廣西船舶檢驗體制提升轉型探討

韋日利

(廣西壯族自治區柳州船舶檢驗中心,廣西 柳州 545001)

0 引言

船舶檢驗是交通強國建設的重要組成部分,對保障水上交通安全、保護水域環境發揮著重要的基礎性作用。廣西船舶檢驗體制目前是自治區港航發展中心管理的公益一類全額撥款事業單位,實行自治區、市、縣三級垂直管理,組成以城市為中心的輻射性管理網絡,確保了重點檢驗工作的有效供給,有效履行轄區船舶法定檢驗工作職責[1]。廣西船舶檢驗體制雖然經過多次改革,但都是“托管式”的單位內部處室改革轉型,沒有能以政府序列獨立機構身份開展工作,決定了船舶檢驗機構行政級別偏低、業務處室不健全、直屬機構數量少、編制人員數量不足等局限,出現了船舶檢驗履職服務不順暢、不充分、不及時等問題,限制了船舶檢驗工作高質量發展。

1 廣西船舶檢驗體制的改革歷程和現狀

船舶檢驗是一個古老的國際性職業,最早可以追溯到1760年成立的英國勞埃德船級社。廣西船舶檢驗中心前身最早可追溯至1927年在廣西梧州成立的廣西航政局,至1987年,水路運輸安全監督歸口廣西壯族自治區航務管理局統一管理,另掛“廣西壯族自治區港航監督局”牌子,內設船檢科行使船舶檢驗職能,直屬二層機構行政級別為正處級。2000年2月水監體制改革,港航監督職能從原廣西航務管理局劃分出去,只保留船舶檢驗職能,成立廣西壯族自治區船舶檢驗局,廣西壯族自治區港航管理局、廣西壯族自治區船舶檢驗局實行一個機構、二塊牌子,直屬二層機構行政級別降為副處級。2015年7月,廣西壯族自治區北部灣港口管理局正式掛牌成立,廣西壯族自治區港航管理局(廣西壯族自治區船舶檢驗局)成建制并入廣西壯族自治區北部灣港口管理局,實行一個機構、三塊牌子,直屬二層機構行政級別維持副處級。2019年10月,自治區北部灣港口管理局(自治區港航管理局、自治區船舶檢驗局)更名為廣西壯族自治區港航發展中心(廣西壯族自治區船舶檢驗中心),實行一個機構、兩塊牌子,為廣西壯族自治區交通運輸廳管理的公益一類全額撥款事業單位;原自治區海洋和漁業廳所屬事業單位中華人民共和國廣西漁港監督局(中華人民共和國廣西漁船檢驗局)承擔的漁船檢驗相關職責,劃歸自治區港航發展中心(自治區船舶檢驗中心),船舶檢驗機構的行政職能收歸交通運輸廳,直屬二層機構行政級別仍為副處級,機構數量和人員編制維持不變,本次改革“三定方案”落地。

2 廣西船舶檢驗工作的現實困境

廣西船檢肩負貫徹落實國家海事局船檢法規和促進廣西造船業、航運業發展的重任,在維護水上交通安全、防止水域環境污染中起到不可替代的基礎性作用。廣西河流眾多,水運資源豐富,是中國河流密度較高的省區之一,共有通航河流53條,航道里程5 873 km,海岸線長1 629 km,擁有船舶修造廠90多家,跨省運輸船舶公司200多家,各類營運船舶13 000多艘。隨著內河航道建設升級、平陸運河開工,廣西必將成為中國大西南的最佳出海省區,將帶動船舶制造業、水運業等高速發展,也將帶動向海經濟相關產業的發展。國家和社會對船舶檢驗的要求不斷提高,隨著船舶檢驗業務以及相關產業的發展,目前廣西船檢的行政級別、機構設置、編制人數情況,很難完成履職任務,廣西船檢將面臨更大的挑戰、履職更加艱難。

2.1 廣西船舶檢驗機構的現實地位有待明晰和完善

根據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《船舶檢驗管理規定》《交通運輸部海事局關于廣西壯族自治區船舶檢驗整體業務范圍的批復》《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發廣西壯族自治區交通運輸廳主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等法規文件精神,船舶檢驗管理工作歸口廣西交通運輸廳水運管理處,廣西船舶檢驗中心應代表廣西交通運輸廳履行廣西范圍船舶法定檢驗工作及簽發船舶檢驗證書職責,而不是代表廳二層機構廣西港航發展中心履行相關職責[2-5]。廣西船檢由廣西港航發展中心(廣西船舶檢驗中心)內設船舶檢驗管理處履職,不具備獨立機構地位,不利于廣西船檢與廣西海事、廣西工信等單位對等開展相關工作,很難實現“廣西船檢走出去”“履行漁船檢驗、指導工作”等改革目標。

