《北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)條例》對市級急救機構(gòu)人才隊伍建設(shè)的實踐啟示和思考

王韌，王倩，鐘婷，劉芳羽，盧秋穎

北京急救中心，北京 100031

院前醫(yī)療急救是保障民生的公益性服務(wù)，是公共衛(wèi)生體系的重要組成，是城市安全運行的重要內(nèi)容[1]。《北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)條例》（以下簡稱《條例》）的施行，對落實政府辦急救的法定職責(zé)、強化急救服務(wù)公益屬性、規(guī)范院前醫(yī)療急救服務(wù)行為、提高院前醫(yī)療急救服務(wù)能力、快速有效搶救急危重癥患者、保障群眾生命健康安全尤為重要。《條例》的實施有力推動了北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)體系的建設(shè)，從急救機構(gòu)職能職責(zé)確立、急救人力規(guī)范配置、急救人才隊伍建設(shè)以及急救人員從業(yè)服務(wù)規(guī)范等方面都產(chǎn)生了根本性影響和改革性促進。北京急救中心作為急救服務(wù)體系的核心組成和行業(yè)牽管，既是《條例》的具體實踐者，更是《條例》實施的受益者，《條例》實施5 年來，北京急救中心在內(nèi)部改革創(chuàng)新、提升服務(wù)能力、實施智慧急救等多項工作方面取得切實成效。本文重點圍繞《條例》實施進程中，北京急救中心在加強急救人才隊伍建設(shè)方面的工作舉措及實踐成果進行回顧，以期為各地區(qū)院前急救法規(guī)設(shè)立與實施和急救人才隊伍的優(yōu)質(zhì)化建設(shè)提供參考。

1 《條例》出臺與落地

《北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)條例》經(jīng)過近9 年的醞釀、4 次人大審議，于2016 年7 月22 日通過并頒布，2017 年3 月1 日正式實施，2021 年5 月27 日進行審議修訂，全文七章65 條，《條例》第四十一條明確提出市區(qū)人民政府應(yīng)當加強院前醫(yī)療急救人員隊伍建設(shè)[2-3]。隨后，北京市委、市政府在2020 年陸續(xù)頒布出臺《關(guān)于加強首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見》《加強首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動計劃（2020-2022 年）》《關(guān)于加強本市院前醫(yī)療急救體系建設(shè)的實施方案》等一系列政策文件，其中對落實《條例》要求加強院前急救人員隊伍建設(shè)工作提出了具體舉措[4-6]，為促進北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)能力持續(xù)提升，推動北京市院前醫(yī)療急救高質(zhì)量發(fā)展提供了政策扶持和機制保障。

2 實踐做法與成效

2.1 隊伍規(guī)模逐步擴充

《條例》提出了急救機構(gòu)及其急救工作站設(shè)置規(guī)劃和急救服務(wù)運行的基本要求，根據(jù)規(guī)劃急救站點運行需求，預(yù)測人力資源總配置需求，并擴大隊伍招聘規(guī)模。統(tǒng)籌各種用人用工方式，采取事業(yè)編制保障急需緊缺急救醫(yī)療崗位人員，非編用工解決急救運行必要人力需求，通過優(yōu)化調(diào)增專業(yè)技術(shù)崗位數(shù)量增加崗位擴容能力，急救專業(yè)技術(shù)人員崗位使用數(shù)量增加32%，為急救專業(yè)技術(shù)人才隊伍的數(shù)量擴充和質(zhì)量提升提供了保障。近5 年來，市級急救機構(gòu)職工總量增長33.85%，事業(yè)編制職工增加11.36%，編制外職工增加47.83%；2022 年末院前急救崗位人員總量占職工總數(shù)的83.37%，事業(yè)編制和用工崗位向急救服務(wù)崗位傾斜使用，保障了急救人才的招聘引進，擴大了急救人才隊伍規(guī)模。

2.2 依法配全配齊急救車組人員

《條例》第三十條和第三十二條對急救車組人員配置進行了明確規(guī)定，根據(jù)人員類別、執(zhí)業(yè)資質(zhì)等對所有急救車組人員配置進行規(guī)范落實，全部達到“一醫(yī)一護一司機”的法規(guī)要求，保障急救患者的合法權(quán)益。建立急救人員崗前、崗中技能培訓(xùn)機制，科教、醫(yī)務(wù)、護理、車管等部門制訂相應(yīng)培訓(xùn)大綱，每年組織定期培訓(xùn)考核。還制訂了《院前急救搬抬人員崗位技能培訓(xùn)大綱》和《院前急救搬抬服務(wù)技術(shù)規(guī)范》等配套制度，規(guī)范全市急救擔(dān)架員搬抬技能和服務(wù)行為。

