旨在確保實現生效裁判中所確定的民事權利義務。因此,設立獨立的環境禁令程序極具必要性與現實性。

環境禁令程序的設立應當以程序相稱原理為中心。所謂程序相稱原理是指訴訟程序應當與其所對應的糾紛性質相匹配,或者與被解決的糾紛規模相適應[13]。邱聯恭[14]對此進行進一步闡述,針對事件類型之特性、需求,構建、選用該類型所適合之程序制度、程序法理,并循以修正民事訴訟法,使其能適應社會之需求。環境禁令所適用案件類型為生態環境侵權案件,目的在于保護權利的現實狀態,而并非解決民事糾紛;禁令制度的運行須遵循實體權利的保護邏輯,此外,生態環境侵權案件還要求禁令程序更為簡單高效。故本研究認為,略式程序與禁令程序具有高度的匹配性,應以略式程序來進行禁令程序的構建。略式程序其本質特征為無須對主訴案件進行實質審理,緊急情況下甚至可以不經過開庭審理,法官主要通過形式審查快速作出裁判。具體而言,可在《民事案件案由規定》的第11部分“特殊訴訟程序案件案由”下設二級“禁令程序”,環境禁令依此程序作出。