大型體育賽事突發事件應急預案編制研究

李鵬飛 呂永忠

（甘肅省體育科學研究所 甘肅 蘭州 730050）

1、研究背景與意義

1.1、研究背景

（1）應急管理體系背景與發展。

“應急管理”這一詞匯出自《風險社會》這本著作,著作以管理學為視角全面闡述了社會風險的基本概況,并通過一系列研究提出：“社會的不斷發展其引發的危機也滲透到社會的每個領域,即使很小的危險都會給社會帶來極大的不穩定因素”這一觀點。這一觀點的提出對于整個應急管理體系來說奠定了理論基礎。

隨著全球危機的持續蔓延,在日益復雜多變的社會風險中,應急管理作為規避風險、減少傷害,變得愈發重要。各國為了應對突如其來的風險,都以法律、法規的形式相繼制定了許多應對突發公共事件的應急法典和預案，這些法典和預案很大程度加快推進了應急管理體系。

我國應急管理誕生于1950 年左右,在1960 年到1970 年由于歷史原因，應急管理建設出現了停滯。直到1982 年《憲法》的頒布與實施，我國應急管理體制、機制逐步開始建立,隨后我國結合本國實際情況又出臺了一系列專門針對應急管理的法律、法規,這一系列的法律、法規的頒布意味著我國應急公共體系正式進入形成階段。隨著社會發展出現多樣性和復雜性，各種突發因素增多，致使我國突發事件出現新的形勢,突發事件發生的頻率和危害程度也不斷增加，鑒于該種形勢,2003 年5 月我國頒布《突發公共衛生事件應急條例》,再到后期隨著應急管理更加趨于系統科學，應急管理以單一化,逐漸過渡到以應急預案為一案，以體制、機制、法制為三制的“一案三制”階段,2018 年我國政府又在之前“一案三制”的基礎上針對當時應急管理形勢，專門設立國家應急管理部。其工作任務為編制國家總體應急預案和規劃指導各地區進行應急預防與救援。應急職能部門的建立和“一案三制”的成熟共同催生了當前我國的應急管理體系框架。

（2）大型體育賽事突發事件背景。

大型體育賽事通常是指具有一定規模的體育賽事，在我國大型體育賽事有如：中華人民共和國全國運動會、各省運會、各單項錦標賽等。伴隨著城市化進程，舉辦大型體育賽事不僅促進各體育項目的發展，還在一定程度上增添了地區收益，提升了城市形象。但是大型體育賽事由于不確定因素多，組織管理復雜,賽事規模龐大等諸多因素，舉辦大型體育賽事還存在突發事件的風險，通常大型體育賽事突發事件表現為四種類型：第一種是自然災害性突發事件。如2019 年10 月6 日，在多哈舉辦的馬拉松賽事中,由于天氣原因致使100 人未完成比賽。2021 年5 月22 中國甘肅白銀舉辦的百公里越野賽天氣突變氣溫驟降導致21 名運動員因失溫遇難；第二種是事故災難性突發事件。2022 年6 月26 日，哥倫比亞托利馬省的一場斗牛比賽中由于硬件設施設計存在巨大隱患致使當天比賽中看臺倒塌造成4 人遇難；第三，公共衛生性突發事件。如韓日世界杯期間有7000 人左右進入韓國，由于大批人員的進入，使得韓國當地傳染疾病快速蔓延；第四，公共管理性突發事件。這類突發事件在大型體育賽事中較為頻發,如1985 年，在比利時舉辦的歐冠杯中利物浦隊和尤文圖斯隊的對陣中，因為管理的混亂，導致球迷在比賽期間發生激烈沖突，造成39 人死亡。1989 年，英國足總杯半決賽中，由于組織方管理出現嚴重過失導致群體踩踏事件，造成97 人遇難，766 人受傷。2001 年，在加納進行同城德比賽中，雙方球迷由于種種原因發生沖突，當地警方為了控制球場秩序，使用了警械，導致現場球迷四處逃散，這一途中發生踩踏導致120 余人死亡。綜上所述，雖然不是每次大型體育賽事都會導致突發事件，但是一旦發生，對社會造成的損失是巨大的。

