共同富裕視角下戶籍制度改革的現(xiàn)狀分析與路徑探索

唐瓊 吳靜

［摘 要］當前戶籍制度改革成效與人民期待有一定差距，面臨的主要挑戰(zhàn)是社會福利資源城鄉(xiāng)和區(qū)域間的差異配置、戶籍制度改革的制度體系尚不完善、戶籍制度改革具體執(zhí)行力度相對不夠強勁、存量流動人口落戶難度大和戶籍制度改革存在成本分擔難題。新時代新階段，深化戶籍制度改革，要瞄準關鍵問題、聚焦重點人群，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，扎實促進共同富裕。

［關鍵詞］戶籍制度；共同富裕；以人為本；成本分擔機制

［中圖分類號］C91 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）07-0063-10

［作者簡介］唐瓊，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心（決策咨詢部）副? ? ? ?主任、教授；

吳靜，中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部政治經(jīng)濟學專業(yè)博士研究生。

［基金項目］湖南省社會科學成果評審委員會一般項目“湖南健全城鄉(xiāng)基層治理體系對策研究”（XSP22YBC489）；中共湖南省委政策研究室決策咨詢研究課題“全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”（JC ZX20230105）

我國進入新發(fā)展階段，社會矛盾發(fā)生深刻變化，現(xiàn)階段主要體現(xiàn)在不平衡不充分地發(fā)展上。我國大城市經(jīng)濟發(fā)展水平，已經(jīng)超越國際大城市經(jīng)濟的平均水平，然而縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟卻與發(fā)達國家的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟存在較大差距，人民群眾并未平等地享受社會發(fā)展成果。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，而戶籍制度改革就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進共同富裕的助推器。2022年5月，中央出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，強調(diào)了縣城在城鎮(zhèn)化中的重要地位和作用，為構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系提供了指南；“十四五”規(guī)劃更是明確提出推進“人的城鎮(zhèn)化”，保障落戶市民共享公共服務的權利，讓農(nóng)民工、外來人口等在城市“安家落戶”，真正實現(xiàn)住得下、留得住、過得好的目標。目前，已有20個省、自治區(qū)明確提出取消戶口的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)屬性劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，建立健全居住證制度。［1］

一、共同富裕視角下戶籍制度改革的現(xiàn)狀

近年來，無論是中央政策層面，還是地方政府層面，均對戶籍制度進行了系列改革和探索，2014年出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》拉開了新時代戶籍制度綜合改革的新征程。在31個省、自治區(qū)、直轄市中，西部地區(qū)貴州、青海、四川、陜西、新疆、云南6省，中部地區(qū)黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖南、江西7省，東部地區(qū)遼寧、河北、山東、福建、廣東、江蘇、廣西7省，進行了深化戶籍制度改革的實踐。由于戶籍不僅僅帶有社會管理的功能，更多地是與經(jīng)濟利益和社會福利相互捆綁。鑒于各個省市經(jīng)濟社會條件的差異，戶籍改革的進程與收效各異，但從整體而言，戶籍制度改革的進程與人民期待有一定的差距。本文選取不同發(fā)展水平的城市，分析戶籍改革的現(xiàn)狀。

（一）小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放開

作為戶籍改革的切入點，小城鎮(zhèn)率先進行了改革。作為生產(chǎn)力，人是最革命最活躍的因素。改革開放以來，農(nóng)村剩余勞動力的數(shù)量急劇增加，尤其是建立了社會主義市場經(jīng)濟體制后，大大加速了勞動力的流動，大量農(nóng)民紛紛謀求進入城鎮(zhèn)發(fā)展的機會，政府不得不調(diào)整政策，引導農(nóng)民進行轉(zhuǎn)移，因而小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放開。

改革至今，小城鎮(zhèn)戶籍主要經(jīng)歷兩個階段。第一階段采取三元制的結(jié)構形式，在城市和農(nóng)村戶口之間建立“自理口糧戶口”或者“當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”的第三種結(jié)構形式。第二階段是統(tǒng)一三元制戶籍制度，將三者統(tǒng)一合并為城鎮(zhèn)戶口。［2］在第一階段由于沒有根本變革城鄉(xiāng)二元體制，自理口糧戶口對農(nóng)民的吸引力并不顯著。據(jù)統(tǒng)計，1990—1993年間，全國自理口糧人口僅增加42萬，1997年，小城鎮(zhèn)戶籍改革在全國近400個小城鎮(zhèn)進行試點；1998年小城鎮(zhèn)戶籍在全國各地逐步開放；2000年，在《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》推動下，小城鎮(zhèn)開放速度進一步提升。2001年，《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》的出臺，標志著改革走向全面實施階段。小城鎮(zhèn)戶籍基本上對農(nóng)民全面開放了，滿足在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的收入來源和合法的生活住所即可落戶，一些中等城市進一步降低了進城落戶的門檻。

