埃及退出《聯(lián)合國谷物貿(mào)易公約》有何隱情

趙軍

2022年，埃及本哈小麥大豐收。圖為本哈農(nóng)民在田里勞作。

2023年2月13日，埃及政府宣布將退出在1995年簽署的《聯(lián)合國谷物貿(mào)易公約》（UNGTC），并依據(jù)《公約》第29條規(guī)定通知理事會及其他成員國，于6月30日正式退出。近年來，盡管一些西方國家退出國際機(jī)制的行為屢見不鮮，但埃及作為發(fā)展中國家主動退出國際機(jī)制的行為尚屬少見，不免受到國際社會的廣泛關(guān)注。

全球谷物貿(mào)易管控機(jī)制失靈？

埃及長期面臨糧食困境。作為全球第一大小麥和第四大玉米進(jìn)口國，該國每年需從國際上購買1000～1100萬噸的小麥和約600萬噸的玉米。其中，約80%的小麥需從烏克蘭和俄羅斯進(jìn)口。

埃及在1995年6月簽署《聯(lián)合國谷物貿(mào)易公約》后一度對這項控制國際谷物市場的機(jī)制充滿信心，并在此后數(shù)年獲得了穩(wěn)定的糧食供應(yīng)與部分援助。但埃及在2008年因國際市場小麥價格持續(xù)上漲而遭遇“面包危機(jī)”后，又在2011年發(fā)生政權(quán)更迭，同一時期國際糧價也在暴漲，三者的同頻共振使埃及通過《公約》獲得的制度性紅利開始大打折扣，其對該機(jī)制實際作用的不信任感與日俱增。

2022年2月烏克蘭危機(jī)升級后，國際油價和糧價飆升的聯(lián)動效應(yīng)將埃及本已疲軟的經(jīng)濟(jì)推向了深度危機(jī)狀態(tài)。埃及面臨著主要糧食進(jìn)口斷供的風(fēng)險與高糧價的現(xiàn)實。前者雖因2022年7月土耳其、俄羅斯、烏克蘭與聯(lián)合國代表簽署黑海港口農(nóng)產(chǎn)品外運協(xié)議得以暫時解除，但國際小麥價格從烏克蘭危機(jī)升級前的230～250美元/噸暴漲至目前480～520美元/噸的事實卻難以改變。

由于《公約》是當(dāng)前唯一涵蓋全球谷物貿(mào)易的國際機(jī)制，也是公約簽署國中的發(fā)展中國家獲得穩(wěn)定糧食供應(yīng)的主要國際平臺，因此，埃及政府一方面批評主要糧食出口國利用烏克蘭危機(jī)推高糧價，另一方面不遺余力地呼吁《公約》成員國和理事會發(fā)揮應(yīng)有作用幫助糧食進(jìn)口國，特別是非洲地區(qū)國家。但埃及的呼吁遭到在機(jī)制內(nèi)處于主導(dǎo)地位的主要糧食出口國的集體忽視，美國甚至還積極利用烏克蘭危機(jī)將國際市場的小麥價格提高到前所未有的水平，同時設(shè)法制裁俄羅斯的糧食出口，這使糧食進(jìn)口國遭到重大傷害。經(jīng)過將近一年的呼吁和等待，埃及政府認(rèn)為，《公約》機(jī)制及其成員國對主要糧食出口國控制全球谷物證券交易的投機(jī)行為缺少應(yīng)有約束力，只要國際糧食市場基于如此供求關(guān)系，繼續(xù)作為《公約》機(jī)制成員國在實際上已無太大意義。

三大現(xiàn)實考量

綜合來看，埃及在2023年2月作出退出該機(jī)制的決定主要基于三個現(xiàn)實因素。首先，埃及對該機(jī)制的依賴程度已降至歷史最低點。黑海港口農(nóng)產(chǎn)品外運協(xié)議的簽訂及續(xù)簽（注：2023年7月17日，俄羅斯宣布停止執(zhí)行該協(xié)議），及埃及與俄羅斯、烏克蘭、法國、印度等國簽署的雙邊購糧協(xié)議使其能獲得相對穩(wěn)定的糧食供應(yīng)。此外，埃及對內(nèi)還擴(kuò)大了小麥、玉米等作物的種植面積。

