健全新型農村集體經濟組織會計監督體系的對策研究

陳朝陽

一、引言

2016年4月習近平總書記在安徽省小崗村農村改革座談會上強調，要著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。同年12月，中央正式出臺《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，集體產權制度改革在各地農村集體經濟組織中快速推行。2021年中央一號文件指出，目前集體經濟組織已基本完成清產核資、成員確認、股份量化、登記賦碼發證等階段性任務，開始邁入新的發展階段。2022年黨的二十大報告再次強調深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。國家高度重視集體經濟組織的發展，新型農村集體經濟組織迎來了巨大的發展機遇。面對未來市場化、產業化、數字化的發展趨勢，財務管理與會計監督工作也應與時俱進，進一步制度化、規范化。

筆者查閱集體產權制度改革相關文獻發現，目前大多數文獻聚焦于集體產權制度改革成效、未來發展趨勢以及路徑研究，少有涉及會計方面，針對會計監督的研究更是缺乏。農村集體經濟組織會計監督的主體沒有明確，僅有學者從內部和外部兩個角度進行了分析（劉昕，2007）。文獻缺少具體案例支撐，聚焦案例分析的文獻停留在總結當地財務管理狀況的層面（陸學青，2021），且鮮見分析集體產權制度改革為會計監督體系帶來的新變化，缺少對比。因此，研究農村集體經濟組織的會計監督問題尤其針對集體產權制度改革對會計監督提出的新變化新要求，以及新型農村集體經濟組織的會計監督工作面臨的問題與挑戰，是極具現實意義的。

二、集體產權制度改革下會計監督體系面臨的新要求

1.完善監管系統，實現清產核資動態監測。清產核資作為集體產權制度改革的第一項重點任務，對集體經濟組織的會計監督工作提出了新要求。優化“三資（資金、資產、資源）”管理路徑，創新監管模式是會計監督體系的重點任務。提高資金專業化管理水平，推動集體資金收支“兩提速”；對于經營性、非經營性資產的分類，要嚴格遵守相關制度的規定，避免出現劃分不清、歸類錯誤的問題；應將資源性資產納入會計核算體系，加強監管力度。集體經濟組織應不斷完善清產核資的確認與檢查工作，防止出現由于資產規模較大、資產負債表合并不徹底以及相關歷史因素的影響造成集體資產評估不準確的問題。目前，全國299.2萬個擁有農村集體經營性、非經營性和資源性資產的集體經濟組織已經完成數據上報，清產核資工作基本完成。未來新型農村集體經濟組織快速發展，集體資產不斷壯大，會計監督體系應及時對新增的集體資產進行動態監測，同時不斷完善監管系統，實現各類資產報表在線填報、審核及匯總，確保清產核資工作規范高效、資產數據真實公允。

2.維護成員利益，確保折股量化清晰公平。清產核資是農村集體產權制度改革的起點，而對集體資產進行股份制改造，才是落實村民財產權、促進農民增收的關鍵。折股量化不是簡單的分資產，而是以股份進行集體收益的分配。在全新的股份合作制背景下，要確保折股量化工作合法合規，針對其采取的復合量化標準實施完善的監督程序，維護好每位成員的收益分配權，防止股份數量不清晰、分配不公、村民利益受損等情況的發生。集體經濟組織作為實現共同富裕的重要主體，在未來的發展過程中要積極向貧困村民傾斜，增加其股份數量，鞏固脫貧攻堅成果，處處以人民利益為本、體現公平。

3.發揮監督職能，推動股權設置與管理規范透明。在股權設置方面，為保障基層村民自治組織對集體經濟的領導權，大部分地區在成員股的基礎上增設了集體股。由于缺乏完善的民主協商過程，數額巨大的集體股紅利極易導致財務舞弊并滋生腐敗。對于一些較特殊的股權，比如土地股、林權股、貢獻股，以及集體經濟組織未來發展過程中可能出現的新型股份形式，股權的設置都存在著不公平不合理的風險。會計監督體系各相關主體應積極對股權設置情況進行監督，確保其合乎規范，杜絕舞弊造假的情況出現。股權管理方面，針對股權增減變動以及集體經濟組織內部流轉的情況，會計監督體系應及時進行核實與確認，建立動靜結合的綜合監督機制，確保股權管理科學嚴謹，不斷提高財務管理與會計監督的工作質量。