2.2 廣西船舶檢驗機構的履職界限沒有明確到位

根據《自治區黨委編辦關于調整自治區交通運輸廳所屬事業單位機構編制事項的批復》(桂編辦復〔2019〕114號)精神,自治區北部灣港口管理局(自治區港航管理局、自治區船舶檢驗局)的行政職能劃歸交通運輸廳,原來承擔的行政檢查、行政處罰、行政強制等執法職能,納入交通運輸綜合行政執法改革統籌考慮。綜合行政執法改革到位前,上述執法職能繼續由原單位承擔。本次改革后,廣西船舶檢驗機構不具有行政職能,改為“公益一類事業單位”,更名為廣西船舶檢驗中心,只履行為造船業、航運業等提供技術服務支撐職能[6]。船舶檢驗的行政審批特性和技術服務支撐特性如何拆分,如何開展“漁船檢驗工作”的指導(本次改革新增加的機構職能),驗船人員怎樣做才是履職而不瀆職、依規而不違規、行權而不越權,亟須船舶檢驗管理工作主管部門明確完善船檢機構的歸屬、性質、職責以及工作程序。

2.3 廣西船舶檢驗機構直屬二層三層機構少、人員編制數少

廣西共有14個地級市,40個市轄區,10個縣級市,61個縣,而廣西船舶檢驗機構直屬的市級機構有6個船舶檢驗中心(內設縣級機構/非法人機構10個分中心)、1個漁船檢驗處,實行跨地市級、跨縣區級執行船舶檢驗管理模式,顯然無法實現社會及時檢驗發證需求。在2000年自治區水監體制改革前,海事機構與船舶檢驗機構設置是對等的,有海事機構的地方就有船舶檢驗機構;現在廣西海事直屬市級機構有11個海事局(內設縣級機構39個海事處),直屬船舶檢驗機構數量大大少于海事機構,人員編制數量更少,船舶檢驗機構社會影響力和服務能力明顯弱化,見表1。

表1 部分涉水單位機構及人員編制數對比表

2.4 直屬二層機構行政級別偏低

廣西船舶檢驗機構省級行政級別相當為副廳級,內設機構船舶檢驗管理處為正處級,直屬二層(地市級)機構為副處級;二層船檢機構具體實施國家賦予的法定檢驗職責,既要在檢驗工作中發現設計公司、建造廠、船舶存在不符合國家船檢法規的問題,又要負責這些問題的整改落實,從而確保船檢法規的落到實處。廣西海事機構省級行政級別為正廳級內設處室為正處級,直屬二層(地市級)機構為正處級;地市級人民政府直屬各職能局大多為正處級,內設機構為副處級;廣西船舶檢驗機構直屬二層(地市級)機構行政級別相對偏低,機構數量少,缺少社會影響力,工作上無法與相關部門對等溝通協調,只能做其他單位的從屬,在一些地方的政府工作中,船舶檢驗工作甚至被邊沿化、空洞化。以直屬二層(地市級)機構柳州船舶檢驗中心為例,該中心負責柳州市、河池市和來賓市三個市轄區范圍內船舶檢驗工作,單位機關駐地在柳州市;由于船舶檢驗機構行政級別底、人員編制少,船舶檢驗工作無法列入柳州市政府的工作中。柳州市政府把船舶檢驗歸口到市交通運輸局內設機構的港航管理(發展)中心管理,致使柳州船舶檢驗中心的船舶檢驗工作開展不利。

2.5 廣西船舶檢驗機構直屬二層機構資源少

(1)缺少縣、鄉機構行政資源。直屬二層(地市級)機構行政級別低、缺乏三級、四層機構支撐,沒有縣、鄉人民政府重視和支持,很難組織鄉鎮船舶、短途運輸作業船舶的檢驗工作,檢驗管理工作一直處于被動狀態。

(2)缺少交通工具。廣西水網發達,船舶航行、停靠在全區各河流、水庫,尤其是鄉鎮客渡船、工程船舶大多停靠在沒有公共交通的邊遠地區渡口碼頭,這些地方距離縣城有一兩百公里,工作面呈點多、面廣、線長的狀況,沒有足夠的交通工具,很難前往這些地方執行船舶檢驗工作。

(3)缺少省級船檢機構的支持。廣西省級船舶檢驗機構內設處室不健全、人員編制少,只有一個船舶檢驗管理處(漁船檢驗處,現只有5個人),沒有內設職能結構,就沒有相關業務專職機構、專職人員研究推廣現代化檢驗手段、應用現代化檢驗工具、搭建現代化檢驗平臺。無論是質量管理體系運行、船舶設計圖紙審查、船用產品檢驗、船舶建造檢驗,還是船舶營運檢驗,二層機構依然是通過眼看、耳聽、動手等傳統的檢驗模式來判斷是否合格,缺乏大數據電腦比對、遠程檢測等現代化手段。

