市域社會治理視角下人民調解提質增效實踐路徑研究

■陳嘉敏

（順德職業技術學院，廣東 佛山 528300）

市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，決定著地方治理成效。“黨的二十大”報告指出，“要完善社會治理體系。加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”提升市域社會治理效能，凸顯其重要性和緊迫性。矛盾處理與化解是市域社會治理中的基礎性工作，人民調解制度是市域社會治理中防范化解社會矛盾的關鍵環節。

一、人民調解在市域社會治理中的作用

市域社會治理，是以地級市行政區劃為重點范圍，以市域問題與市域風險為主要治理對象，以有機協同、共同發展為目標的社會治理[1]，是國家治理與社會基層治理的中堅樞紐。市域社會治理可以創新整合城市和鄉鎮基層的治理元素，實現城鄉聯動治理，提升治理成效[2]。在防范化解重大矛盾風險上，可以結合城市發展需要，創新落實國家治理政策，及時有效化解基層治理矛盾，是防范化解重大矛盾風險的關鍵層級。

隨著經濟社會發展進程的加快，日益突出的社會矛盾糾紛已經影響到市域社會的穩定和秩序。市域社會治理，如果僅僅依靠國家公共權力，需要國家為此付出巨大的行政成本，這種做法付出了巨大的行政成本，也不利于國家治理能力的現代化[3]。因此，通過吸納社會資源自治、實現多元治理的人民調解制度，逐漸成為市域矛盾化解工作中的重要組成部分，有助于維護市域社會秩序穩定。

人民調解是一項具有中國特色的社會主義法律制度，是構筑社會穩定和諧的第一道防線，有效促進社會穩定和諧，被國際社會譽為“東方經驗”。作為一項廣泛存在于人民群眾之間的糾紛解決機制，具有糾紛解決前置性特色。在防范化解社會矛盾中，要充分發揮人民調解在多元糾紛化解中的前置性和主渠道作用，最大限度引導當事人通過協商、調解等方式解決各類矛盾糾紛和風險隱患。

二、人民調解在新形勢下面臨的困境與對策

加強人民調解制度在推進市域治理現代化中的作用，具有現實而深遠的意義。然而在風險挑戰上升、疫情影響疊加、經濟下行壓力不斷加大的形勢下，人民調解面臨四個新的要求：一是要求人民調解能有序推進基層社會治理的新發展。人民調解是預防化解矛盾的第一道防線，人民調解員要通過情法互動、有勇有謀的調解，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態。二是要求人民調解能高效適應社會矛盾糾紛的新變化。矛盾糾紛主體多元、矛盾糾紛類型多樣、矛盾糾紛調解的難度加大。三是要求人民調解制度在組織隊伍建設、調解制度完善、職能作用發揮上要全面開拓鄉村振興戰略的新氣象。人民調解作為推進基層社會治理的重要手段，在全面推進鄉村振興戰略中具有重要意義。四是要求構建以人民調解為重要環節的大調解工作格局和多元聯動機制。要以人民調解為基礎，實現行政調解、行業性專業性調解和司法調解等多種調解方式的優勢互補、有機銜接。完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。

三、人民調解提質增效實踐路徑分析——以“八心”調解模式為例

“八心”調解模式是一地級市市轄區以習近平法治思想為指導，為豐富完善預防性法律制度，創新推動社會基層治理，在人民調解工作中形成和凝練的一套科學有效的調解工作方法。“八心”調解模式內涵豐富，基本含義是人民調解員堅守“初心與匠心”，秉承“公心與誠心”，堅持“細心與耐心”，奉獻“熱心與愛心”，著力解決群眾的“急”“難”“愁”“盼”問題。

（一）創新“八心”調解模式的現實意義

1.“八心”調解模式能高效適應社會矛盾糾紛的新變化

隨著經濟社會發展，矛盾糾紛也發生了新的變化，主要呈現出四個特點：矛盾糾紛主體更為多元、矛盾糾紛類型更為多樣、利益訴求更為復雜、矛盾糾紛調解難度更大。個人、法人、非法人組織相互之間的糾紛大量出現，既包括傳統的婚姻家庭、鄰里、民間借貸、交通事故、勞動爭議等常見糾紛，也有旅游、物業、醫療、金融、知識產權等新型糾紛，當中不乏法律關系復雜，涉及標的額大，社會影響大的糾紛，這樣增加了調解工作的難度。“八心”調解模式針對新形勢下的社會矛盾糾紛新變化、新特點，提煉了人民調解員需要具備的八項品質，以應對新形勢下政策性、法律性、專業性要求較高的調解工作需求。

