鄉村產業價值生產中政府多相態參與研究
——以南京市溧水區傅家邊村為例

孫鑫雨

揚州大學

黨的十九大報告中對鄉村振興戰略提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20 字總要求。黨的二十大報告中指出要全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路鄉村究竟是否能從各方面真正實現振興，這與鄉村的產業振興密切相關。

因此，想要走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路，將我國政府管理運行機制與當前我國基層鄉村發展具體實踐相融合是非常重要的。本文通過對鄉村產業價值生產中政府多相態參與的現狀進行研究，發現問題，并提出相關建議，力求對鄉村產業價值生產中政府多相態參與提供理論參考。

一、鄉村產業價值生產

傅家邊村從1984 年被省科技部門定為江蘇省低山丘陵綜合技術開發試驗基點，開始進行經濟林果的種植生產，成為傅家邊村主要經濟收入來源。后來，在各層級政府部門的政策扶持下，經濟林果業初具規模，也是傅家邊最主要的產業。2005 年傅家邊開始打造梅花山、梨園、采摘園，通過等級評級成為國家AAA 級旅游景區，吸引大量的游客，發展旅游業。通過梅花節、采摘節等節慶的帶動，形成了獨有的旅游名牌。2018 年以來，傅家邊一直在尋求產業融合的創新發展，將傅家邊自然村進行改造整合，打造成特色民宿村，為旅游業的可持續發展蓄力。

二、政府多相態參與現狀

所謂“多相態”實際上是化用化學學科專業術語，來形容系統中同時存在兩個或兩個以上狀態，也就是兩種或者三種狀態的任意組合。本文在政府行為中化用“多相態”這一概念來表述政府的不同層級、不同部門的組合參與到鄉村產業價值生產的過程中。通過對傅家邊村案例研究，梳理傅家邊鄉村產業價值生產過程中政府的四大行為：宏觀政策引導、生產要素整合、關鍵技術支持、土地流轉經營權。

（一）宏觀政策引導

圖1 傅家邊產業價值生產示意圖

宏觀政策的引導是鄉村產業價值生產的最重要的影響因素。江蘇省委、省政府發布《省政府關于加快全省丘陵山區農業綜合開發的意見》，并加大投入建設。江蘇省委省政府始終把解決好“三農”問題作為主要任務，積極貫徹落實鄉村振興戰略的要領，堅持農業農村優先發展。隨后，江蘇省科技廳確定傅家邊為省低山丘陵綜合技術開發試驗基點，江蘇省農業農村廳也確定傅家邊為重點對象。傅家邊利用自然資源優勢，抓住機會進行林場的開發。在溧水區政府的支持下，首屆國際草莓品牌大會在溧水傅家邊舉辦，不僅打響傅家邊草莓品牌，還幫助傅家邊草莓走出國門。

（二）生產要素整合

生產要素的保障和整合為傅家邊的產業價值生產打下了堅實的基礎。在南京市規劃和自然資源溧水分局的指導下，洪藍街道和村委會根據傅家邊土地資源情況將生產要素整合。通過企業注入資本、村民積極參與，形成了較為完整產業價值生產鏈。溧水區政府引導傅家邊農業科技園將農業科技資源轉化為旅游資源，拓寬產業價值生產道路，并投資修建公路，為傅家邊旅游業提供硬件條件。每年投資培訓費用，安排專家定期培訓，推動產業發展。

（三）土地流轉經營權

政府進行土地流轉幫助傅家邊產業開辟了新局面，產生規模效應。溧水區農業農村局、洪藍政府、傅家邊村委會共建土地流轉機制，盤活土地，將部分土地收歸進行整合流轉，增加土地供給。一是鼓勵農戶進行小戶種植，小規模地承包大棚進行草莓種植；二是引導大戶通過流轉土地，進行大規模種植；三是規劃園區建設，形成傅家邊農業科技園區，發展旅游業；四是深度盤活自然鄉村土地資源，開拓服務業。傅家邊的特色農業、旅游業、餐飲業、民宿業四者環環相扣、相互促進，實現了傅家邊一、二、三產業深度融合發展，推動了傅家邊產業振興。

（四）關鍵技術支持

鄉村產業價值生產初期，僅僅依靠企業或者農民來實現關鍵技術的突破難度較大，且耗時過多。關鍵技術需要政府憑借其強大的資源能力和多樣的平臺得到供給。溧水區政府、區科技局、區林副業局高度重視產學研合作，從南京農業大學引進相關技術和品種，邀請教授對相關技術人員進行培訓，總結出傅家邊獨特的技術經驗。在草莓種植方面，劉東華博士獨創有高壟種植模式，不僅僅簡化了草莓農戶打理時的麻煩，也更好為游客提升采摘體驗感。目前傅家邊精品草莓園所栽培的草莓品種多樣且品質有著較好的保障，也幫助傅家邊草莓快速出圈，走向全國各地。

三、存在的問題及原因分析

（一）政府多相態參與的職能轉變滯后

在鄉村產業價值生產中，政府多相態參與是一個持續與其他主體雙向互動的動態過程。然而實踐中政府行政職能滯后于鄉村產業價值生產的市場化、社會化、多元化。過去高度集中在中央政府和高層領導的行政職能，向基層行政組織轉移，決策權下放[1]。由于職能配置不合理導致基層政府缺乏一定的獨立性，從而使得參與互動模式不夠有效。同時，行政體制的改革并未從根本上消除部分基層政府“搭便車”、消極應付的現象，政府多相態參與往往呈現出懸浮化狀態。最后，“一核引領、多元協同”的理想治理模式尚不完善，基層政府仍未完全轉變執政理念，存在重管理輕服務的傾向。[2]例如，為了體現對鄉村產業的重視，基層政府在鄉村產業發展過程中，更多地關注于鄉村產業的基礎設施建設、鄉村產業發展政策的制定以及鄉村產業價值的實現等方面，而忽視了鄉村產業核心競爭力。