2.3 固化急救專業(yè)型醫(yī)療人才培養(yǎng)與引進

在首都醫(yī)科大學(xué)設(shè)立臨床醫(yī)學(xué)本科急救定向?qū)I(yè)，增加了高質(zhì)量急救適用型醫(yī)療人才的培養(yǎng)。2019 年起首批臨床醫(yī)學(xué)急救定向生畢業(yè)，累計進入急救醫(yī)生崗位工作75 人，極大補充了急救醫(yī)生數(shù)量；目前尚有近140 名臨床醫(yī)學(xué)本科制學(xué)生在校培養(yǎng)，形成了一定規(guī)模的急救醫(yī)療人才資源儲備；同時進一步固化后續(xù)5 年培養(yǎng)計劃，預(yù)計繼續(xù)增加培養(yǎng)急救醫(yī)生110 名。10 年內(nèi)累計培養(yǎng)儲備專職急救醫(yī)生三百余名，為急救醫(yī)療人才隊伍規(guī)模擴大形成充足儲備機制。注重高層次急救醫(yī)療人才的引進，利用人才引進優(yōu)待政策，每年引進不少于7 名高層次人才，累計引進29 人，其中博士研究生3 人。

2.4 拓寬急救職業(yè)發(fā)展路徑

通過衛(wèi)生職稱改革，建立了急救醫(yī)療衛(wèi)生人才“定向評價、定向使用”的職稱政策，將急救醫(yī)學(xué)專業(yè)納入基層衛(wèi)生類別進行單獨評審，急救醫(yī)療衛(wèi)生人才還可根據(jù)自身情況，選擇申報非基層高級職稱，為急救醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才提供了職稱雙路晉升保障機制。2021 年，在全國范圍內(nèi)首設(shè)“院前醫(yī)療急救專業(yè)技術(shù)人員席位序列制”并實施試點，進一步形成了院前醫(yī)療急救專業(yè)技術(shù)人員“職稱晉升為主、席位序列為輔”的雙軌制職業(yè)發(fā)展路徑，急救席位序列考核聘任與績效掛鉤，實行“年度考核聘任、月度考核激勵”的激勵措施，提升了急救專業(yè)技術(shù)人員崗位穩(wěn)定性和服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。

2.5 提高急救專業(yè)技術(shù)人才績效水平

將市級急救中心納入績效管理試點單位，通過建立符合急救機構(gòu)運行特點的績效考核評價指標體系[7]，引導(dǎo)急救人員聚焦急救業(yè)務(wù)技能提升、急救服務(wù)質(zhì)量優(yōu)化、急救服務(wù)行為規(guī)范、急救患者服務(wù)滿意等方面改善工作，以考核促提升、以考核評績效，將考核結(jié)果與績效工資調(diào)整相掛鉤，建立績效工資總量動態(tài)調(diào)整機制，績效管理試點以來，人均績效總量提升36%，為人才隊伍建設(shè)和事業(yè)發(fā)展提供了有益的保障。通過持續(xù)性績效考核，不僅提升了院前急救服務(wù)能力、促進了院前業(yè)務(wù)核心指標改善，同時院前急救人員的獲得感也得到提升，人才隊伍穩(wěn)定性得到了加強。

2.6 建立急救人力應(yīng)急補充和儲備機制

2022 年以來，通過冬奧急救醫(yī)療保障和突發(fā)事件應(yīng)急機制期間的城市急救運行保障服務(wù)工作實踐，形成了院前醫(yī)療急救應(yīng)急機制人力補充和儲備機制。市區(qū)二、三級醫(yī)療機構(gòu)成為急救醫(yī)生、急救護士的儲備基地，社會力量組建了急救調(diào)度員和急救駕駛員、擔(dān)架員的儲備力量，在京高校志愿者隊伍成為了特殊時期急救咨詢服務(wù)的主要力量。常態(tài)下通過醫(yī)防融合、參與急救服務(wù)以及在線培訓(xùn)等方式參與院前急救工作，了解和掌握急救工作特點和崗位基本技能，緊急狀態(tài)下4 h 內(nèi)啟動首批應(yīng)急儲備人員60 人，72 h 內(nèi)啟動200 人。