中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)戶籍改革力度較為強勁。1998年，貴州省頒布《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點方案》，把有穩(wěn)定合法的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來源、有穩(wěn)定的居所且居住滿兩年作為落戶小城鎮(zhèn)的條件。文件中提出全面取消城鎮(zhèn)增容費。貴州省選擇10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點地區(qū)。

以“開放戶籍”促進城鎮(zhèn)化發(fā)展是20世紀90年代末推進戶籍改革的動力。即使小城鎮(zhèn)已經(jīng)不再限制人口遷移，但回顧改革成效，小城鎮(zhèn)并未有過大規(guī)模的流動人口落戶，對于農(nóng)民的吸引力依舊比較弱，有些地區(qū)的戶籍制度改革甚至陷入僵局。例如，1999年，安徽渦陽縣的城鎮(zhèn)戶籍需要攤派出售；河南省人口對于小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點反響并不熱烈，甚至出現(xiàn)沒有一個人申報的情況。從當前各省份各地愈演愈烈的“搶人大戰(zhàn)”中，各地為了吸引人才制定的落戶優(yōu)惠政策，更真實地反映了小城鎮(zhèn)戶籍改革的艱難。究其原因：一是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，基礎設施、社會福利和保障與城市相比差距較大；二是流動人員以及農(nóng)民工思想意識已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，他們更愿意到發(fā)達的地區(qū)生活或是在農(nóng)村守著一畝三分地，而并非選擇介于兩者之間的小城鎮(zhèn)。因而，小城鎮(zhèn)戶籍改革成效并不顯著。

（二）大中城市差別化實施落戶政策

自黨的十九大以來，黨中央的決策一再提出采用“差別化的落戶政策”。受社會經(jīng)濟條件的制約，中國大中小城市的人口數(shù)量以及人口承載力有著巨大的差別。北京、上海等特大城市，目前城市人口承載過多。對特大城市而言，戶籍改革也承擔著控制人口數(shù)量的職責，因而落戶條件相對較高；而大城市一般采用戶籍“門檻式”準入政策，比如通過居住證等方式逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；中等城市有序放開落戶限制。當前“搶人大戰(zhàn)”日趨白熱化，使得各地爭相放開戶籍準入條件，戶籍制度改革在大中城市進一步推進。［3］

1.普遍實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度

為打破計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元割裂局面，恢復戶籍的人口登記與管理職能，根據(jù)國務院相關文件，各地區(qū)都在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，同時適度放寬落戶和遷移所需要的條件。各省市根據(jù)自身實際情況，采取各具特色的政策舉措。

以成都為例，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民地位、各項福利與社保的無差異化，成都市出臺了《統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙》的政策文件。在改革措施方面，實施戶口登記地與實際居住地相統(tǒng)一的管理。登記時，保持戶口登記地與實際居住地相一致；以身份證號碼作為標志，建立公民信息管理系統(tǒng)，收集整合居住、社保、就業(yè)等信息資源；城鎮(zhèn)職工社會保險對象主要是用人單位及其職工，而其他居民可根據(jù)自身情況，組織選擇城鄉(xiāng)居民社會保險或城鎮(zhèn)職工社會保險，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的公平。在住房保障方面，構建了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系。城市和鄉(xiāng)村均在住房保障范圍之內(nèi)，城鄉(xiāng)居民符合住房保障條件的，全部享有城鄉(xiāng)住房保障資格。對于住房困難的人口，提供各項保障措施，如廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房以及財政補貼等。在教育方面，統(tǒng)一中職層次學生資助政策，成都市中職層次的貧困生享受無差別資助政策。文件指出，入戶成都的城市外來人員，同樣享受當?shù)鼐用竦母鞣N待遇。戶籍制度牽一發(fā)而動全身，其涉及的利益面甚廣，短期內(nèi)城鄉(xiāng)身份之間的區(qū)別仍難以完全消除。