（二）政府多相態參與邊界不明晰

政府多相態參與邊界不清晰，出現越權、錯位的現象，其一，體現在政府內部平級之間的邊界界定不明確。[3]例如，基層政府不同職能部門之間的職權和責任邊界較為模糊，在權責關系上存在著交叉，職權存在著疊加，從而導致治理成本增加，使得政府多相態參與鄉村產業價值生產的治理效率降低。同時，由于對政府多相態參與主體的權責邊界僅僅是停留在頂層設計方面，缺少細化的落實政策，導致在鄉村產業價值生產參與中易出現掣肘、推諉的現象。[4]其二，政府與市場之間的邊界也未能完全明晰，呈現出體制理不順的問題。例如，傅家邊農業科技園與政府產權劃分矛盾，問題尚未解決，阻礙產業進一步發展。這說明政府在處理與企業關系中未能做到“適當介入”。最后，基層政府與村委會邊界模糊，使得本質代表村民利益的村委會淪為基層政府的下級組織，造成了村民主體參與權利受到部分侵蝕，影響整體鄉村產業價值生產的規范性和效益性。

（三）政府多相態參與的積極性與創造力不足

政府積極性與創造力的不足制約著鄉村產業價值生產的可持續性。一方面，基層政府財政對于上級政府部門存在較強的依賴性，不利于政府多相態參與的主動性，限制鄉村產業價值增值。同時，數字化的發展使得政府部門間存在信息不對稱，造成資源過多傾斜，打擊了一定的參與積極性。另一方面，績效考核和激勵機制缺乏時代氣息，滯后鄉村快速發展，致使許多政府工作人員積極性不高，降低了政府多相態參與鄉村產業價值生產的效能。如今的基層政府官僚作風現象仍有發生，部分行政官員的公仆意識較為淡薄，往往安于現狀，自身能力和眼界缺乏更新，致使基層參與的創造性不足。

四、相關建議

（一）加快政府職能轉變，培育多相態參與思維

政府多相態參與作為一種新型治理模式提出，強調政府部門需要轉變執政思維，打破科層制層級體系的禁錮，由“掌舵者”轉變為“引導者”，轉變職能方式。一方面，基層政府職能方式應由管理向服務進行轉變，對于鄉村產業項目更多應當側重引導、幫扶作用，實現從“行政推動”走向“內源發展”。[5]當前鄉村產業已經開始從傳統的種植業向旅游業、服務業等休閑農業開始轉型，因此，政府職能重心也應當從僅僅追求產業價值生產的數量、經濟效益轉到數量和質量并重，兼顧經濟效益和生態效益，注重提高鄉村產業整體競爭力，探索可持續發展路徑。[6]

另一方面，政府不再是自上而下的機械化決策執行，而是以參與的主體身份來實現鄉村產業價值的生產。通過政府橫向結構相態組合的選擇，進行有效協調合作，促進政府各部門優勢互補，形成資源互享、成果互惠。然而，政府職能轉變是無法一蹴而就的，其需要自上而下的行政倫理、行政文化建設，培育政府多相態參與思維。例如，通過學習教育、培訓講座的方式，提高公務人員對于鄉村治理的認知水平，使得他們能夠充分認識到鄉村產業價值生產過程中政府的角色定位。

（二）明確政府職能邊界，完善政府內部互動機制

從政府內部上看，政府平級部門之間的任意相態選擇與組合都是動態的過程，在互動中需要建構起協調互動機制。政府組織有著自己的內在運行機制和模式，如政府部門自上而下的“發包—分包—抓包”的行政發包制、[7]政府縱向的決策執行邏輯[8]等。鄉村產業價值生產中政府的多相態其實質為政府平級部門之間博弈互動的過程。政府內部互動協調機制應當形成一套政績共享、責任共擔的運行邏輯，打破部門間的壁壘，加強各部門之間的協作，提高政府多相態參與的效果和透明度。

從政府外部上看，政府行為涉及與各個主體之間的關系，在關系處理的過程中，政府需要明確職能邊界，邊界外保持靜態。其中包括政府與市場、政府與社會關系邊界。一是政府與市場的職能邊界。政府需要建設鄉村公平的市場環境，包括農業營商環境的法治化、市場準入機制的健全化、市場規則的規范化。健全農村市場體系能夠更好激發市場的活力和社會創造力。不僅堅持深化農業行政審批制度改革，還要保護下鄉企業等各類市場要素的合法權益。[9]二是政府與社會的職能邊界。政府與社會的職能邊界，一方面要強調優化高效政府職能，整合鄉村治理中的權力，讓村民自治組織回歸本位[10]；另一方面，村民自治組織通過議事協商對于政府行為進行約束，從而形成互惠共生的互構關系。

（三）優化績效考核及激勵機制，大數據賦能激發政府活力

隨著鄉村產業價值的快速發展，績效考核和激勵機制也需要不斷優化。政府應該根據自身具體職能，制定科學合理的指標和評價標準。對于基層政府而言，加強信息公開制度可以讓公眾了解政府部門工作的績效情況，從而促進政府與公眾之間的交流，使得政府與鄉村產業價值生產主體之間加強信任，共同推進可持續發展。政府考核與激勵機制應具備長期穩定性，持續推動政府工作的積極性。

同時，政府可以利用大數據賦能激發政府活力，構建政府多相態參與大數據平臺，鼓勵各級政府部門加強信息交換和數據共享，提高數據的利用效率，促進資源的協同利用。