老年大學機構設置的研究與思考

□ 齊蘭芬

目前，探討老年大學機構設置問題的時機已經成熟。一是教育現代化建設的要求，即機構設置規范化、科學化是老年教育現代化建設的基本要求之一；二是老年大學發展的自身需求。進入新時代，我國老年大學迫切需要進一步提升管理質量和發展水平、規范管理秩序，加強機構設置科學化建設是學校發展的內在要求；三是進行機構設置規范化、科學化建設的條件已經具備。我國老年大學已有40年的發展歷程，在這個過程中，我們既有國際老年教育理論的學習交流，也有國內老年教育理論的積極探索，同時積累了豐富的教育實踐經驗，老年大學自身建設在一個從自發走向自為發展階段的重要轉折關頭，探討其機構設置的規范化、科學化問題恰逢其時。

一、學校組織機構設置的理論參考

（一）學校組織機構

學校組織機構是指在一定的教育管理體制下，為實現特定教育目標而形成的機構、結構及其管理體系。學校組織機構是學校管理實體存在的外在形式，是進行管理的前提和基礎。

學校組織機構的功能：一是授權，通過組織機構把上級的部分權力授予下級，使其在一定職責范圍內自主地工作；二是監督，通過組織機構對下級進行指導、激勵和督促；三是協調，通過組織機構進行個人和部門之間的溝通交流，達到相互了解，形成共識，更好合作。

學校組織機構的作用：一是人力組合和放大作用。根據學校的實際工作需要和科學組織原則對學校的人力資源進行分層和分類的合理組合，從而形成一種新的合力，使組織機構發揮出人力放大作用；二是管理職能作用。學校的組織機構依據自己的職權范圍，承擔相應的職責任務，不斷提高學校工作的整體水平，促進學校整體目標的實現。

（二）學校組織機構設置的依據、原則和改革趨勢

學校組織機構設置的依據：一是學校自身的需要。主要指學校的目標、任務和學校規模的需要。不同性質的學校當然有不同的目標和任務，而同類性質的學校也具有不同的目標和任務。二是社會政治制度的需要。不同的政治組織和群眾性組織必須是黨和國家政策法律所允許或支持的。教育行政的一個重要特點是要貫徹國家的意識形態，因此學校中存在政治性組織和群眾性組織也是必然的。三是政策法規的限制。國家和地區各級政府辦學，不僅體現在教育經費的來源是實行以國家為負擔主體的多層次、多渠道的籌集方式，而且更表現在辦學方針、目標、教學計劃以及學制和學校編制也是由國家及地方政府確定的，而這些常以政策法規形式頒發。

學校組織機構設置的原則包括：一是有效性原則。即學校組織機構的設置要有利于提高工作效率和社會效益，講求實效；二是精干效率原則。即機構設置要精簡高效，講求效率和效益；三是管理幅度原則。即人員數量和機構設置要與規模相匹配。學校的規模決定學校組織機構的層次以及職能部門的設置。規模大的學校與規模小的學校相比，肯定需要設置比較多的管理層次和較多的職能部門。除以上三個原則外，還有指揮統一原則、職權責統一原則以及系統平衡原則等。目的就是要合理利用有限的人、財、物、時間、空間等資源，以最少的投入獲得最多的產出。

學校組織機構改革的趨勢：一是扁平化趨勢。現代組織理論認為，實現組織結構的扁平化，減少管理層次是提高組織效能的重要途徑。扁平化變革的趨勢：（1）精簡機構，減少管理層次；（2）加強各職能部門之間的雙向聯系；（3）決策權下移，進行合理授權。二是柔性化趨勢。學校組織結構的柔性化是指學校組織依據自身條件的需要，面對變化的環境能夠快速反應和靈活適應，并作出適合自己的選擇。其典型形式就是學校中臨時性的以任務為導向的團隊。在快速多變的環境中，團隊可以快速組合、重組、解散的優點比傳統的部門結構或其他形式的穩定性群體更靈活，反應更迅速。所以學校可以通過組建附有創造性的團隊來靈活、快速地實現學校的組織目標。

二、我國老年大學機構設置的現狀與問題

目前，我國現有老年大學特別是基層老年大學的機構設置多處在自發發展階段；而省市級特別是規模較大、發展歷史較長、處于上升階段的老年大學，其機構設置處于發展調整階段；老年大學的機構設置存在問題很多，迫切需要規范化、標準化、科學化建設的理論先導、指標設計以及技術指導。