其次，對埃及而言該機(jī)制已失去制度性紅利?！豆s》機(jī)制設(shè)定了四大功能性目標(biāo)，即進(jìn)一步穩(wěn)定和擴(kuò)大谷物市場、提高世界谷物供應(yīng)鏈的安全性、擴(kuò)大和改進(jìn)對成員國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計并為其提供市場信息服務(wù)、為成員國之間的磋商提供機(jī)會。長期以來，《公約》機(jī)制由糧食出口國主導(dǎo)，烏克蘭危機(jī)升級后，該機(jī)制并未按照其設(shè)定目標(biāo)，首先滿足成員國中糧食進(jìn)口國的需求，而是一邊制裁俄羅斯，一邊在國際糧食市場進(jìn)行投機(jī)。換句話說，《公約》機(jī)制成為全球糧價上漲的背后推手之一，損害了埃及等糧食進(jìn)口國的利益。因此，埃及外交部在2023年2月13日發(fā)布的擬退出《公約》聲明中表示“埃及在該機(jī)制的成員國資格沒有附加值”。

最后，退出成本較低。自2022年3月以來，埃及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長失速問題嚴(yán)重，相關(guān)應(yīng)對措施效果微乎其微，縮減非必要開支已成為當(dāng)前埃及政府的重要經(jīng)濟(jì)政策。2023年3月，埃及供應(yīng)與貿(mào)易部部長阿里·梅塞西在采訪中表示，埃及政府退出《公約》有助于保護(hù)其稀缺的外匯資源。由于《公約》本身制定了退出條款，且不存在其他成員國對退出國實施懲罰性制裁的內(nèi)容，埃及認(rèn)為依據(jù)程序退出不僅直接經(jīng)濟(jì)損失有限，還能每年節(jié)省60萬美元的會費。

埃及“退群”的雙面影響

從正向角度看，埃及“退群”至少有三方面意義。一是埃及“退群”是對該機(jī)制不合理之處的回應(yīng)，這或?qū)⑼苿悠涓母镞M(jìn)程?！豆s》機(jī)制理事會執(zhí)行理事阿諾·佩蒂特在2023年3月的一次采訪中表示，將會對該機(jī)制的實際功能進(jìn)行討論和反思。二是為埃及在現(xiàn)有合作形式之外創(chuàng)造新的合作形式提供了可能。埃及“退群”后，先后同俄羅斯、烏克蘭、法國和印度簽署了雙邊購糧協(xié)議。其中，埃及與印度簽署的18萬噸小麥購買合同價格為400美元/噸，而國際市場價格高達(dá)480～520美元/噸。三是可使埃及不受國際機(jī)制約束得到符合本國利益的便利。例如，埃及在退出后可不再受該機(jī)制約束同主要糧食出口國直接談判糧價。

但埃及“退群”也可能產(chǎn)生一定消極影響。一是作為《公約》機(jī)制成員國中最大的糧食進(jìn)口國，埃及的退出可能使該機(jī)制框架下的糧食進(jìn)口國同出口國討價還價的能力被削弱。主導(dǎo)該機(jī)制的糧食出口國將更占優(yōu)勢，甚至?xí)夯蚣Z食安全治理問題。二是可能使糧食進(jìn)口國對該機(jī)制的信任感降低，不排除將有其他成員國效仿埃及的可能性，而這或?qū)⒑硠釉摍C(jī)制的共識根基。三是埃及退出后，可能被機(jī)制內(nèi)的其他成員國視為“非合作型行為體”，這恐將對埃及的國際聲譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是埃及在拖欠會費的情況下宣布“退群”，這對其國際形象的折損在短期內(nèi)可能難以消除。

無論如何，作為多個國際組織和國際機(jī)制的創(chuàng)始國與積極參與國，埃及退出《公約》機(jī)制只是眾多國家“退群”的一個案例。但它的“退群”同英國退出歐盟、美國退出諸多國際組織之間也存在差異：英美等國“退群”是為彰顯其自身的主導(dǎo)國地位，而埃及“退群”一方面折射出《公約》機(jī)制的功能性退化，而另一方面，則是相對弱勢的國家對不公正國際機(jī)制的最后抗議。當(dāng)前，埃及“退群”的影響仍未全面浮現(xiàn)，仍有待進(jìn)一步觀察。