2.居住證制度盛行

在2010年的國務院文件中，首次提出了全面推行居住證制度。居住證不帶有城市或者農(nóng)村二元戶籍性質(zhì)，是政府頒發(fā)給城市外來務工人員讓其可以享有城市福利的憑證。但這種城市福利是小范圍的，且福利水平受自身條件的制約。擁有居住證，外來人口可以在滿足條件后申請落戶城市。2017年，國家發(fā)改委提出全面實施居住證制度，以落實基本公共服務覆蓋常住人口。目前上海、浙江、河北、重慶等18個省份及地市已探索建立了居住證制度。［4］

作為戶籍改革的先行者，上海的居住證適用對象比較狹窄，并對學歷層次提出較高的要求。給予居住證的條件是：在上海市工作或創(chuàng)業(yè)，且具有高學歷（本科以上或者特殊人才）。2017年，上海戶籍制度改革進一步推進，頒布了新的文件——《上海市居住證積分管理辦法》，其適用對象進一步擴展到境內(nèi)來上海工作或者生活的人員，其條件是憑借本人的《上海市居住證》，并參加本市職工社會保險滿6個月，即可申請。這一舉措使持有上海市居住證者能夠享有更多的城市居民待遇，提升了進城落戶的希望。居住證積分制其實質(zhì)是量化居民個人條件以及對城市的貢獻，外來居民按量化的分值獲取相應的公共服務待遇。

3.小范圍實行本地人戶口自由遷移政策

目前，蘇州、重慶、成都等地實施地方戶口自由遷移政策。以蘇州市為例，2015年6月蘇州公安部門下發(fā)《關于在大市范圍內(nèi)實施本地居民戶口通遷制度的通知》，決定在蘇州大市范圍內(nèi)實施本地居民戶口的通遷制度。該制度僅針對蘇州市的戶籍居民，在蘇州市區(qū)、吳江區(qū)、常熟市、張家港市、昆山市和太倉市以上任意地區(qū)擁有合法穩(wěn)定住所的人，即可實現(xiàn)戶口自由遷移。“購買、自建、繼承、受贈的產(chǎn)權房以及保障性住房”都視為合法穩(wěn)定住所的范疇。這一制度的突出特點是不限定合法穩(wěn)定住所的面積。

4.特大城市的標配——積分落戶制

作為一項戶籍調(diào)控政策，2011年提出的積分落戶制是國家實施農(nóng)業(yè)戶口往城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)化的一項措施。其本質(zhì)是農(nóng)村戶籍人口通過在城市工作賺取積分，最終獲得城市戶口。這一制度采取公平競爭的方式，在一定程度上打破了“戶籍壁壘”，給外地人落戶城市提供了平臺，具有一定的進步意義。目前北上廣深等特大城市都實施積分落戶制，所設定的申請條件相對比較苛刻，對外來人口而言，當?shù)貞艨谝琅f遙不可及。

隨著戶籍改革的深入，各方面的矛盾和問題也隨之顯現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度方面，對比過去城鎮(zhèn)戶口緊俏受熱捧的局面，各地區(qū)放開小城鎮(zhèn)戶口管制，在制定鼓勵“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策時，居民對城市戶口的態(tài)度卻非常冷淡。根據(jù)學者李強對中國城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查，約60%農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍。［5］農(nóng)民工對于以放棄承包地和宅基地來獲取城鎮(zhèn)戶口的方式積極性不高；對于居住證制度，一方面原住城鎮(zhèn)居民憂慮外來人口的遷入會導致他們原有的福利水平降低。另一方面，戶籍制度改革的各項優(yōu)惠政策會吸引更多的外來人口進入城市，多元文化的沖撞與融合，使得政府的管理與服務水平面臨更大挑戰(zhàn)。針對積分落戶制，其最大的詬病是苛刻的申請條件，對外來人口而言城市戶口依舊高不可攀。

