會計師事務所應匯聚優勢 助力全面實施預算績效管理

何述杰 陳溫

以中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的發布為標志，預算績效管理工作進入了新階段，預算績效管理已上升到國家治理能力的層面，“花錢問效”不再是一句口號，而是實實在在的治理手段，尤其是在財政收支矛盾異常突出的當下。經過幾年的不斷探索和實踐，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局基本形成，為第三方機構參與預算績效管理搭建了廣闊平臺，吸引了大量的社會咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構等第三方的廣泛參與。為規范第三方機構參與預算績效管理，財政部先后出臺了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》等管理文件，各級財政部門也做了大量的監督管理工作。但從績效管理實踐看，個別地區和環節仍然存在績效管理環境不夠理想、從業機構魚目混珠、從業人員良莠不齊、執業過程不夠規范、評估評價結果不盡合理等問題，與“選取專業能力突出，資質優良”的第三方從業機構參與績效管理工作的要求不相適應，客觀上存在著較大的治理動因和治理空間。不可否認，這些問題的產生雖受預算績效管理制度相對滯后、從業機構缺少行業約束、執業標準和規范不夠健全等宏觀環境的影響，但與第三方從業機構運行和管理機制不夠健全也不無關系。大浪淘沙，優勝略汰，走到最后的一定是那些管理、人才、質量、效率兼顧，行業形象和聲譽突出的參與者。會計師事務所作為預算績效管理的重要參與方，應發揮自身優勢，行得穩、走得遠。

一、發揮行業優勢，嚴約束，提高整體競爭力

從目前預算績效管理第三方機構的管理狀況看，從業者來自社會咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、科研院所、高等學校等方方面面，隸屬于不同的行業和領域，其預算績效管理活動主要實行財政部門等委托主體考核管理，沒有形成統一的行業管理體系和約束機制，客觀上要求盡快構建行業管理機制，制定行業規范和準則，建立行業準入制度和退出機制。

會計師事務所及其行業協會，應充分發揮其獨特的組織和質量保障優勢，把預算績效管理提升到行業發展的戰略層面，列入行業發展規劃，完善相應的管理規范、操作標準和行為準則，約束會員單位和從業人員的執業行為，加強行業自律，凈化執業環境，提高整體競爭力。

各會計師事務所應根據自身業務實際，制定相應的績效管理操作指引、流程、標準和規范，實行績效管理活動全過程監管，做到事前規劃、事中督導、結論會商、事后復盤，總結提高。

二、轉變執業觀念，重績效，提升管理水平

會計師事務所由于其職業的特殊性，了解財政資金預算管理機制、熟悉財政資金運行規律，從事預算績效管理活動有其獨特的人力和專業資源優勢。但預算績效管理不是審計監督，也不是咨詢服務，有其自身的規律和特點，關注的重點在于預算資金實現的預期“績效”。

為此，會計師事務所應轉變執業觀念，突破審計監督的慣性思維，把績效管理的重點聚焦在“績效”上，在重視事前決策和過程管理的同時，把績效管理的功夫更多的下在績效目標設置以及實現程度上。不論是事前評估、績效目標的設置、事中監控、事后評價等績效管理活動，都應緊緊圍繞“問效”開展工作，突出預期產出和效果。

三、發揮專業優勢，重成本，關聯產出效益

引入成本效益分析理念，在開展“全方位、全過程、全覆蓋”的同時，開展“全成本”預算績效管理，把“投入、產出、效益”關聯起來，既重投入又重管理，既重支出又重效益，在既定資金投入的基礎上研究產出和效益，或在既定產出和效益的基礎上分析支出成本，開展成本績效管理已成為各級財政部門強化預算績效管理的重要抓手。

成本核算和成本管理是會計師事務所的傳統業務，會計師事務所應充分發揮其在成本管理方面的智力資源和管理能力，根據部門、單位或項目的職責、主要業務活動、提供的公共產品或服務，科學設置成本對象和成本項目，合理歸集實際成本，確定標準成本，進而制定成本定額、成本標準和財政支出標準，指導和約束預算資金安排和財政資金支出行為。

為配合財政部門近期開展的“全成本”績效管理，應著重突出兩個方面的工作：一是突出部門（單位）整體產出的確認、成本對象和成本項目的確定、成本歸集范圍的劃分、成本計算方法的采用和標準成本的核定。二是依據成本核算原理和相關政策法規，突出對具體項目和業務活動的標準流程、成本構成要素及支出標準、采集、分配和歸集，進而確定項目或活動的支出標準。