1.2、研究意義

（1）研究應急預案的理論意義。

應急管理中重要的環節在于應急準備，這一環節是規避風險、防止突發事件進一步擴大的重要環節。雖然隨著社會的發展，學術界在應急管理方面已經在應急準備、應急處置、應急救援方面形成了較為系統的體系建設，但這些體系都注重于宏觀，相對應急管理的某一具體環節理論成果還不夠豐富。因此，本研究在此基礎上通過相關研究方法深入了解應急準備的實踐情況和問題所在。同時，借鑒相關研究成果和經驗，以提高應急準備的質量和水平，力求通過明確預案的重要性，來清晰各個環節的具體內容和要求。

（2）應急救援預案研究的實踐意義。

完善的應急預案在確定救援范圍和救援流程、降低突發事件所造成后果、明確各方職責和內應程序、災后恢復與重建都有一定實踐意義。①明確救援范圍和救援流程。應急預案的制定可以明確救援范圍與救援流程，在突發事件發生后，復雜多樣的局面通常會造成救援出現混亂，編制一套協同、科學的應急預案可以在突發事件發生后，及時有效組織救援；②有效降低由突發事件所造成的嚴重后果。在應急救援中，錯失救援時間通常會造成重大后果，應急預案的制定可以有效提升救援時間，應急預案的制定，可以在最短時間按預案流程進行資源調配和實施應急處置以降低事故的進一步發生；③明確各方職責和內應程序。當啟動應急響應，應急預案通常會明確各個救援的單位職責與分工，各個救援單位明確的職責與分工是高效開展應急救援的基礎，也是各個救援單位形成銜接協作與通暢救援的核心；④救援的及時性。當突發事件發生，救援時間對救援意義重大，高效及時的救援是救援工作的有力保障。應急預案的制定，可以讓應急救援機構在應急事件發生時，快速、及時地做出反應，采取有效的措施，降低應急事件的影響和損失；⑤迅速實施災后恢復與重建。快速完成突發事件災后重建還明確了當應急結束后，對災后恢復與重建目標與任務，應急預案的制定還包括詳細的災后恢復和重建的相關措施，這些措施可以有效調配相關資源進行精準、有效地開展災后恢復工作，也是保障受災群眾生命財產的重要手段。

2、研究內容

本文以應急管理學為視角對大型體育賽事突發事件應急預案的編制進行系統研究。

3、研究方法

3.1、文獻資料法

本文文獻資料來源主要通過網絡數據庫和借閱相關書籍兩種方式。

3.2、專家訪談法

本文在設計階段和撰寫階段遇到許多跨學科問題，課題組積極向體育行政部門、應急管理部門、高校、應急管理咨詢有限公司等有關專家教授進行了專題訪問，針對大型體育賽事突發事件應急預案的編制面臨的問題進行了相關咨詢。在成果完成后又通過相關專家學者進行系統論證，對論證期間提出的問題及時修改。

3.3、案例分析法

本文選擇具有相關代表性案例深入了解研究大型賽事突發事件應急預案編制相關問題，同時針對突發公共事件已發布的相關行業應急預案進行分析和研究，在此基礎上編制大型體育賽事突發事件應急預案并通過專家論證最終形成成果。

4、研究分析

4.1、相關概念界定

（1）體育賽事概念的界定。

體育賽事的定義往往涵蓋了許多因素，它的意義不再是以往單純的有規模、有組織、有級別的體育比賽，現階段體育賽事更多地賦予了社會活動與社會文化等一系列內涵。體育賽事的內容也不斷豐富，體育賽事不僅是運動員的競技比拼，還涉及了許多其他的方面，如賽事的組織與管理、賽事的經濟影響、賽事的社會意義等。國外對體育賽事的認識較早，早在19 世紀初期，歐洲就已經開始了體育賽事的專題研究。國外研究學者對體育賽事的內容和意義研究的也較為廣泛，體育賽事在競技體育活動為目的定義的基礎上更多地延伸出體育賽事與政治，體育賽事與經濟，體育賽事與文化一系列理論，這些研究更大程度的豐富了體育賽事的概念。國內大多對體育賽事概念的研究都以有關競技為目的的體育比賽為重點。現代體育賽事不僅僅是一個運動競賽，還涉及了許多其他方面，因此，我們需要更加深入地研究和理解現代體育賽事，才能更好地推動其發展和進步。隨著研究的不斷深入體育賽事概念現在國內學術界比較傾向于：通過組織與策劃以競技為目的且能一定程度上帶動政治、經濟、文化的專門性體育競賽。