二、共同富裕視角下戶籍制度改革面臨的機遇

深入推進戶籍制度改革是貫徹共享發(fā)展理念的舉措，在建設社會主義現(xiàn)代化強國之路上，戶籍制度改革迎來了新的機遇。

（一）國家層面提供政策支持

深化戶籍改革，推進新型城鎮(zhèn)化建設，是實現(xiàn)共同富裕目標的需要。邁入新時代，國家在政策層面制定了一系列的戰(zhàn)略部署（見表1）。

（二）經(jīng)濟發(fā)展奠定物質(zhì)基礎

經(jīng)濟發(fā)展是進行改革的物質(zhì)保障。目前經(jīng)濟發(fā)展水平為戶籍改革創(chuàng)造了較為堅實的物質(zhì)基礎。依據(jù)制度變遷理論，改革必然以一定的成本為代價。只有改革成本代價小于制度變遷帶來的收益時，制度才會發(fā)生變遷。中央政府、地方政府、城市戶籍人口和進城落戶人口是戶籍制度改革的主要利益相關者。從改革的成本—收益分析來看，在中央政府層面，戶籍制度改革能夠推進新型城鎮(zhèn)化建設，促進共同富裕，其帶來的收益遠遠大于成本；在地方政府層面，全面放開中小城市落戶限制等落戶舉措在短期內(nèi)會對城市的就業(yè)、醫(yī)療、財政、基礎設施等帶來一定的壓力，但長期來看，落戶人口帶來的人力資本以及潛在的消費市場會給城市創(chuàng)造財富，城市將是戶籍制度深化改革的受益者。

（三）人民認同破除思想障礙

戶籍制度的改革是應時代要求而推進，目前我國公民對于推進戶籍制度改革的呼聲漸高、期待值大。當前游離于城市和農(nóng)村之間的群體，除去農(nóng)民工之外，更多的是擁有農(nóng)村戶籍而生活在城市的人群。這些“外來戶口”人群迫切希望通過改革，實現(xiàn)身份的“去標簽化”，破除與生俱來的戶籍身份桎梏。特別對新生代農(nóng)民工，他們比父輩受教育程度高，且初步適應了城市生活，他們有著更高的職業(yè)期望，對后代的教育愈加重視，期望融入城市并能定居下來的意愿更強烈。

（四）以往改革積累相關經(jīng)驗

無論是“親屬投靠”式、投資落戶式、購房落戶式、人才引進式、居住證模式還是務工落戶模式，都是現(xiàn)實需求下的產(chǎn)物，都為我國今后的改革提供了借鑒。改革開放40年來，中國的戶籍改革一直都是進行時，大中小城市都積累了一定的改革經(jīng)驗，為戶籍改革的深化鋪就道路，使改革前進的方向更加貼近經(jīng)濟增長與城市發(fā)展的實際，更符合人民的真實需求。

三、共同富裕視角下戶籍制度改革面臨的挑戰(zhàn)

戶籍不僅僅帶有社會管理的功能，更多地是與經(jīng)濟利益和社會福利相互捆綁。整體而言，目前戶籍制度改革的進程與人民期待有一定的差距。

（一）城市發(fā)展各項社會福利資源配置存在差異

戶籍制度與各項社會福利待遇“脫鉤”是戶籍改革需要實現(xiàn)的目標之一。然而，城市規(guī)模差異所帶來的城市福利差異，是當前戶籍制度改革的瓶頸，也是左右人口遷移的重要因素，深刻影響了戶籍制度改革的成效。

從城市間的發(fā)展角度分析，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，人口規(guī)模越大。大城市對人口的吸引力更大，究其原因，一方面，捆綁在戶籍制度上的附加福利，比如在經(jīng)濟發(fā)達的大城市，享有更好的教育、醫(yī)療資源，擁有更多的就業(yè)和提升機會。無論是985、211高校在不同城市的占比，還是三甲醫(yī)院在不同城市的分布，都體現(xiàn)了我國社會公共服務資源向大城市傾斜的現(xiàn)狀。另一方面，經(jīng)濟發(fā)達的大城市與中小城鎮(zhèn)也存在著許多的“非戶籍福利”，促使人們在落戶選擇上更中意經(jīng)濟發(fā)達的大城市。在中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)中，超大城市中的跨省流動農(nóng)民工，有40%愿意在居住地城鎮(zhèn)落戶，但是落戶門檻較高；對于基本放開了落戶限制的城市，僅有25%的跨省流動農(nóng)民工愿意落戶。

從城市內(nèi)部角度分析，現(xiàn)行的戶籍制度導致了城市居民與外來人的割裂。盡管改革在不斷推進，但是和戶籍制度相關的一些制度安排，依然差異化對待外來人口（見表2）。因而，無論是在居住、就業(yè)或是娛樂、休閑方面，外來人口都自成一派，甚至出現(xiàn)重大疾病需要回醫(yī)療水平不如的老家，參加家鄉(xiāng)的“新農(nóng)合”。這部分城市的建設者對其生活的城市難以產(chǎn)生歸屬感和認同感。因此，當前存在城鄉(xiāng)二元割裂的同時，城市內(nèi)部也出現(xiàn)了新的割裂，形成了新的二元制社會結(jié)構。