（一）我國老年大學機構設置的現狀

1.規模較小的老年大學（學校）的機構設置多處在自發發展階段。多數基層老年大學從極小規模起步，而后隨著經驗的積累和條件的改善，規模逐漸擴大。而學校的機構設置也經歷了一個不斷完善和發展變革的過程。處在這個發展階段的老年大學，其機構設置的特點是，部門設置不完善、部門分工不細、多是一人多崗、一個部門承擔多項工作職責。例如，一些規模較小的學校不設班主任崗位，全校學員管理工作均由一人負責，由其組織各個教學班級的學員骨干承擔所有學員工作。就是說，這個學員管理工作者實際上是承擔了校學生會和校班主任（輔導員）兩個部門負責的工作。一些學校實際工作中，一個工作崗位可能承擔著幾個部門的工作任務。這主要與辦學初期部門設置不規范、規模所限等因素有關。而關于機構（或部門）的設置，在老年大學來說目前也沒有統一的規范，完全憑管理者的認知或根據工作的當下急需進行設置。隨著辦學規模的擴大、辦學質量水平提升的需求以及辦學體制機制的不斷完善，特別是新時代教育現代化建設的要求，我國老年大學的組織機構也必將得到變革、調整、完善。

2.規模較大、歷史較長、處于較快上升期的老年大學，已從自發發展階段逐步向自為階段發展。隨著新時代老年人對教育的新需求和老年大學的新發展，老年大學的機構設置問題越來越得到學校管理者的關注。首先是管理者往往會學習、參考或模仿我國高等教育、成人教育等一系列學校的管理機構設置；其次是管理者通過全國各地各級各類老年大學之間的經驗交流以及學校幾十年的發展實踐，對學校自身機構設置中的優勢、弊端、問題有所認知，而不斷變革、調整、完善校內機構或部門設置。換言之，辦學歷史較長、規模較大的老年大學已經開啟或正在朝著機構設置規范化、科學化的方向發展。

（二）我國老年大學機構設置中存在的問題及其原因

1.我國老年大學機構設置中存在的主要問題

一是由于老年大學機構設置的不規范導致執行力不足問題。比如，中國老年大學協會及其各分支機構下達的任務可能因找不到對應的、合適的部門而產生執行力困惑，也可能會產生“上面千條線，下面一根針”的難以應對局面。再就是各老年大學之間也會因機構設置不對應而產生交流困惑。

二是機構設置中的主觀隨意和片面追求與大學機構設置看齊的現象同時并存。主觀隨意現象多為學校規模小，班級、學員少，在機構設置方面忽略了其在學校建立之初就應加強機構設計的規范性和科學性問題。也有初具規模的學校，其機構設置方面出現追求大而全問題的苗頭。一些學校的行政機構盲目攀比普通高校，原本一個崗位可以解決的問題卻被分化出一個部門，因而產生行政部門與教學部門比例失衡、部門多、人員多等問題。

三是機構設置中職責不清、分工無序，導致學校職能部門難以應對協會各分支機構下達的任務、教學部門難以應對行政部門交付的任務以及部門之間任務交叉等問題的產生。

2.我國老年大學機構設置存在問題的原因

一是對老年大學機構設置規范化、科學化的認識有待提升。我國老年大學是在特殊背景和條件下產生的，并非由上而下——即由國家層面如教育部、老齡委等行政機關按計劃建立，而是由地方自發建立，是一個自下而上的發展過程。因此，就老年大學的機構設置而言，自建立之初，就缺乏規范性、科學性設計。就我國第一所老年大學山東老年大學的產生而言，是在1982年中央下發老干部離退休制度決定的大背景下，為使退下來的老同志盡快適應新的生活，需通過老年教育途徑探索綜合治理老齡問題而建立的。在學校建立之初，主要是探索適合離休老同志學習的課程、建立教學制度、明確領導體制和工作機制等。在這樣的目標和背景下，為適應當時的工作需要，學校建立起一套工作機構。因此，初期老年大學的工作機構與其他正規大學或成人教育學校有著很大不同，具有較高的自由度和探索性、不確定性。由于各地老年大學建立的時間不同、背景和條件不同、所處的發展階段不同，因而對機構設置規范化、科學化的認知也不同。在新的歷史發展時期，特別是進入新時代以來，老年大學應在新的歷史背景下，提升對機構設置規范化、科學化重要性的認識，科學規范的機構設置也必將對老年大學的跨越式發展起到重要推動作用。

