多視角研究與探索村鎮銀行發展和改革

鐘彬

摘要：村鎮銀行歷經十余年的發展，規模和數量在中國銀行業的比重均不斷提升，但自身發展已陷入瓶頸，村鎮銀行自身治理能力、管理體系、經營模式與宏觀環境、經濟形勢和金融需求不同步、不匹配的問題突出，風險案件頻發，成為當下防范化解金融風險的重要領域，也是百年未有之大變局下探尋村鎮銀行可持續發展的重要課題。本文回顧村鎮銀行發展歷程，分析現狀和問題，多視角研究村鎮銀行當下困局，提出村鎮銀行改革發展方向和建議。

關鍵詞：村鎮銀行；發展；改革；舉措

引言

2018年我國推動了農村中小銀行改革化險，守住了風險底線，但村鎮銀行尚存在諸多問題需要解決，尤其是百年未有之大變局及疫情持續演化下，村鎮銀行發展矛盾更為凸顯。2022年河南村鎮銀行風險事件及行政機構的介入，讓村鎮銀行深層次發展問題暴露在公眾視野，推動提升監管新高度。廣大村鎮銀行面臨大考，探尋新格局下的改進和突破的新方向是當下亟待解決的問題。

一、村鎮銀行發展歷程

（一）村鎮銀行設立背景

為推動金融體系改革，適應加入世貿組織及股份制、市場化改革的需要，2001年中國銀行業一度撤并在縣域、鄉鎮的機構與網點，村鎮一級金融輸出銳減。隨著縣域經濟和農村城鎮化協調發展，農業農村經濟快速增長，金融供需矛盾加劇。為解決縣域及農村地區金融服務的迫切需求，2006年中央一號文《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出，廣大縣域及農村地區迫切需要符合自身特點的多層次、廣覆蓋、可持續的基礎性金融服務。為此，原中國銀監會實施“新政”，推出村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三種農村新型銀行業金融機構模式，其中，村鎮銀行成為操作有效、容易落地、覆蓋有力的新型金融機構代表。

（二）村鎮銀行發展階段

自2006年啟動村鎮銀行培育試點到準入、財政費用支持等配套政策出臺，村鎮銀行機構數量和業務規模快速增長，強化了農村基礎性金融服務，但“先天不足”和“后天失養”管理模式，使得其風險積聚，經營逐步陷入困境。村鎮銀行整體發展可以概括為四個階段：

1.局部試點階段（2006年—2007年）

此階段構建了村鎮銀行組建的基本政策框架。主要內容包括兩個方面：（1）2006年發布了開展村鎮銀行試點的政策，鼓勵銀行業金融機構設立村鎮銀行；（2）2007年規范村鎮銀行發起設立法律法規，出臺了發起人、設立方式、公司治理等組建審批指引。

2.快速布局階段（2008年—2010年）

此階段完善了村鎮銀行發展的配套政策和準入標準，村鎮銀行成立數量達到峰值。主要內容包括兩個方面：（1）放寬設立門檻，城鄉農商行加入批量組建，允許資產管理公司進入、小貸公司改建成為村鎮銀行；（2）財政對基礎金融機構設立、縣域金融機構貸款增量定向費用和獎勵資金扶持。

3.管理發展階段（2011年—2017年）

此階段實現了村鎮銀行全面布局和發展，管理水平明顯提升。主要內容包括三個方面：（1）支持民營資本設立與增資，多元資本進入村鎮銀行，股權結構得到優化；（2）村鎮銀行監管評級和風險等級形成；（3）村鎮銀行規模快速增長，資產規模突破萬億。

4.整合化險階段（2018年至今）

此階段開展了村鎮銀行專項治理，整治、救助和化解高風險村鎮銀行。主要內容包括三個方面：（1）高風險評級的村鎮銀行數量持續增長，資產質量大幅惡化；（2）監管和發起行介入，主動救助和化解風險；（3）地方政府、地方企業介入，出臺政府專項債實施合并重組。

二、村鎮銀行發展狀況

從機構數量來看，據銀行業金融機構法人名單整理，2021年12月31日全國已開業法人村鎮銀行1651家，實現了全國31個省份的全覆蓋，其中，東部648家，占比3925%，中部618家，占3743%，西部385家，占2332%。

從經營發展來看，中國經濟換擋調速，經濟增長動力發生轉折性變化，新業態、新動能、新需求給縣域及農村地區持續生產、經營帶來較大沖擊。隨著經濟運行環境持續低迷、疫情沖擊延續，信用違約概率及波及面擴大，村鎮銀行資產質量惡化，經營難度加大，尤其是區域經濟發展落后和農村金融市場極其脆弱的中西部地區，村鎮銀行經營風險更為突出。

據《2021年度村鎮銀行調研報告》和《中國金融穩定報告2018-2021》數據分析，村鎮銀行依舊發揮著農村經濟建設生力軍的使命，資產規模快速增長，高于行業平均增速，但平均利潤、資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等指標大幅惡化，從2019年撥備覆蓋率跌破監管紅線到2020年不良貸款率逼近監管紅線，村鎮銀行可持續經營能力逐步弱化，風險抵御能力不足。雖然2018年地方政府、監管機構和發起行積極介入整合化解村鎮銀行風險，但風險處置力度和效率仍有提升空間，高風險評級村鎮銀行從2018年109家上升至2021年122家。