戶籍開放的過程并非“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的簡單轉(zhuǎn)換過程，更需要進行公共服務的結(jié)構性改革。戶籍制度與20多項個人權利相掛鉤，致使在遭受意外事故的賠償上，出現(xiàn)“同命不同價”的社會現(xiàn)象。實施公共服務體制改革，旨在打破公共服務以及相關權利與戶籍緊密相連的狀態(tài)，消除差異化的社會公共服務標準，建立統(tǒng)一全覆蓋的社會公共服務制度。然而，公共服務體制改革屬于多方利益的博弈，亟待解決的問題是教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保等領域如何實現(xiàn)改革速度與質(zhì)量之間的平衡。

（二）戶籍制度改革的制度體系尚不完善

戶籍制度改革的終極目標是實現(xiàn)所有人自由、平等而全面的發(fā)展，破除因政策或制度造成的社會分化和割裂局面。戶籍制度作為之前社會發(fā)展中的基礎性人口管理的制度，牽涉到社會生活的方方面面。因此，戶籍制度改革涉及的領域相當廣泛，無論是就業(yè)、教育、醫(yī)療，還是住房、養(yǎng)老、社會救助，抑或是土地、最低保障方面，都與戶籍制度密不可分。

農(nóng)村集體土地制度改革影響戶籍改革的方向和性質(zhì)。千百年來，土地都是農(nóng)民的鐵飯碗，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口逐漸從農(nóng)村流向城市，隨之而來的是農(nóng)民土地資產(chǎn)如何處置的問題。農(nóng)民難以在城市利益與農(nóng)村土地權益之間做出選擇。一方面，大量農(nóng)民進城，導致農(nóng)村土地拋荒、宅基地閑置現(xiàn)象較多；另一方面，農(nóng)民進城后，其農(nóng)村集體身份所享有的權益如何保障也是現(xiàn)實中的難題。這導致現(xiàn)在大部分進城農(nóng)民都是“兩頭靠”的局面。按照《進一步推進戶籍制度改革的意見》，不得以已退出“三權”（指土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權）作為農(nóng)民進城落戶的條件，充分尊重農(nóng)民意愿和選擇權。［6］但是在現(xiàn)實中，“逼農(nóng)民進城，趕農(nóng)民上樓”的事件時有發(fā)生。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)讓農(nóng)民在土地權益和進城落戶中“二選一”。因此，農(nóng)村土地制度是“農(nóng)民愿不愿意進城”的癥結(jié)所在［7］。推進農(nóng)村土地制度改革也面臨著諸多的難題。正如習近平總書記所言，“改革已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進”。因此，如何推動當前改革既保障農(nóng)民的切身利益，使他們能夠安心進城，又能夠在城市里留得下、住得好，是新時代的考題。

（三）戶籍制度改革具體執(zhí)行力度相對不夠強勁

盡管改革取得了一定成效，但人口流動并沒有推動戶籍改革取得實質(zhì)性的突破，改革的步伐依舊滯后于社會發(fā)展的需求。改革推進存在“雷聲大、雨點小”的狀況。主要體現(xiàn)在：一是大城市的戶籍改革進程緩慢，外來人口落戶阻力較大。在大部分地區(qū)，很難實施中央文件（《積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》）中的規(guī)定，即使是符合條件的外來人口也難以被批準落戶［8］。二是改革避重就輕，流于形式。14個省市出臺統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，但捆綁在戶籍制度上的社會福利與權益并沒有統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一元化名不副實。諸如北上廣深等人口流入量大的城市在總量控制的基礎上實行積分制落戶，選取的量化指標設計傾向于高學歷、高職稱的外來人口，這更像是人才的爭奪戰(zhàn)，而農(nóng)民工群體被拒之門外。三是落戶標準嚴苛，成本高昂，導致農(nóng)民群體參與的熱情不高。盡管各地的戶口遷移方式由指標審批式轉(zhuǎn)變成了條件準入制，但對大部分人口而言其標準依舊偏高，進城農(nóng)民以土地為代價換取城市人口身份和福利，致使該群體積極性不高。這也反映出當前的一些舉措無法滿足社會大眾的訴求。