四、加強隊伍建設，練內功，提高效率效益

預算績效管理是一項政策性、專業性很強的工作，需要主評人和從業人員熟悉相關的政策法規，明確預算績效管理基本理念，清晰績效管理基本思路，熟練績效管理的基本技術方法，才能又快又好地做好績效管理工作。目前的預算績效管理實務中，普遍存在績效管理人員流動大，管理隊伍不夠穩定的問題，一定程度上影響著績效管理的質量和效益。

讓專業人做專業事，是提高預算績效管理水平的基礎。會計師事務所應與行業規劃和業務發展相適應，結合績效管理人員的需求特點，加強隊伍建設，有側重地培養和鍛煉相對穩定的績效管理人員隊伍，及時根據績效管理理念、政策、制度、規范的變化情況，適時組織學習、研討，培養專業人才，培育專業隊伍，確保績效管理過程規范、結論準確、報告專業有用。做多了才能“熟能生巧”，反復做才會“事半功倍”、“精益求精”，才可能發展和提升。

五、強化責任約束，講規矩，獨立規范從業

預算績效管理是一項責任性很強的工作，所做出的評估、評價結論，出具的報告，反映部門和單位績效管理狀況、關聯政策（項目）的取舍和資金的安排，也是結果應用和執紀問責的重要依據。這就要求參與預算績效評估評價的第三方機構，必須加強責任約束，依法規范從業，切不可抄近道、走捷徑，甚至“照葫蘆畫瓢”，敷衍了事，做出的評估評價結果必須客觀、公允，具有可驗證性，出具的評估評價報告必須言之有物，客觀反映部門（單位）、政策、項目預算績效實際情況。

各會計師事務所應充分發揮其規范執業、嚴謹務實的管理優勢，牢牢樹立執業風險意識，時刻警醒自己，在對預算單位的預算績效進行評估、評價的同時，也必須要承擔相關的執業風險。加強業務管理和職業道德建設，堅持規則、獨立和依法從業，嚴格履行內部控制機制和報告復核制度，在“問效”的同時，規避從業風險。

從我國的預算管理實踐看，隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強財會監督的意見》的貫徹落實，規范和治理活動的高潮即將到來，比如廊坊市已于2021年起開展了“預算績效講績效、引入專家啄木鳥”活動，全部剖析、晾曬第三方出具的報告，進行“量化排序、建檔立卡”，實行對第三方“問責”和退出機制，對此應引起會計師事務所同行的高度重視。

六、樹牢市場觀念，講規則，有序競爭

隨著預算績效管理的全面實施，第三方機構已成長為預算績效管理重要力量，按照政府采購、政府購買服務的程序和要求，選取專業能力突出、機構管理規范、執業信譽良好的第三方機構參與績效管理工作的市場機制已經形成，并日趨完善。

這就要求會計師事務所一方面要充分發揮其市場適應性強、行業約束嚴謹、執業操守規范、人力和專業資源豐富的優勢，適應績效管理市場規律，遵守市場規則，強化機構建設，提升機構信譽和執業水準，全面增強市場競爭力，出正招、走正道，靠優質服務贏得信任，靠質量和信譽贏得市場。另一方面要樹立市場意識，組織專門力量，關注市場信息，加大宣傳推介力度，摒棄“好酒不怕巷子深”的思維，搶抓市場機遇，研究應對策略和方法。

七、銳意學習進取，修正功，借鑒他山之石

“三人行必有我師”。參與預算績效評價管理的第三方機構來自于社會咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、科研院所、高等院校，有著各自的行業特點和專業優勢，如咨詢機構視野寬、全局意識和宏觀把控能力強；科研院所和高等院校人才濟濟、理論功底深、研究能力強；資產評估機構熟悉市場信息、執業過程嚴謹、公允價值認定經驗豐富等。預算績效管理是一個集宏觀與微觀、決策與實施、投入與產出和效益等管理于一體的綜合管理活動，會計師事務所應在充分發揮傳統優勢的基礎上，博采眾長，積極吸取其他行業和機構的優勢和特點，借鑒他山之石，開拓眼界、拓展思維，創新績效管理理念和方法，助力全面實施預算績效管理。