淺析相對集中行政強制執行模式

[摘 要]我國目前采用的行政強制執行模式以向人民法院提出強制執行申請為核心原則，輔以行政機關自主實施強制執行的方式。但在實踐中具體實施情況比較復雜，該模式還存在著一系列問題。針對不同路徑進行具體分析后，我國應采用“相對集中行政執行權”模式，即行政機關完全行使行政強制執行權。在具體實施中，應設立統一的強制執行機構承擔具體實施的責任，法院則以行政訴訟的形式對行政行為實施法律監督，并不直接參與行政強制執行。

[關鍵詞]相對集中；行政強制執行模式改進；行政強制執行權

科學分配行政強制執行權、加強行政權力制約與監督是建設法治政府的重要保障，更是新時期建設法治國家的重大課題。新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》在維護相對人合法利益的基礎上，保持并強化了相對集中的行政執法方式。隨著行政執法形勢的日益復雜化，已有十年歷史的《行政強制法亟須進行更深入的修訂。應當探索行政強制執行權相對集中模式并建立統一強制執行機構，并對《行政強制法》進行修改。

一、改進前提：行政強制執行的權屬性探析

行政強制執行權的性質為何？行政強制執行權的性質認定直接影響行政強制執行權的主體配置。目前我國理論界對這一問題存在不同的認識。一種觀點認為行政強制執行權是行政權的組成部分之

一[1]。另一種觀點主張行政強制執行權應當歸屬于司法權，并且所有由司法機關行使的權力都應屬于司法權范疇。但是，近年來將行政強制執行權視為一項純粹司法權已經很少見了。第三種觀點認為強制執行權乃是一種復合型權力，具備行政權與司法權兩層性質[2]。

支持行政強制執行權屬于行政權的學者為主流，筆者也支持該觀點。一些學者從行政權完整性的角度分析：“完整的行政權應當涵蓋命令、決策和執行三個方面”[3]也有一些學者從行政權實施的內容與基礎上認為“執行權的性質決定于，執行依據作出時所體現的國家權力的性質，其以具體行政行為為基礎行使行政權力，則行政強制執行權與行使具體行政行為權均屬于行政權的范疇之中。[4]”還有觀點認為：“就權力的實質而言，司法權的實質在于對事實的判斷，而行政權的實質則在于對行為的管理。[5]”筆者認為，實踐中不管是由行政機關承擔執行責任還是由法院承擔強制執行責任，其執行活動均帶有鮮明的命令性，服從性以及強制性等行政化特征。因此，必須對行政強制執行權進行明確的行政權劃分，并根據其所屬屬性進行合理配置。

二、實證分析：現行行政強制執行模式及效果考察

（一）現行行政強制執行模式

《行政強制法》十三條對中國行政強制執行模式做了規定，即以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外。中國行政強制執行模式具有如下特征：一是行政強制執行的主體模式是由人民法院和行政機關這兩個雙重主體構成的。當前，行政主體中被授予行政強制執行權的機構并不常見，主要分布在稅務、海關等領域，這些部門都是相對獨立的執法監督機關。據學者們對眾多行政法律文件的統計和梳理，我國現行法律規范中行政機關申請法院強制執行的占25%，但明確行政機關執行的比例僅為10%，同時還有62%的行政機關未規定執行主體。二是人民法院判別事先司法審查必備性與否的標準是有關行政機關有無法律規定的行政強制執行權。如果行政機關享有相關法律賦予的行政強制執行權，則無須開展事前司法審查；如果該行政機關不具有法律賦予的行政強制執行權，則必須開展事前司法審查。三是判別事前司法實質審查與否的標準是法院對各種明顯不合法情況的認定以形式審查為主，以實質審查為輔。

（二）現行行政強制執行模式效果考察

1．現行行政強制執行模式導致實踐中實施效率不高

行政機關的職責涵蓋了廣泛的領域，追求的目標在于高效辦事。因此，必須建立一套行之有效的行政執行制度，以確保行政行為合法高效地執行。現行行政強制執行機制下，多數行政主體欠缺強制執行之權，只有在相對人不申請行政復議且不提起行政訴訟情況下，才能向法院申請強制執行。此外，法院受理后的審查和裁定也需要一定的時間，可能錯過了實施的最佳時間，導致執行效果缺乏充分的保障。