（四）戶籍制度改革面臨合理成本分擔難題

推動戶籍制度改革，意味著城市人口的增加，為提供給外來人口相同的市民待遇，地方政府的財政開支必然擴大。然而，作為社會公共福利及公共服務的財政支出，在短期難以得到經(jīng)濟回報，且原有利益格局也可能被打破，尤其對于承載了較多外來轉(zhuǎn)移人口的城市，戶籍制度需要花費的成本較高。地方政府作為利益博弈的一方，難免出現(xiàn)一些畏難情緒。落實公共服務體制改革和土地制度改革，必然需要資金支持，也需要合理的成本分擔機制。因此，戶籍制度改革面臨較大阻力。［9］

設計分擔成本機制的難點多。一是各省市之間的經(jīng)濟實力和發(fā)展狀況差異較大，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本和地方財政的支付能力也存在天壤之別。二是涉及諸多利益相關者，包括中央政府、地方各級政府、企業(yè)和個人。各主體的博弈也突出體現(xiàn)在流出地與流入地政府之間。三是中央分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策之間需調(diào)整和改革。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測算環(huán)節(jié)缺失，各地區(qū)因福利待遇、土地價格等各方面條件的地區(qū)差異，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測算沒有科學、可信的結(jié)果。

（五）戶籍制度改革下存量流動人口落戶難度大

根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國約有3.76億流動人口，主要是農(nóng)民工。農(nóng)民工群體往往都是大城市的建設者，承擔著大量較為艱辛的體力勞動（包括外賣、快遞業(yè)務），且常年居住在城市，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的聯(lián)系逐漸減少，在新生代農(nóng)民工身上，落戶城市的愿望更加強烈。然而，城市落戶中更加注重學歷等條件，農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，受制于生活背景和文化程度的差異，落戶更加復雜和艱難。一方面，中國的發(fā)展對農(nóng)民工的歷史欠賬較多。自改革開放以來，我國社會發(fā)展享受了人口紅利，其中農(nóng)民工發(fā)揮了巨大作用，但是前期對于農(nóng)民工的保障確實相對滯后，他們更像是“候鳥人群”。同時，流動人口的落戶難度大帶來諸多問題，最明顯的是不平等現(xiàn)象的代際傳遞。農(nóng)民工在城市干著工人的活，卻只是農(nóng)民的身份，無法享受市民同等的社會福利與保障。而農(nóng)民工子女進城后，無法享受和原住市民子女同等的學習和生活環(huán)境，農(nóng)民工子女與市民子女學習和成長之間的差距大。這種肉眼可見的差距，既不利于青少年兒童的成長，也不利于社會的穩(wěn)定。另一方面，農(nóng)民工群體數(shù)量較多，對戶籍制度改革帶來了一定的壓力。根據(jù)《2022年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2022年農(nóng)民工總量達2.95億，總量仍然呈現(xiàn)增長趨勢；16—40歲的新生代農(nóng)民工占比47%；年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工1.32億，占進城農(nóng)民工人數(shù)的77%。

四、共同富裕視角下推進戶籍制度改革的路徑

新時代新階段，深化戶籍制度改革要從“十三五”期間的“促進”轉(zhuǎn)向“暢通”，瞄準關鍵問題、聚焦重點人群，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，扎實促進共同富裕。

（一）強化頂層設計、外部激勵和內(nèi)部互動

一是試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，進一步明確經(jīng)常居住地登記戶口權益，完善居住證服務功能，逐步實現(xiàn)居住證持有者與戶籍人口平等享有福利待遇。在探索中簡化經(jīng)常居住地的戶口登記流程，根據(jù)現(xiàn)實需求，推進跨地區(qū)、跨部門數(shù)據(jù)共享，推動居住證制度“一網(wǎng)通辦”。二是平衡經(jīng)濟利益與社會公共福利的關系，戶籍制度改革牽涉面廣，涉及的領域眾多，不能完全依靠地方政府去推動。戶籍制度改革是多方力量的博弈，并且是一個長期的循序漸進的過程，應尋求在不同任期的地方政府領導下，實現(xiàn)長期利益與當前利益協(xié)調(diào)，使地方政府與落戶農(nóng)民利益達到均衡狀態(tài)。