三、多視角問題研究

隨著社會經濟發展、技術變革和行業變遷，兼具政策性和商業性的村鎮銀行發展難言起色，村鎮銀行經營模式與市場發展節奏和政策導向不同步、不協調、不一致等問題突出，這既是定位及行業發展特性驅動所致，又有不同時期政策溢出及衍生合力的原因。下面分別從發起行與村鎮銀行、財政和監管政策、技術變革與行業變遷等角度分析當下村鎮銀行的問題。

（一）定位不準，定力不夠

1.定位很大程度取決于發起行基因

銀行作為高杠桿經營的行業，骨子里是規模效應和大數法則的經營模式，其發起之初的村鎮銀行業務往往是“壘大戶”“疊規模”等方式，快速地立穩腳跟，向發起行及股東交出答卷，而“三農”和小微業務上量慢、成本高、效益低、風險大，短期內難以實現較好的回報。另外，大多數發起行缺乏涉農、小微信貸業務經驗及技術積累，而多數村鎮銀行的經營活動由發起行為主導，其業務流程往往會移植或照搬發起行的模式，導致經營體系和服務模式嚴重不匹配，村鎮銀行經營逐漸偏離“主航道”。

2.短期經營目標引發定位偏航

銀行經營圍繞“存款”“貸款”和“盈利”設置考核指標，雖然村鎮銀行設立和監管要求明確市場定位和培育目標，并對基礎指標進一步細化和差異化，但村鎮銀行圈定的服務對象、經營區域和業務種類受限，規模擴張空間有限，且各大銀行下沉金融服務重心，進一步擠壓了村鎮銀行的生存空間。基于“求生存、保規模”的傳統經營考核模式和數字普惠金融新生態模式的形成，迫使村鎮銀行不得不借助花式誘存、借道放貸等方式夾縫生存，村鎮銀行經營重心發生偏離，為經營風險埋下隱患。

3.發起行持續輸出和投入不足

大多數村鎮銀行主發起行呈現“資本小”“經驗少”“實力弱”等特征，且村鎮銀行發起人選擇、設立位置、規模和數量具有政策性指導，造成發起行準備不足、疲于應對，導致村鎮銀行未能在開業之初形成符合地方經濟特點的商業模式、搭建起相對應的風險管理體系、構建好匹配服務區域客戶的運行體系、儲備好人才隊伍和人才梯隊建設，持續輸出系統支持和產品服務創新，以致于政策扶持期過后，村鎮銀行競爭力持續下降。

（二）政策偏硬，施策偏短

1.分類監管劃分不清晰、不合理

村鎮銀行納入商業銀行實施監管，該有的都有，不該有的也有。村鎮銀行定位為服務支農支小的商業銀行，支農支小貸款投放余額長期保持在90%以上，但仍要比同地方性法人銀行，落實普惠貸款利率指標目標、加大長期貸款投放、提高續貸比例等“兩增兩控”要求，高基數和貸款投放指導下，進一步加劇經營壓力。同時，利率市場化下的存款利率上限指導，同業負債比例等指標都對村鎮銀行負債經營造成負面影響，加上村鎮銀行主體難以符合行政許可審批事項基本條件，導致其無法與其他銀行主體一樣獲取更多的融資渠道、更低的融資成本，負債質量承壓。

2.扶持政策時效短、落地難

村鎮銀行定位、服務客群、產品特征、所處位置和經營范圍等決定著其不能按照普通商業銀行來施策，且風險、投入和回報在不同區域的村鎮銀行差異明顯，在政策落地上應給予更大的容忍、更寬的彈性和更長的扶持。實際上，村鎮銀行扶持政策偏松偏短，個別政策落地不及時、不到位較為常見，如定向費用補貼上，僅針對新設立3-5年的村鎮銀行補貼貸款投放，但服務同樣客戶、同樣地區且承擔同樣風險的早期設立村鎮銀行卻無法享受，以致于擴表硬性要求下，村鎮銀行風險補償不足，資本實力難以滿足持續發展要求。另外，大多數村鎮銀行設立在偏遠、貧困地區，地方財政收入不足，存在個別難以落實財稅、涉農貸款等地方分攤補貼要求。據《中國銀行家》雜志2016年第八期調查披露，2011-2014年期間，某村鎮銀行應兌未兌地方性涉農貸款獎勵為2 340萬元，占應兌地方性獎勵7911%。