二是老年大學機構設置的理論研究及其成果欠缺、理論規范缺乏。首先要關注或進行老年大學機構設置方面的理論學習、研究與探索。由于老年大學在我國的發展歷史較短，老年大學機構設置理論研究和成果積淀相對較淺，新時代的老年大學發展迫切需要加強這方面的理論探索。其次，目前我國的老年大學缺乏一個社會或老年大學公認的機構設置標準（方案）。無論是新建立還是已初具規模、處于上升期的老年大學都迫切需要一個“參照標準”進行機構設置或整合、完善、變革。而正是由于缺乏這樣的建設標準導致教育實踐中的上下、左右貫通產生一些障礙，延誤或遲滯老年大學工作進程和發展速度。當然，這里說的“機構建設標準”只是老年大學發展中必要的、一般都應有的、普遍適用的機構框架，并非排斥一切特殊需要。由于不同地區、不同規模、不同條件下的老年大學各有特殊性，其機構設置應允許有特殊安排。這就是哲學上說的兼顧矛盾的共性與個性。“機構建設標準”重點考慮的是矛盾的共性問題。例如，作為中國老年大學協會的會員單位，其已經命名或即將申報的理論研究基地是否需要有相應的科研機構和人員設置呢？如果沒有相應的科研部門和人員保證，要完成日漸繁重的各協會分會下達的科研任務確有難度。但是這并非所有老年大學統一的機構設置標準。像教務處、學生處、教學系、辦公室、總務處等教學和行政機構屬于老年大學普遍適用的工作機構，是否也要進一步分化出其他派生機構就應根據條件或視具體情況而論了。

三是對老年大學機構設置中的普遍性與特殊性、共性與個性的辯證關系認識不足。作為老年大學，它既有一般大學或學校的共性，又有老年教育的個性特點，就機構設置來說，它既不能照搬普通大學或其他學校的機構設置模式，也不能脫離一般學校的共性自由發展。因為老年教育也是教育，應遵循一般的教育規律，按照辦教育的基本要求進行機構設置；老年大學也是大學，應在基于老年人特點的前提下，參照一般學校的設置進行保留個性化前提的老年大學機構設置。但是，老年大學與普通大學相比，無論從人員規模還是辦學目標來看都有很大不同，因此，其機構設置的層次、結構和數量也必將有所區別，不能一味攀比、照抄照搬。

三、老年大學機構設置規范化、科學化的建議

（一）加強學校機構設置規范化、科學化重要性的認識及相關理論學習

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞深化黨和國家機構改革發表了一系列重要講話，強調推進國家治理體系和治理能力現代化。老年大學機構設置規范化、科學化建設是國家治理體系和治理能力現代化的一個組成部分，更是教育現代化的組成部分。為此，各老年大學特別是具有一定規模的省、市級老年大學應進一步提高政治站位，認真學習、深刻領會、堅決貫徹習近平總書記重要講話精神，把加強學校機構設置規范化、科學化建設工作與國家治理現代化、國家教育現代化聯系起來，充分認識學校機構設置工作的重要意義，深入抓好學校機構改革，不斷優化完善機構設置、職能配置、運行機制等，不斷提升機構設置規范化、科學化水平，為學校高質量發展提供有力支撐。要使機構的設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同；要積極適應新形勢新要求，用更加全面的眼光、系統的思維、統籌的方法，保障重點領域、重要崗位、關鍵環節的工作力量，進一步激發人力資源活力。

（二）加強老年大學機構設置標準化、規范化建設方案的研制

首先，應加強老年大學機構設置及其理論研究，并依據相關理論進行機構設置標準或機構設置方案研究，為老年大學機構改革提供理論依據或參考，使老年大學機構設置改革有方向、工作有遵循，減少盲目性。

其次，應加強各級協會與各級老年大學機構的對接研究。我國老年教育協會組織及其各委員會分支機構不斷增加，同時省市各級協會組織也日益健全，而各級協會及其分支機構針對老年大學組織的活動和下達的任務，如文藝匯演、學員成果展示、科研任務等層出不窮。各級協會組織及分支機構與老年大學的機構設置如何對接、工作如何落實？怎樣才能更為科學、更加合理？這些都需要加以研究和思考。