4.適應多模式數字化的發展趨勢。在登記賦碼、落實特殊法人地位后，新型農村集體經濟組織正式掛牌成立。集體產權制度改革為農村集體經濟組織注入了更多發展活力，目前各地新型農村集體經濟組織的發展“多點開花” ，已經探索出了經營型、聯營型、租賃型、服務型、黨建型等多種發展模式。會計監督體系也應積極謀求革新，不斷完善以適應新型發展模式的要求。當前數字經濟深入發展，將成為新型農村集體經濟組織發展的主要方向和新引擎。會計電算化、在線信息管理平臺、大數據工具的引入將為集體經濟組織的財務管理工作帶來一系列新變化，并推動其實現數字化轉型升級。在此背景下，會計監督體系也應與時俱進，加快數字化建設，不斷提高監督效率。

三、集體經濟組織會計監督體系現狀

會計監督體系主要包括單位內部會計監督、政府監督和社會監督，三個部分相輔相成，共同助力于高質量的財務管理與會計核算。目前全國多地鄉村開始實施財務管理改革，財政所、農經站等機構對集體經濟組織的日常財務工作進行管理，并加強了對會計監督的重視，但整體水平較低，存在較多缺陷?；?022年4月對湖南省部分農村集體經濟組織的實地調研結果，并結合當地政府提供的相關資料，發現其存在著村固有資產出租、村級合作社辦項目、掛靠企業等多種發展模式，在此基礎上對湖南省集體經濟組織會計監督體系的發展現狀進行總結，具體情況如下：

1.集體經濟組織內部監督現狀。集體經濟組織內部會計監督本質上是一種內部控制制度，是會計監督體系的核心。在湖南省，集體經濟組織主要采取“村賬鄉管”的財務管理模式，支出由集體經濟組織先行墊付，隨后分季度報賬給政府，政府在確認支出真實公允且符合相關程序要求后在系統上做統一處理，將相應款項撥給集體經濟組織。集體經濟組織的內部監督工作主要由村支兩委完成。村委會方面，會計人員主要由當地普通干部或村民擔任，負責處理交易事項并報賬，完成一系列會計程序。村支部方面，村務監督主任以及村書記會對財務信息進行初步審核，簽字后上報政府。財務公開方面，集體經濟組織每月進行一次集中的財務公開工作，除了在村級財務公開欄進行公示外，財務信息還可以在鄉鎮政府的便民服務大廳查閱，便于接受民眾的監督。

2.政府監督現狀。政府監督是由政府管理部門（或相關國家審計機構）與其他相關管理部門組織實施的監督行為。在湖南省，鄉鎮政府管轄下的財政所接受集體經濟組織報賬，對單筆8000元以上的支出進行確認與核算，同時賬單需要集體經濟組織的出納、會計以及政府分管領導和財政所長簽字確認，避免財務造假、舞弊情況的發生?？h級審計局會定期對財務信息進行檢查，完成政府審計工作。市一級機構也會定期抽查，確保財務信息真實公允。

3.社會監督現狀。社會監督主要來自利益相關者委托的社會中介組織機構（會計師事務所以及審計事務所），除此之外，紀委、人民群眾、社交媒體也是社會監督的重要組成部分。2015年7月湖南省人民政府發布《湖南省農村集體經濟組織審計辦法》，并于2022年進行了最新修訂，對審計的基本程序以及法律責任等相關內容作了規定，集體經濟審計的發展逐步制度化、規范化。市縣級紀委定期參與財務檢查工作，一旦出現財務造假事件，紀委會直接介入并進行嚴肅處理。目前湖南省許多地區的集體經濟組織開始使用“三湘e監督”平臺，作為集體經濟組織社會監督的重要媒體中介，“三湘e監督”平臺集公開、分析、決策、監督、問責于一體，村民足不出戶就可以查看集體經濟組織的資金收支明細以及各類政策信息。平臺還設有投訴舉報功能，方便大家一起來當監督員。