（2）體育賽事突發事件的界定。

體育賽事突發事件在學術研究概念較為統一，體育賽事突發事件是指在一定規模、一定級別的正式體育比賽中，突然發生自然災害、事故災難、公共衛生，或社會治安等一系列危害事件，如果該事件得不到相關單位和相關人員及時處置會造成極大危害。

（3）應急預案的界定。

應急預案一般是指為了防止突發事件對人民生命和財產造成的損害，通過應急管理學的相關規定范式與標準在事件發生前制定的用于防止突發事件繼續擴大的應急管理方案。

（4）編制技術的界定。

大型體育賽事突發事件應急預案的編制技術一般是指制定應急預案的專門性方法。它是系統性、科學性、針對性地結合對大型體育賽事特性要求，制定了一些特別的規定和程序，以確保在突發事件發生時能夠快速、有效地應對。應急預案的編制需要遵循一些基本原則，包括科學規范、實事求是、統籌兼顧等。應急預案的基本內容包括突發事件的分類、應急機構的組織和職責、應急資源的調配和利用、應急措施的實施等方面。

5、大型賽事應急預案體系結構

大型賽事突發事件應急預案總體框架是在預案編制的基本范式和標準上結合大型賽事突發事件所表現出來的特征進行編制，一個完整科學的大型賽事應急預案應該有以下幾大要素與程序。

5.1、總則

大型體育賽事應急預案總則一般涵蓋應急預案的編制目的、編制依據、適用范圍、工作原則、事件分級。（1）編制目的。為了達到大型賽事應急管理預期結果,反映預案在指導相關單位和人員為減少大型賽事突發事件傷害的努力方向和社會傾向性等要求；（2）編制依據。預案一般以什么樣的法律、行政法規、行業規章為依據和依托進行編制；（3）適用范圍。預案本身適用于哪一行政區域、哪一賽事級別以及參賽人員規模,且是否有溯及既往的效力；（4）工作原則。結合大型賽事突發事件應急工作具體實踐中必須遵循的思想和行為規范；（5）事件分級。在對突發事件危險源進行初步辨識評估的基礎上，對大型賽事突發事件發生的人員傷亡、社會影響等指標按危害程度進行分級。

5.2、組織指揮體系

大型賽事突發事件組織指揮體系一般包括應急領導小組、現場指揮部兩個指揮機構。（1）應急領導小組及職責。針對大型賽事突發事件積極落實貫徹國家相關部署，根據突發事件事態發展形勢進行預判評估與決策，及時協調各方應急救援力量與物資，指導事發地相關機構積極進行應急救援；（2）現場指揮部及其責任。積極落實應急領導小組相關決策，牽頭救援相關單位落實相關責任，協調組織開展現場救援工作。

5.3、運行機制

運行機制包括預防、預警、信息報告、先期處置、應急響應、現場處置措施、應急結束、后期處置等幾個環節。

（1）預防。

主要包括審批登記、風險防控、風險監測、熔斷機制四個環節。①審批登記。承辦賽事組織方就大型賽事舉辦相關要求，向體育行政部門提交相關材料，體育行政部門就有關事項進行審查并進行登記；②風險防控。督促落實相關辦賽組織方案，會同相關部門進行安全評估。確保管理科學，設施、設備安全；③風險監測。建立通暢有效的信息報送體系，根據相關部門報送的風險信息及時進行匯總預判，根據事態發展趨勢，實施相關措施；④熔斷機制。相關單位報送的預警信息，就風險界限，建立取消比賽，限制人員，人員疏散，中止比賽等風險熔斷措施。

（2）預警。

預警主要包括預警發布、預警響應、預警調解和解除。①預警發布。在大型體育賽事期間，相關單位要及時建立收集相關信息，就相關危害程度進行分級，舉辦地就應急分級層級，進行相應措施；②預警響應。根據應急預警級別，應急領導小組采取相應的應急措施；③預警調解和解除。預警發布單位依據相關事態發展趨勢，采取相應的調節和解除指令。