2.“八心”調解模式能有序推進基層社會治理的新發展

人民調解是人民群眾在黨的領導下，通過調解組織化解矛盾糾紛的重要方式，是實現群眾自我教育、服務、管理、監督的有效形式。人民調解是預防化解矛盾的第一道防線，人民調解員往往最先接觸各種矛盾糾紛，通過情法互動、有勇有謀的調解，能夠最大限度把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態。“八心”調解模式的宗旨和落腳點是解決群眾“急”“難”“愁”“盼”問題，夯實基層社會治理的群眾基礎，推進市域社會治理體系和治理能力現代化。

3.“八心”調解模式能全面開拓鄉村振興戰略的新氣象

推進鄉村振興，和諧穩定是基礎。人民調解作為推進基層社會治理的重要手段，在全面推進鄉村振興戰略中具有重要作用。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，中央在部署鄉村振興工程的一系列文件、規劃中多次對人民調解員的隊伍建設、人民調解制度的完善、人民調解對鄉村振興的具體作用等方面都提出明確要求。“八心”調解模式在充分運用法律政策、專業知識和調解技能的基礎上，充分利用公序良俗、村規民約等開展特色調解。努力將矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態，實現“小事不出村、大事不出鄉鎮”，矛盾不上交，助力開拓和諧、文明的鄉村振興新氣象。

4.“八心”調解模式切實滿足大調解格局完善的新訴求

十九屆四中全會審議強調要完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。構建優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解工作格局是時代發展的需要。各地級市紛紛出臺關于社會矛盾糾紛全鏈條多元化調解的工作意見，要求積極發揮黨委部門牽頭抓總作用，統籌有關職能部門圍繞過程全鏈條、力量多元化的明確目標，著力構建機制大格局、范圍大維度、資源大整合、功能大聯動的社會矛盾糾紛調解全鏈條閉合體系。“八心”調解模式正是從人民調解員參與調解這一重要環節助力出發推動形成大調解工作格局。

（二）“八心”調解模式的實證運用

“八心”調解模式是面對社會基層治理的新形勢新格局，創新凝練的人民調解工作模式，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態，受到基層群眾的歡迎與贊揚。

1.堅守“初心與匠心”，解決群眾之“急”

人民調解工作是推進依法治國、弘揚社會主義核心價值觀的重要抓手。人民調解員是組織、主導人民調解在紛爭化解場域中順利展開的核心主體要素[4]。首先要提高他們的政治站位，深化思想認識，堅定黨性立場和人民立場，堅守全心全意為人民服務的初心，精益求精探求案件事實與爭議焦點的匠心，制定相應的調解方案。

例如，某工廠員工不慎受傷，送醫院搶救無效身亡。從外地趕過來的十多名家屬一度聚集在醫院不愿離開，處理不當將有可能令事態發展進一步惡化。當地司法所立即啟動社會糾紛全鏈條多元化解工作機制，分別對死者家屬進行安撫以及對事故進行調查。細心的調解員留意到死者家屬的食宿問題成了“急中之急”后，多次協調廠方先行墊付5 萬元用于解決家屬的食宿問題，有效穩定了家屬的情緒。事發四天后，調解員再行組織調解，認真梳理案件事實，協調雙方磋商方案，歷經10 小時，雙方最終達成了調解協議，為這起用工關系復雜的死亡事件畫上句號。

2.秉承“公心與誠心”，聚焦群眾之“難”

《人民調解法》規定，人民調解工作的首要原則就是要在當事人自愿、平等的基礎上進行調解。人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。這就決定了人民調解員要保持中立、公平的定位。面對各執一詞的當事人，人民調解員主持調解時要始終保持調解的公平、公正，特別是解決利益矛盾。當事人一方有時會提出超出合理范圍訴求，調解這種類型的矛盾，不能有類似菜市場講價的“往中間走”的想法，要堅持以事實和法律為依據，時刻秉承“公心與誠心”。

例如，某電器公司委托某物流公司承運貨物，由于物流公司車輛在運輸過程中著火，導致電器公司貨物被損毀。雙方雖私下協商，但始終無法就賠償數額達成共識。當地司法所接到調解申請后，當即聯系當地總商會人民調解委員會啟動總商會人大代表聯絡機制，安排人大代表、總商會調解員參與調解，促使雙方當事人互諒互讓，達成共識。