（三）借道技術革新，競爭格局變遷

云計算、區塊鏈和人工智能等技術催生新的交互渠道、服務模式和決策模型，弱化了村鎮銀行原本網點物理服務優勢，且隨著數字鄉村推進，賦予了國有及股份制大行業務服務擴張的基礎，農村金融服務“最后一公里”將不再局限于村鎮銀行職責或定位。具體來看，近三年的疫情成為技術發展的催化劑，使得新技術的顛覆性更容易被市場接受，且新技術吸收和發展不斷加快，迫使各行各業主動調整自身商業模式，銀行作為經濟發展樞紐，在技術革新方面緊隨其后。當下國有及主要股份制銀行完成線上化交互、數字化運營和自動化決策等經營轉型，突破業務服務空間，在發現客戶、熟悉客戶、洞察需求和直達服務上幾乎實現實時和無邊界，并結合高級數據分析手段和高效敏捷運營方式實現獲客，以資金成本優勢實現降維打擊，不斷搶占村鎮銀行已有市場份額和優質客戶的同時，加大科技金融投入，向開放銀行或更高泛生態銀行轉型，又進一步拉大彼此之間的競爭差距，村鎮銀行發展難以為繼。

四、發展和改革建議

銀保監會于2017年和2019年分別發布了《村鎮銀行監管指引》和《關于推進村鎮銀行堅守定位 提升服務鄉村振興戰略能力的通知》，明確建立與村鎮銀行相適應的經營機制和服務體系，要求主要股東做出承諾支持村鎮銀行發展“支農支小”，專注信貸主業。

一是堅持支農支小服務定位不能改變。作為細分領域經營的村鎮銀行，已經積累了豐富的客戶資源，熟知地方經濟主體規律和特性，了解當地政府、村集體和村民所需，只有夯實基礎，集中力量解決當地客群難點和痛點，增強客戶黏性，方能筑高筑牢自身發展護城河。從當前宏觀層面分析，無論是固定拓展脫貧攻堅成果，還是鄉村振興重點項目推進，都為村鎮銀行發展創造良好的經營和政策環境，村鎮銀行不僅可以在發展中化解前期積累的風險隱患，還可以抓住財稅、優惠資金、定向補貼等階段性政策紅利穩步擴表，實現規模效益再上一個臺階。

二是“并、轉、納”存量村鎮銀行，構建集團式經營競爭力。過往數據表明，成功的、具有特色的村鎮銀行離不開發起行兩大關鍵要素——經驗傳承和資源輸出，如，泰隆村銀復制泰隆銀行自成一套服務小微的經營體系、浦發村銀的股東資源整合擴規模的經營模式，都為村鎮銀行發展提供了借鑒。對于前期村鎮銀行盲目擴張留下來的歷史遺留問題，應抓住本輪村鎮銀行改革重組的政策契機，將符合發起行戰略發展的村鎮銀行統一并入集團管理，對不符合發起行戰略發展的村鎮銀行應及時轉讓股權，由專業經營村鎮銀行的機構實行統一管理，或村鎮銀行所屬地區有分支機構的銀行，可撤銷法人機構并納入其中作為分支機構進行管理，突破經營約束。

三是提供長效的財稅優惠政策，保證政策落地。村鎮銀行資金來源少、負債成本高、資產風險大且資產利率指導性強，加上業務資格受限等諸多因素，財稅優惠政策既不能少，也不能按扶持時間簡單地一刀切。應回歸服務支農支小和信貸投放本質，按照“誰交辦、誰補償”的原則，對持續深耕、減費讓利和規模穩定增長給予運營資金和風險補償金的支持，對達到一定規模效應且經營指標持續良好的村鎮銀行，可適當降低優惠比例。同時，政府主管部門要實行年度村鎮銀行優惠政策落地督導和審計監督，為村鎮銀行可持續發展提供保障。

五、結束語

綜上所述，村鎮銀行是我國機構數量最多、遍布最廣的金融主體，村鎮銀行十余年的發展為村鎮一級金融服務輸出、鎮區經濟發展、脫貧攻堅等做出了重大貢獻。當前，村鎮銀行受到經濟環境、政策調整、科技改革和自身公司治理等多因素的共同影響，經營發展陷入困境，但其積累的區域金融服務經驗、產品融入度等關鍵要素是不具備替代性的，尤其是缺乏村鎮物理網點機構的國有和股份制銀行替代不了的，加上村鎮銀行總量在金融系統占據較大份額，且在鄉村振興中正發揮著重要角色，深化村鎮銀行改革發展刻不容緩，政府、監管和發起行應合力解決當前村鎮銀行經營可持續性等關鍵問題，通過深化組織改革和政策扶持轉變村鎮銀行標準化經營管理，提升其市場競爭力。

參考文獻：

陸紅軍，王蘭鳳.中國村鎮銀行定位與運作.北京：中國金融出版社，2014：31-59.

融信云.2021年度村鎮銀行調研報告.北京：神州數碼融信云技術服務有限公司，2022-02-10.

徐忠，張雪春，沈明高等.中國貧困地區農村金融發展研究.北京：中國金融出版社，2009：160-162.

中國人民銀行金融穩定分析小組.中國金融穩定報告（2018）.北京：中國金融出版社， 2018：128.

中國人民銀行金融穩定分析小組.中國金融穩定報告（2019）.北京：中國金融出版社， 2019：107.

中國人民銀行金融穩定分析小組.中國金融穩定報告（2020）.北京：中國金融出版社， 2020：103-104.

中國人民銀行金融穩定分析小組.中國金融穩定報告（2021）.北京：中國金融出版社， 2021：81.