（3）信息送報。

當大型賽事突發事件發生后,承辦單位、主辦單位要及時、準確、詳細地向應急領導小組辦公室進行匯報，應急領導小組辦公室在接到報送信息后，要做好相關記錄，并及時向應急領導小組進行匯報。

（4）先期處理。

在發生大型賽事突發事件后，賽事組織方要第一時間進行救援,并對可能發生衍生災害的危險源進行控制與標記。

（5）應急響應。

根據大型賽事突發事件對社會和人民群眾所造成的各方面影響，將應急響應分為四個等級，各等級分別制定相關響應條件、響應程序以及響應措施。

（6）現場處置措施。

相關現場救援組織第一時間進行人員救援，及時進行信息匯總，保障交通通行進行合理調度，積極鎖定風險源及時進行管控，積極調配各方物資和力量保障應急所需，及時發布應急信息，嚴格控制輿情，控制一系列衍生不利影響。

（7）應急結束。

當相關處置結束，應急領導小組就突發事件發展趨勢，判定危險因素解除或控制，最終下達是否解除應急指令。

（8）后期處置。

后期處置包括善后處置和調查評估。①善后處置。政府根據突發事件所造成的人員病、殘、亡情況，按照相關規定進行補償，積極督促保險進行相關理賠；②調查評估。突發事件應急工作結束，政府就造成突發事件原因進行分析研究，評估損失，總結事件發生的教訓。

5.4、應急保障

應急保障包括應急人員保障、經費保障、物資保障、醫療保障、運輸保障。（1）應急人員保障。應急救援隊伍是應急救援的重要保障；（2）應急經費保障。針對大型賽事突發事件所用的相關經費,要建立專門應急經費調撥機制,保證應急救援的及時展開；（3）應急物資保障。按照應急管理的相關要求,加強應急物資的儲存與準備,定時對相關儲備物資進行檢查,防止應急物資的失效；（4）醫療衛生保障。相關衛生醫療單位要建立完善的醫療救援機制,根據應急救援的實際需要及時開展醫療救援和衛生防疫工作；（5）交通運輸保障。包括道路保障和秩序保障,交通運輸部門組織物資運送,公安部門及時保障交通秩序，根據需要進行相適應的交通管制；（6）應急通信保障。積極組織緊急通信保障,及時修復因突發事案件而引起的通訊中斷事故。

5.5、應急管理

應急管理包括預案編制、預案演練、預案評估與修訂、宣傳和培訓。

（1）預案編制。大型賽事突發事件應急預案，由省級體育行政部門，會同參與相關應急救援部門制定合理科學有效的應急預案；（2）應急演練。相關單位要定時組織開展應急救援演練，保證發生突發事件時能快速應對，迅速開展應急救援；（3）預案評估與修訂。體育行政部門要根據大型賽事突發事件所顯現出的特征，建立預案定期評估機制，根據新的特點進行及時的調整與修訂，保證應急預案具有較高的實施性；（4）宣傳和培訓。相關部門應定期進行應急預案的宣傳與培訓，同時建立常規性培訓機制。

5.6、責任與獎勵

（1）責任。對大型賽事突發事件嚴重失職的個人與單位，要根據相關法律法規予以問責；（2）獎勵。對在應急突發事件中表現突出的個人與集體,相關單位依據相關規定予以表彰與獎勵。

6、結語

應急預案在應急救援實施中有至關重要的作用。由于突發事件發生后往往情況是復雜多變的，這就要求在編制應急預案的過程中要充分考慮各方因素，協調各方力量保證應急救援的的靈活性和可實施性，同時在應急預案的編制中由于涉及編制、審定、發布與宣傳，這一系列環節有效提高了人們安全防范的意識與能力，也可以幫助公眾了解突發事件的可能性和應對方法。應急預案還涉及社會各方力量的共同參與，社會相關組織。這種協同作用有助于加強全社會應急救援的能力，提高協調和響應速度。總之，應急救援預案在體育賽事中的作用不可忽視。通過保障預案的靈活性、提高全社會的風險防范意識和能力、強調各方共同參與和與政府應急部門的協調，可以有效提升應對突發事件風險的能力，確保大型活動的有序開展。