2.7 急救搬抬服務(wù)能力得到加強

根據(jù)《條例》要求，財政部門給予專項財政經(jīng)費對院前急救搬抬服務(wù)給予項目保障，極大緩解了急救專業(yè)技術(shù)人員的勞動負荷和勞動損傷，保障了急救醫(yī)療人員能夠聚焦醫(yī)療主責(zé)，提升了急救醫(yī)療人員的職業(yè)價值感，同時極大滿足了患者和家屬對急救搬抬服務(wù)的需求。經(jīng)過向全國多地急救中心調(diào)研了解，北京將急救搬抬納入立法并進行財政項目保障，為各地急救工作提供了實踐經(jīng)驗和發(fā)展促進，目前全國主要省市都為急救車組提供專職搬抬保障，充分彰顯了北京急救工作的示范引領(lǐng)作用。

3 啟示與討論

3.1 從體系規(guī)劃頂層入手，加強人才隊伍建設(shè)主體責(zé)任和規(guī)范標準

目前市級急救機構(gòu)三定職能及機構(gòu)設(shè)置規(guī)范，編制核定和非編用工機制基本確立。但各區(qū)級急救機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，機構(gòu)設(shè)置、職能內(nèi)容、人員編制、財政保障等差異大。還需明確區(qū)級急救機構(gòu)的設(shè)置要求，基本統(tǒng)一職能職責(zé)，強化對轄區(qū)急救服務(wù)工作的監(jiān)管職能，落實市級應(yīng)急響應(yīng)機制責(zé)任，保障轄區(qū)院前醫(yī)療急救服務(wù)均質(zhì)化。應(yīng)當探索建立市區(qū)兩級急救機構(gòu)的編制核定標準，并參照編制配置標準按一定比例給予編外用工額度保障事業(yè)編制的使用建議主要用于急救醫(yī)生、部分急救護士和調(diào)度等高層次、高技能的專業(yè)技術(shù)骨干人員、職能管理和關(guān)鍵性高技術(shù)技能保障等崗位人員。編外用工額度主要用于急救司機和部分急救調(diào)度、急救護士以及少量后勤服務(wù)等輔助性、保障性崗位人員。市級急救中心按照急救服務(wù)主責(zé)區(qū)域規(guī)劃運行急救車組數(shù)量、120 調(diào)度運行席位擴容情況以及公共衛(wèi)生和傳染病防控職能等進行編制核增，不宜于用編制保障的崗位人員給予編外用工額度的核增。區(qū)級急救機構(gòu)建議獨立設(shè)置，規(guī)范其行政隸屬和行業(yè)管理體系，統(tǒng)一職能職責(zé)，結(jié)合其行業(yè)管理職能、區(qū)域急救規(guī)劃運行車組數(shù)量和急救服務(wù)需求情況等因素，進行區(qū)級編制核定和編外用工額度保障。

3.2 加強急救專業(yè)人才的源頭儲備和轉(zhuǎn)崗機制建設(shè)

利用首都醫(yī)學(xué)高校的優(yōu)質(zhì)教育資源和成熟的醫(yī)學(xué)定向培養(yǎng)機制，進一步拓展首都醫(yī)科大學(xué)臨床本科急救醫(yī)學(xué)人才定向培養(yǎng)機制。北京急救中心與首都醫(yī)科大學(xué)合作設(shè)置本科學(xué)制臨床醫(yī)學(xué)急救定向培養(yǎng)機制實施5 年，培養(yǎng)方案成熟并趨于完善，為市級急救中心的急救醫(yī)療人才培養(yǎng)和儲備提供了充分的保障。目前大部分區(qū)衛(wèi)生健康主管部門均建立有基層醫(yī)療定向培養(yǎng)機制，為基層醫(yī)療機構(gòu)培養(yǎng)輸送醫(yī)療人員。各區(qū)可參考借鑒北京急救中心的急救定向培養(yǎng)機制，增加區(qū)級急救專業(yè)人才的培養(yǎng)和儲備，各區(qū)衛(wèi)生健康委結(jié)合本區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才情況，將急救定向培養(yǎng)與基層衛(wèi)生人才定向培養(yǎng)相結(jié)合，可探索建立急救-基層聯(lián)合定向培養(yǎng)機制，同步培養(yǎng)儲備本區(qū)急救和基層醫(yī)療衛(wèi)生人才，同時也為急救專業(yè)人才向基層社區(qū)醫(yī)療崗位轉(zhuǎn)崗提供教育基礎(chǔ)。院前醫(yī)療急救工作環(huán)境差、勞動強度高、職業(yè)風(fēng)險大，積年累月的急救工作對急救人員的身體和精神健康產(chǎn)生一定影響，因此在拓展急救醫(yī)生來源入口的同時，還要打通急救醫(yī)生職業(yè)轉(zhuǎn)型的出口路徑，對于從事院前醫(yī)療急救工作一定年限且因年齡或身體條件難以繼續(xù)從事院前醫(yī)療急救工作的，可向基層社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)進行轉(zhuǎn)崗，做好急救專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)發(fā)展銜接[8]。