（二）剝離附加利益，實現(xiàn)公共服務均等化

堅持人民至上理念，在實現(xiàn)共同富裕的過程中，逐漸把戶籍和其他的公共服務相剝離，改革深入的實質(zhì)就是實現(xiàn)均等化的公共服務。從全國統(tǒng)籌的角度考慮社會保障問題，強化社會保障制度。比如精簡醫(yī)保異地就醫(yī)流程，著力解決流動人口看病難、看病貴問題。戶籍制度改革終極目標是實現(xiàn)人的自由、平等和全面地發(fā)展。以居住證制度為中間媒介，實現(xiàn)外地居民、農(nóng)村居民合法平穩(wěn)地轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝恕⒊擎?zhèn)人。在當前未能實現(xiàn)基本公共服務均等化的情形下，居住證制度是保障外地居民、農(nóng)村居民享有資源和服務的依據(jù)。

（三）建立配套改革舉措，實現(xiàn)區(qū)域資源配置均衡

戶籍制度改革切忌一刀切。由于我國目前仍存在較大的區(qū)域發(fā)展差距，不同的城市經(jīng)濟社會發(fā)展的特點不一，必須因城施策、因地制宜地制定改革舉措。譬如，針對北上廣深這類大城市，它們對人口落戶有巨大的吸引力。這種吸引力一方面來自這類城市戶籍自帶的福利；另一方面，這類城市也存在著非戶籍福利，比如優(yōu)質(zhì)資源豐厚，能享受更有品質(zhì)的生活，發(fā)展前景也更加廣闊。因此，除了解決城鄉(xiāng)之間的資源配置問題外，也要關注區(qū)域之間的資源配置問題，加大中小城市基礎設施和公共服務建設。這一舉措既有利于緩解大城市人口壓力，同時也能帶動中小城市的新型城鎮(zhèn)化，又能在一定程度上解決流動人口問題，可謂一舉三得。

（四）推進相關制度改革，推動戶籍制度深化改革

戶籍制度是一項基礎制度，其改革牽一發(fā)而動全身。戶籍制度改革的成效也有賴于相關制度改革的配合。例如在農(nóng)村土地制度改革上，制定合理的政策，對農(nóng)村土地制度進行確權頒證，保障農(nóng)民的權益。同時，盤活農(nóng)民閑置的土地，增加農(nóng)民收入，探索進城農(nóng)民的集體成員權益保障，讓農(nóng)民開心進城無后顧之憂。在教育制度配套改革方面，促進城市教育管理制度改革，推動教育資源向中小城市傾斜，支持流動人口子女教育發(fā)展；在醫(yī)療配套體制改革中，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療救助；在勞動就業(yè)制度配套改革中，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，營造公平、公正的城鎮(zhèn)就業(yè)大環(huán)境，完善勞動合同制度；在住房配套制度改革方面，建立覆蓋全體公民的住房保障系統(tǒng)，讓人人享有住房成為現(xiàn)實。

（五）充分考慮農(nóng)民訴求，以保障農(nóng)民合法權益為導向

隨著社會發(fā)展，進城農(nóng)民流動呈現(xiàn)出“拖家?guī)Э谝黄鹱摺钡内厔荩瑧艏贫雀母锉仨毘浞挚紤]流動人口對美好生活的需要。一是對進城農(nóng)民工住房進行制度保障，住房保障體系要將進城農(nóng)民納入保障范圍。構建多層次住房供應體系，讓進城農(nóng)民有穩(wěn)定的居所。二是推進以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)縣域公共基礎設施和服務能力的提升。縣城作為連接城鄉(xiāng)要素的載體，對農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和城市要素流入鄉(xiāng)村具有天然優(yōu)勢。三是縣城發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為進城農(nóng)民就近打工就業(yè)提供機會，為進入城市奠定物質(zhì)基礎。

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Current Situation Analysis and Path Exploration of Reforms on Household Registration System? From the Perspective of Common Prosperity

Tang Qiong? ? ? Wu Jing

Abstract： At present， there is a certain gap between the effect of the reform on the Household Registration System and people's expectations. The main challenges are the differential allocation of social welfare resources between urban and rural areas and between regions， the imperfect institutional system of the reform on the Household Registration System， the relatively weak implementation of the reform on the Household Registration System， the difficulty in the existing floating population settling down and the cost of the reform on the Household Registration System sharing. In the new era and new stage， deepening the reform on the Household Registration System should target key issues， focus on key groups， accelerate the full integration of agricultural migrants into the city， and solidly promote common prosperity.

Key words： The Household Registration System; Common prosperity; People-oriented; Cost-sharing mechanism

［責任編輯：熊文瑾］