四、集體經濟組織會計監督體系存在的問題及原因分析

從湖南省集體經濟組織會計監督體系的發展現狀來看，目前已初步建立起三方共同作用的會計監督體系，發揮了會計監督體系的部分職能，減小了財務造假等現象的發生概率，但仍然存在一些明顯缺陷，有較大的改進空間。

1.內部監督收效甚微。目前部分集體經濟組織對會計監督工作進行了部署，投入了相應的人力物力，但實際工作效果并不理想。村支兩委的審核監督工作時常缺位，沒有發揮實際效用。報賬程序不規范、負責人簽字沒有落實到位等情況屢屢發生，財務信息的真實性難以得到保證。新型農村集體經濟組織的發展對財務信息公開提出了更高的要求，但目前許多集體經濟組織的財務公開工作浮于表面，細節信息披露不完整，公開透明程度不夠，會計監督工作收效甚微。會計專業人才不足是其主要原因。村支兩委的干部與集體經濟組織成員人員重合，會計監督工作缺乏獨立性，出現“自己審自己”的現象，難以發揮出實際效用。集體經濟組織的財務人員通常是直接指定上崗，缺乏充分的職業素養與業務能力，財務公開意識不足，加上老齡化現象嚴重，思想相對封閉固化，難以客觀高效地完成會計工作。我國城鄉發展存在較大差距，年輕人偏好城市完善的基礎設施、較高的生活水平以及充足的就業機會，回村投身基層建設的意愿不足，導致優秀人才大量缺口的問題長期存在。

2.缺乏健全的制度體系。在全新的股份合作制背景下，政府在會計相關規定的出臺以及制度體系的構建上沒有跟進集體產權制度改革的進程，清產核資數據合并漏洞、股權流轉缺乏監督程序、財務公開不充分等問題頻頻出現，會計監督缺乏政策文件的指導，具體要求尚未明確，一直處于模糊被動的狀態。“村賬鄉管”的財務模式以基礎的會計記賬工作為主，核算監督功能發揮不足，已難以適應新型農村集體經濟組織的發展需要，需要政府及時出臺政策文件進行優化。集體經濟組織與村委會的財務界限模糊不清，財務信息質量難以保證且極易滋生腐敗。政府定期的財務檢查缺乏制度規范，存在許多漏洞，對小額支出沒有進行詳細的確認與核算，增大了信息失真的風險。究其原因，集體經濟組織會計監督體系的發展還處于起步階段，完整的制度建構存在一定難度，考驗著政府的綜合能力。目前政府機關對新型農村集體經濟組織的幫扶主要集中在資金補助、基礎設施建設等方面，出臺了一系列支持性政策促進集體經濟組織實現產業化、規?；l展，例如“包收”、“包種”，承諾“種多少收多少”，為集體經濟組織的發展提供了底線保證。但僅僅追求數量指標上的增長，忽視財務管理與會計監督的工作質量，將會增大舞弊造假的風險，不利于集體經濟組織的未來發展。

3.社會監督意識薄弱。集體經濟審計是落實會計監督工作的重要一環，但許多地區集體經濟審計的發展處于起步階段，審計形式單一，主要集中在財務收支方面，在資產負債審計、經濟責任審計、績效審計等其他形式上少有涉及。許多集體經濟組織讓多方人員參與到審計工作中，導致主體混亂，審計獨立性差、效率低下、結果失真。另外集體經濟組織對審計結果的重視程度不夠，相關部門扯皮推諉，發現的問題常被弱化處理。人民群眾作為社會監督的重要主體，參與度較低，除了少數上訪戶、信訪戶以及對集體經濟組織工作存疑的群眾比較關注財務信息之外，大部分民眾沒有積極參與到社會監督中來。目前主流媒體對集體經濟組織的報道多停留在表面，沒有將目光聚焦于財務管理與會計監督的運行缺陷上。這不僅難以引起有關部門對這類問題的重視，還可能混淆人民群眾的認知，降低群眾參與社會監督的積極性。造成以上問題的原因主要在于，目前許多集體經濟組織規模較小，行政干預因素較多，尚未建立起市場化的運作機制，導致其缺乏審計意識，對外部審計工作很不重視，沒有嚴格執行相關制度的要求，帶有較高的隨意性。部分審計機構的人員職業素養低下，業務能力不強，審計工作的完成質量難以保證。由于涉及到多方主體的利益，審計結果的執行時常受到各種因素的干擾導致難以落實。群眾監督方面，造成村民社會監督參與度低的主要原因包括：主人翁意識不強、互聯網平臺推廣程度較低、集體經濟組織沒有深入了解群眾的想法與意見等等。相關媒體則由于缺乏對集體經濟組織細致全面的考察，導致大量片面報道出現，不利于挖掘集體經濟組織存在的問題。