3.3 強化職業(yè)技能業(yè)務(wù)培訓(xùn)教育，盤活醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部人力資源

常見急危重癥搶救救治能力應(yīng)作為每名醫(yī)生所必須掌握和持續(xù)提升的業(yè)務(wù)能力，同時就大型突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)經(jīng)驗來看，應(yīng)當在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部做好急救能力培訓(xùn)和急救人員儲備。應(yīng)當運用好醫(yī)防融合政策等院前院內(nèi)輪崗培養(yǎng)機制，將急救業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)與教育納入各級各類醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)生的日常培養(yǎng)考核方案，保證有足量具備急救能力的醫(yī)務(wù)人員在傳染病防控、重大突發(fā)公共事件下迅速補充至急救崗位[9]。

針對專職急救醫(yī)療隊伍在職培養(yǎng)，可研究制訂急救學(xué)科專門的住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)大綱，突出急危重癥救治特點，適當優(yōu)化專職急救醫(yī)生住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)模式[10]。建議通過內(nèi)部調(diào)控，對應(yīng)參加規(guī)培的急救醫(yī)生采取延遲送出、分段培養(yǎng)等方式，兼顧急救醫(yī)生崗位需要和個人職業(yè)培養(yǎng)計劃相結(jié)合方式，提高急救醫(yī)生使用效率。針對急救定向培養(yǎng)醫(yī)生，在其他規(guī)培基地培養(yǎng)1.5～2 年后，安排返回急救機構(gòu)工作，將從事院前醫(yī)療急救崗位實踐視同規(guī)培周期，以此提高急救醫(yī)生人力資源的在崗培養(yǎng)使用效率[11]。

3.4 厘清非急救類服務(wù)需求，松綁急救人力資源的無效占用

院前醫(yī)療急救服務(wù)由公共衛(wèi)生機構(gòu)提供，其公共性和公益性的特點導(dǎo)致其與非急救服務(wù)在實現(xiàn)途徑和標準規(guī)范上均應(yīng)做出明確界定。通過接訴即辦和患者服務(wù)訴求發(fā)現(xiàn)，目前仍有相當數(shù)量的市民不能明確區(qū)分急救服務(wù)與非急救服務(wù)的不同，應(yīng)通過出臺政策來進一步區(qū)別急救服務(wù)和非急救服務(wù)，加快制定非急救轉(zhuǎn)運服務(wù)管理制度，理順非急救服務(wù)市場運行機制，建立專項監(jiān)管機制，加強急救立法宣傳，避免因為非急救服務(wù)問題引發(fā)市民對急救機構(gòu)的誤解和不必要投訴糾紛。充分利用醫(yī)療救護員政策，以非急救服務(wù)為切入點，建立醫(yī)療救護員職業(yè)規(guī)范和非急救服務(wù)職業(yè)范疇，形成非急救服務(wù)的市場化運行、專業(yè)化管理、專職化隊伍的體系機制，讓非急救服務(wù)不再擠占公益性急救資源，讓急救機構(gòu)回歸其急救服務(wù)公益性，讓急救醫(yī)療人員聚焦急危重癥患者的生命救治，讓醫(yī)療急救專業(yè)技術(shù)勞務(wù)價值得到切實保護。