2．現行行政強制執行模式不利于救濟的實現

首先，法院承擔行政機關所做行政決定的執行責任，法院偏離其職責之本意而變成行政機關執行部門。在執行中，可能把行政相對人和行政機關之間的矛盾激化傳遞給了行政相對人和法院，而法院既是裁判者又是執行者，這就有損人民群眾心目中中立者、矛盾糾紛解決者、權威的法院形象。其次，法院的司法權具有最終效力[6]。在行政相對人由于未履行其義務時要面對司法權時，司法權終極性不利于對相對人權益進行保護與救濟。

3．現行行政強制執行模式大大加重了法院的負擔

鑒于當前中國法庭工作繁重，執法資源有限，因此，在面對大量案件的執行時，法院已經陷入了不堪重負的境地。實際上，法并非是行政強制執行決策的最佳執行者，因此，即使在資金和人力投入相同的情況下，若到了不合適的地方，其最大效益也將無法得到充分發揮。許多行政機關在實踐中采用向人民法院申請強制執行的方式，將自身不情愿或難以處理的“硬骨頭”移交給法院，這其實更加重了法院的負擔。

三、可能路徑：行政強制執行權配置模式梳理

（一）裁執分離模式

“裁執分離”為探索強制執行方式的革新提供了重要的理論支持?，F對裁執分離的含義主要有兩種解釋：一種是指在法院內部進行的裁執分離，即法院審判部門在某一特定案件中承擔案件的判決工作，而由專門的執行部門來負責對案件裁判的執行。另一種是指法院作為司法機關與行政機關之間的裁執分離，在具體的案件中，行政機關法院提出執行申請，法院經過審核后做出是否準予執行的裁決，最終由提出申請的行政機關來執行。[7]本文所探討的“裁執分離”是指法院與行政機關之間的裁執分離。

然而，在實行裁判和執行分離的模式下，對于具體的執行責任歸屬仍存在爭議。一種觀點是由行政機關做出行政強制執行。另一種觀點認為，可以探索建立一種相對集中的行政強制執行權模式，以實現更高效的執行。在實踐中，對于分離裁判和執行的模式，人們強烈呼吁特別是在人民法院和法官的大力支持下，這種模式已經在某些領域得到了實踐。但是，在《行政強制法》未經修改的情況下，在實踐中對于將裁決與執行分離的模式，其合法性正面臨著嚴峻的挑戰。其次，從我國現行的實施裁執分開的司法體制來看，裁執分開的司法體制并沒有取得應有的成效。

（二）行政權擴權模式

所謂“行政權的擴權模式”，就是在確保司法機關與行政機關“雙軌制”行政強制執行基本格局得到充分尊重的前提下，運用立法手段，擴大了行政機關的自主強制執行比例分配，并對行政機關向人民法院申請強制執行進行適當的限制。該模式也被稱之為“新雙軌制”?！靶姓鄶U權模式”目前也不乏支持者，并認為該模式是我國在長期探索中總結出來的是符合我國國情的，應在尊重“雙軌制”的前提下對行政強制執行權的配置予以調整。

但這一改革方案未能觸及并解決“雙軌制”模式存在的癥結。在現實中，無論行政機關自行強制執行的比重怎樣擴大，只要仍受“雙軌制”模式的制約，人民法院在處理非訴行政執行案件的同時，也面臨著成為執行主體的困境，行政權與司法權相混淆的局面依舊存在，這是一個難以逾越的難題。

（三）相對集中行政強制執行權模式

相對集中行政強制執行權模式也稱“單軌制”模式，指行政強制執行權是行政機關法定職權范圍內的權力，對行政強制執行的權力由行政機關統一施用[8]?！皢诬壷啤敝詡涫芡瞥纾@是由于其對提升政府的行政效能起到了積極的推動作用，從而使政府能夠更加及時、高效地進行各項工作。同時，人民法院還可以從非訴行政執行中根本解脫出來，專注于對行政訴訟類案件進行處理，從而最終實現行政機關與司法機關互惠共贏的目標。但在討論執行主體，制定主體和執行主體間相互關系時，還需要進行更深入的研究。

四、改進方案：現行行政強制執行模式的具體改進

經過上文對現在三種改進主流模式的分析，筆者比較支持第三種模式，即“相對集中行政強制執行權模式”。具體分析如下：

（一）行政強制執行權是行政機關的專屬權力

為確保行政強制執行權模式的完備性，必須對其所具備的屬性進行明確界定。在第一部分的闡述中，筆者得出結論，行政強制執行權應被視為行政機關的專屬行使權力。要實現這一模式上的變革，第一步就是要通過修改現有的法規，將行政執法權力依法賦予相關的行政機構，而不是訴諸人民法院強制執行。