3 廣西船舶檢驗體制提升轉型空間

按照新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》(2021年中華人民共和國主席令第七十九號)確定的管理思路,對船舶檢驗機構實施許可管理,強調船舶檢驗機構的技術條件和檢驗能力,對船舶檢驗機構的屬性沒有專門的規定。船舶法定檢驗在法規中有明確規定,是指船旗國政府或者其認可的船舶檢驗機構按照法律、行政法規、規章和法定檢驗技術規范,對船舶、水上設施、船用產品和船運貨物集裝箱的安全技術狀況進行的強制性檢驗。船舶法定檢驗區別于一般的政府行政管理,是對船舶技術狀況和法律規范的符合性進行檢驗,具有較強的專業技術屬性。船舶法定檢驗具有行政屬性和技術屬性并存的特點,根據船舶法定檢驗的屬性,具體檢驗行為既可以由政府實施,也可以由政府委托的專門機構實施。

3.1 廣西船舶檢驗機構及其直屬機構成建制收回自治區交通運輸廳直接領導和管理,為廣西船舶檢驗工作高質量發展提升組織保障

船舶檢驗機構是指實施船舶檢驗的機構,包括交通運輸部和各省、自治區、直轄市人民政府設置的船舶檢驗機構。廣西船舶檢驗機構的行政職能已收歸自治區交通運輸廳,技術檢驗職能則保留在自治區港航發展中心(自治區船舶檢驗中心),實行“行政職能”和“技術檢驗”分開。廣西的造船業、航運業個體化經營程度比例很高,社會期待水運行業歸口管理,方便群眾;在長期的檢驗工作實踐中,廣西船舶檢驗機構的履職行為是行政職能與技術檢驗職能同時實施,在履行船舶設計圖紙審查時,既要審查圖紙的法律法規的符合性,也要做出審核是否通過的結論;在履行船舶檢驗時,既要檢驗船舶的法律法規的符合性,又要做出檢驗是否合格的結論。廣西船舶檢驗機構履職行為不宜把行政職能與技術檢驗職能簡單分開,應成建制收歸自治區交通運輸廳,提升行政級別、增加機構數量和人員編制,至少應設置船檢法規處、船檢圖紙管理處、建造船舶管理處、船用產品管理處、營運船舶管理處、漁船管理處、綜合管理處等6個處室;按船體、輪機、電氣專業配比,每個處室至少是3人。

3.2 廣西船舶檢驗機構及其直屬機構成建制劃轉給國家船級社,引領廣西船舶檢驗工作高質量發展

國家船級社獲得國家海事局授權,既開展國內外船舶的入級檢驗工作,也開展國內船舶的法定檢驗工作,在國內外的船舶檢驗工作中具有崇高的地位和聲望,完全有條件、有能力做好廣西船舶檢驗工作,引領廣西船舶檢驗工作高質量發展。國家船級社在廣西北海市設立了船舶檢驗辦事處,下一步計劃在廣西梧州市也設立船舶檢驗辦事處,已經為廣西的船舶檢驗工作提供大力支持和幫助;可以參考廣東省經驗,將廣西船舶檢驗機構及其直屬機構成建制劃轉給國家船級社,成立廣西分社,履行廣西轄區船舶檢驗職能。

3.3 廣西船舶檢驗機構實行專業化、企業化管理

廣西的船舶修造業、運輸業個體經營化程度高,擁有個體經營船舶修造廠90多家、跨省運輸船舶公司200多家、各類商業船舶13 000多艘、漁業船舶將近30 000艘,需要船舶檢驗機構強大的技術條件和檢驗能力服務支撐。廣西現有的船舶檢驗體制的行政資源很難滿足社會對船舶及時檢驗、及時發證的期望,但可以通過船舶檢驗工作社會化、公司化、專業化服務轉型來實現。廣西船舶檢驗體制改革可以考慮參照車輛檢驗管理模式,實行證、檢分離,將廣西船舶檢驗機構的行政職能與技術檢驗職能實行機構、人、財、物完全剝離獨立,行政職能由自治區交通運輸廳或授權各市縣交通運輸部門執行,技術檢驗職能委托給自治區船舶檢驗中心執行,自治區船舶檢驗中心作為專業機構實行企業法人管理,掛靠在廣西交通運輸廳管理,實施社會化、企業化、市場化管理,最大限度滿足社會對船舶檢驗工作需求,助力船舶檢驗高質量發展。

4 結語

國家水監體制改革是一盤大棋,是一個不斷提升完善的長期過程。1998年國家水監體制改革后,廣西全部水域由交通部直屬海事機構管理,船舶檢驗則分離出來由廣西交通主管部門管理。船舶檢驗發揮著保障水上交通安全、保護水域環境清潔的基礎性作用,是造船、航運、漁業和相關制造領域發展的重要支撐,要深入理解新發展階段、新發展理念、新發展格局的深刻內涵,進一步凝聚發展共識,明確目標方向,為船舶檢驗高質量發展注入新動能,服務加快建設交通強區,廣西船舶檢驗體制改革仍將是任重而道遠。