3.5 破除執(zhí)業(yè)類別對急救醫(yī)療從業(yè)限制，拓寬急救人才引進來源渠道

急救人才隊伍建設(shè)是院前醫(yī)療急救體系建設(shè)的難點之一，急救醫(yī)生不足問題較為突出。急救醫(yī)療專業(yè)發(fā)展前景有限、急救工作壓力負荷較大、職業(yè)安全和醫(yī)療環(huán)境風(fēng)險高等問題，導(dǎo)致臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)人才選擇急救工作的意愿不強烈，醫(yī)療人才來源相對有限，如果對執(zhí)業(yè)類別加以限定可能會使急救醫(yī)療人才來源渠道更加緊縮，建議借鑒參考其他省市地區(qū)的地方急救法規(guī)（見表1）[12-17]，以醫(yī)師資格作為急救從業(yè)基本條件即可。依據(jù)國家法律和衛(wèi)生行政部門規(guī)定，中醫(yī)類別醫(yī)師可以在急救中心（站）從事院前急救工作，并采用急救醫(yī)學(xué)專業(yè)診療技術(shù)，實際執(zhí)業(yè)內(nèi)容已涵蓋急救醫(yī)學(xué)專業(yè)的范圍[18-19]。為真正拓寬北京急救行業(yè)醫(yī)學(xué)專業(yè)人才來源，暢通急救醫(yī)生職業(yè)發(fā)展渠道，可借鑒湖南等地對二級以上中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)中醫(yī)類別執(zhí)業(yè)醫(yī)師增加“急救醫(yī)學(xué)專業(yè)”和“重癥醫(yī)學(xué)專業(yè)”執(zhí)業(yè)范圍的經(jīng)驗，以及國家中醫(yī)藥管理局于2006 年發(fā)布的在中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍中增設(shè)“全科醫(yī)學(xué)專業(yè)”的有關(guān)政策[20]，建議以法律法規(guī)形式明確在中醫(yī)類別醫(yī)師執(zhí)業(yè)專業(yè)范圍中增加急救醫(yī)學(xué)或急診醫(yī)學(xué)等專業(yè)。

表1 其他部分地區(qū)地方急救法規(guī)對急救醫(yī)師資格規(guī)定條款對照

4 結(jié)論

隨著北京世界城市建設(shè)與首都功能定位的確立，北京市院前醫(yī)療急救體系建設(shè)和服務(wù)保障能力得到了各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注，北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急體系和院前醫(yī)療急救體系的法治環(huán)境與規(guī)劃建設(shè)愈加完善。《條例》實施5 年來，全市已實現(xiàn)465 處急救站點規(guī)劃建設(shè)，增加21 個救護車洗消站的標準化建設(shè)并完成驗收，增加急救車輛配備，全市配備急救車1 046 輛。在急救體系硬件建設(shè)日臻完善的同時，院前急救人才隊伍的軟實力也不斷加強，人員數(shù)量、隊伍規(guī)模、執(zhí)業(yè)規(guī)范、專業(yè)能力、職業(yè)發(fā)展、職稱晉升、薪酬待遇等方面均取得了長足發(fā)展，都得益于地方急救法規(guī)體系建設(shè)促進了政府對院前急救體系建設(shè)的持續(xù)關(guān)注和保障投入。院前急救體系作為公共衛(wèi)生體系建設(shè)和民生工程建設(shè)的重要組成部分通過立法保障進一步得到了鞏固發(fā)展，急救管理運行效率不斷提升，急救服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進，急救服務(wù)能力得到加強，5 年來急救呼叫滿足率從不足85%提升至2022 年末的99.50%,處于全國領(lǐng)先水平；患者的急救服務(wù)滿意率5 年間始終保持98%水平，到2022年末提高至99.44%。

急救立法工作被全國各省市地區(qū)的政府所重視，借鑒《條例》的立法實施經(jīng)驗，部分省市地區(qū)陸續(xù)制訂頒布本地急救法規(guī)[21]，但仍存在各地在急救體系建設(shè)、服務(wù)標準規(guī)范、從業(yè)人員配置及準入資質(zhì)、運行管理和保障投入等方面差異化明顯等問題[22-23]。國家衛(wèi)生健康委《院前醫(yī)療急救管理辦法》這一部門規(guī)章雖在一定程度上對全國院前急救體系建設(shè)具有指導(dǎo)作用[24]，但缺乏法治剛性約束力度，建議加快推動國家急救立法工作研究，保障并促進全國院前醫(yī)療急救服務(wù)高質(zhì)量、均衡化、可持續(xù)發(fā)展。

同時還應(yīng)重視和完善《條例》實施的執(zhí)法檢查[25]，將急救服務(wù)運行管理納入日常法治化監(jiān)管體系，充分利用執(zhí)法監(jiān)督手段，通過書面及實地檢查、蹲點調(diào)研、專題座談、意見征集等多種方式，對政府落實急救公益性服務(wù)的法定職責(zé)進行依法評價。通過執(zhí)法監(jiān)督檢查，還應(yīng)了解急救工作實情和急救服務(wù)需要的發(fā)展變化，以“保運行、促發(fā)展”為目標，針對薄弱問題和焦點問題，針對患者急難愁盼的急救服務(wù)問題，及時修訂完善有關(guān)內(nèi)容，讓急救法規(guī)更加完備，讓法條更切實際，真正促進院前急救服務(wù)的法治化保障和高質(zhì)量發(fā)展[26]。