一項制度的確立不僅需要考慮其必要性，更需要評估其在當前實際情況下的可行性。相對集中行政強制執行權與立法制度中的原則與精神并不矛盾，且能較好地解決以往模式中的不足，可行性更大。首先，行政執行模式是國際上的主流。在比較法視野下，大多數國家和地區實行的是行政執行模式。以德國為例，社會秩序局作為一種高度集中的行政強制執行機構，在德國的行政執行領域展現出了卓越的成效。其次，《行政強制法》對于行政機關自行執行在實施主體、程序、目的等方面都進行了規定。再次，相關法律提供了法理依據和留下了適用空間。

《行政處罰法》十六條、《行政許可法》二十五條和《行政強制法》十七條二款對“集中行政處罰”“集中的行政許可”和“相對集中的行政強制措施”做了規定，以上行政職權的相對集中對各自領域行政執法體制改革的推進發揮了積極作用，為行政強制執行權配置模式的重建提供了一個新的思維視角。其次，根據《行政強制法》第十三條和五十三條規定，人民法院做出準予執行后，對由誰來組織執行沒有明確的規定，此乃為相對集中行政強制執行權的適用留下了可行的空間。

最后，應當指出，行政強制執行權只屬于行政機關，這并不代表人民法院與行政強制執行活動徹底分離。在行政強制執行的過程中，審判機關應當充分發揮自身的職能作用。審判機關要發揮對行政執法行為的監督作用，以實現行政和司法的分工負責，從而促進良性互動。

（二）成立統一強制執行機構負責具體執行

在域外，已有一些國家和地區設立了一個集中的強制執行機構，以負責具體的實施工作。根據這一觀點，本文認為，縣級以上地方人民政府應建立行政強制執行機構這一政府職能部門，如成立行政執行局集中行使行政強制執行權，承辦行政強制執行案件的具體執行任務。從構成人員上來說，行政執行人員可以從法院和各行政機關現有的執行隊伍中擇優組成。從性質上來說，行政強制執行決定的做出主體和執行主體同屬于行政機關，它們之間沒有從屬關系，只有監督和制約關系。以權責一致原則為前提，行政強制執行決定主體對自己做出的行政強制執行決定負法律責任，倘若行政相對人對該決定持不同意見或不認同，則以其為被告向人民法院提起行政訴訟。

（三）行政強制執行的程序完善

根據上文可知，要成立統一強制執行機構負責具體執行。該機構具有統一的行政強制執行權，但行政權力最容易被濫用，因此，必須從程序對該權力進行規制，必須設計科學合理的程序。

首先，移送案件。行政機關在做出行政強制執行決定時，必須先將行政強制執行決定送達行政相對人，行政相對人若在期限內沒有任何合理的原因而不履行，就應當將其移交給一個統一的強制執行機構來進行審理。其次，內部監督審查。一旦案件移送至統一強制執行機構，該機構將負責對行政強制執行決定進行合法性審查，并對相關手續進行全面檢查以確保其完備無缺。最后，也是最為重要的是，應遵循正當程序原則，必須保障行政相對人在法定范圍內的知情權、陳述申辯權、申請回避權等程序權利的實現，從而確保行政強制執行決定的合法性。

結束語

近幾年來，改革已成為社會發展的一股潮流。在我國積極推進行政體制改革的大背景下，對行政機關和司法機關在行政強制執行中的角色進行合理規范，使得行政強制執行權得以歸屬于行政機關，有了更為廣闊的制度保障與現實可能。探索建立相對集中行政強制執行權，這對行政機關保持行政權完整、提升行政效能、強化內部監督、減輕對人民法院的執行壓力、集中精力抓審判并維護司法權威具有十分重要的作用。

參考文獻

[1]蘇靜.行政強制執行權屬性辨析[J].武警學院學報，2006（2）：65-69.

[2]付士成.論行政強制執行權的屬性及其歸屬[J].南開大學法政學院學術論叢，2002（00）：83-89.

[3]賈苑生.行政強制執行概論[M].北京：人民出版社，1990.

[4]傅士成.行政強制研究[M].北京：法律出版社，2001.

[5]付士成.論行政強制執行權的屬性及其歸屬[J].南開大學法政學院學術論叢，2002（00）：89-95.

[6]付茜.論行政訴訟中司法權與行政權的關系[J].學理論，2012（35）：2.

[7]張紫君.行政強制執行中裁執分離研究[D].天津：天津師范大學，2015.

[8]楊建順.行政強制法18講[M].北京：中國法制出版社，2011.

作者簡介：謝恬（1999— ），女，漢族，湖南長沙人，湖南師范大學法學院，在讀碩士。

研究方向：行政法、信用法。