五、集體經濟組織會計監督體系發展對策建議

新的組織形式激發了集體經濟組織的發展活力，面對各監督主體現存的問題以及未來的新變化、新挑戰，會計監督體系需要與時俱進，在實踐中進一步發展完善。

1.加強會計人才隊伍的建設。助力會計監督體系的建立，會計人才是不可缺少的中堅力量。針對目前集體經濟組織人才大量缺口的現狀，應從“引進”和“留住”兩方面出發，做好人才工作。一方面，加強基礎設施建設，努力縮小城鄉差距，為優秀人才提供更好的生活條件以及更廣闊的發展空間，吸引他們返鄉投身建設。另一方面，集體經濟組織也應注重本地人才的培養，避免優質鄉賢的流失。針對未來市場化、數字化的發展趨勢，新型農村集體經濟組織應及時開展相關培訓，提高會計人員的綜合素質。同時選拔優秀人才組建監事會，改進村支兩委的審核監督工作，開展民主理財活動并加強財務公開力度。進一步設立獨立的內部審計部門，聘請專業會計人才完成內部監督工作。

不斷優化“村賬鄉管”模式的報賬流程，并結合當地實際不斷探索新的監管模式。深化集體產權制度改革，全面推動集體經濟組織與村委會財務分離，做到財務分設、資產分管、核算分立，理清各自職能實現高效運轉。擴大政府審計的范圍，對新型農村集體經濟組織成員確認、資本經營、盈余分配等重點環節實施完整的政府審計程序，同時提高財務檢查精度，對小額支出增強警惕，確保會計監督覆蓋到財務工作的方方面面。

2.健全相關制度體系。針對集體經濟組織會計監督體系模糊被動、缺乏制度規范等問題，政府應轉移支持重心，提高對會計監督體系的重視程度，及時出臺相應政策文件，在制度細節上進行更新完善，逐步建立起規范高效的會計監督體系。不斷優化“村賬鄉管”模式的報賬流程，并結合當地實際不斷探索新的監管模式。深化集體產權制度改革，全面推動集體經濟組織與村委會財務分離，做到財務分設、資產分管、核算分立，理清各自職能實現高效運轉。擴大政府審計的范圍，對新型農村集體經濟組織成員確認、資本經營、盈余分配等重點環節實施完整的政府審計程序，同時提高財務檢查精度，對小額支出增強警惕，確保會計監督覆蓋到財務工作的方方面面。

3.多方協作助力社會監督。加強對新型農村集體經濟組織審計工作的重視，不斷拓展審計模式，提高集體經濟審計的整體水平。規范好實施審計的相關主體，避免出現權責不清、工作不規范的情況。新型農村集體經濟組織應遵循市場化原則建立社會審計制度，實施完整的審計程序，同時加大審計結果的公告力度，積極整改發現的問題，將責任具體落實到個人。集體產權制度改革使村民成為集體資產的主人，大大激發了他們參與社會監督的熱情。新型農村集體經濟組織應進一步拓寬社會監督的渠道，加強信息平臺的建設與推廣，利用互聯網技術促成信息的集成共享，提高社會監督的效率。同時深入群眾內部，充分了解村民的意愿，鼓勵他們為集體經濟組織的發展建言獻策。主流媒體應在深入調查的基礎之上形成對集體經濟組織客觀、全面的評價，積極宣傳，吸引更多主體參與到社會監督中來。社會監督需要多方的共同協作，才能發揮出實際效果，進而確保財務信息真實公允、會計監督體系完備高效。