另案，王某于2021 年1 月受聘于某公司，同年11月，王某被人發現在其租住的公寓樓房間內暈倒，經醫療人員現場確認已死亡，死者家屬到場后悲痛欲絕。當地司法所、人民調解委員會接報后，當即啟動《社會糾紛全鏈條多元化解工作方案》，聯合鎮綜合治理辦、公共服務辦、村委等部門，一方面，對死者家屬進行安撫疏導、穩定情緒，另一方面，了解分析事件緣由，分別釋法析理縮小訴求差距。人民調解員耐心傾聽家屬訴求，死者是家庭支柱，實在令人惋惜。家屬提出希望公司體諒死者家庭特殊困難的情況下，給予20～30 萬元撫恤幫扶金。但公司表示，因疫情的影響加之經濟蕭條，公司經營比較困難，隨時面臨倒閉的狀態，只能給予人道主義幫扶1～2 兩萬元。面對如此大的差距，現場調解工作陷入僵局。為此，人民調解員分開雙方當事人，分別進行釋法析理，一方面，分析現行關于企業職工因病或非因工負傷死亡待遇的相關規定，讓家屬要理性合法合規提出訴求；另一方面，情理結合讓公司敢于擔當，勇于負責，幫扶家屬。經過幾次的談判，最終雙方簽訂和解協議，一起企業職工非因工負傷死亡糾紛得以快速和諧解決。

3.堅持“細心與耐心”，化解群眾之“愁”

人民調解員在開展調解工作時，除了要運用語言技巧，也要注意行為舉動。要讓當事人感受到調解員的“細心與耐心”，不僅要從語言技巧出發，而且要在一舉一動上下功夫，用體貼的行動溫暖當事人的心。在處理一些矛盾糾紛十分尖銳的案件時,不站在當事人對立面，與當事人肩并肩做溝通,做一些合理的肢體接觸，通過行為拉近關系，消除隔閡，在穩定當事人情緒上會有較好的效果。

某日，7 名當事人就其母親過世后涉及的遺產繼承問題到當地社區調委會申請人民調解，當地司法所立即派出調解員與社區工作人員積極參與調解，案涉財產資料年份舊、細節多，調解員還是細心查閱并核對，同時做好對7 名當事人的思想動員工作，曉之以理，動之以情，引導當事人和諧協商，經過了兩周的資料準備和三個多小時的調解，各個當事人達成了調解協議，一起復雜的家事糾紛得以妥善化解。

4.奉獻“熱心與愛心”，回應群眾之“盼”

做調解工作，積極的態度十分重要，調解不像法院審判，調解工作的實質是群眾工作，調解員要情理法結合，做到以法教人、以理服人、以情感人。基層矛盾糾紛很多都是家庭瑣碎事，調解員要有飽滿的熱情，滿懷愛心為當事人著想，調解各類家事糾紛化解愁緒，努力搭建當事人重歸于好的橋梁。

例如，一男子因工程款糾紛爬上了城區正在施工的某樓盤三十層樓旁邊吊塔上，要求承建方立即支付工程款，否則會跳下來。經現場公安和家屬勸說了十多小時都不肯下來，由于天氣寒冷，持續下去恐其體力不支發生意外墜樓，事態十分緊急。當地綜治辦司法所和人社局決定指派決定由具備多年調解經驗、不涉及利益關系的調解人員前往現場調解。調解員上到樓頂與其近距離交流勸說,但樓頂距離周某還有20 多米距離，最后決定做好安全措施上到吊塔頂面對面交流。歷經30 個小時的勸說，當事人才答應下來，并要求該名調解員繼續跟進調解，至此緊急事件得到妥善化解。

在很多的家事糾紛案件中，調解員的“熱心”與“愛心”同樣發揮著重要的作用。某司法所受理一起子女探視權糾紛的案件。調解員深知如果不妥善處置，將對孩子幼小的心靈留下難以磨滅的心理陰影。調解員從小孩身心健康的角度，不厭其煩地向父母雙方說理。經調解，雙方重新提供聯系方式，允許對方每周在規定的時間內可以有三次探視的權利。

（三）“八心”調解模式的經驗思考——以“四度”開拓調解新高度

1.“八心”調解模式有“法度”，能滿足新形勢下調解工作的現實訴求

人民調解制度的快速、高效、不收費等特點，使其成為化解基層矛盾糾紛的首選，被國際社會稱為化解社會矛盾的“東方之花”。近年來，地方調解委員會積極創新人民調解的工作方式，聯動群團組織、專業社會機構參與矛盾糾紛化解工作，創新技術手段實現人民調解遠程司法確認實踐工作，逐步形成了矛盾糾紛全鏈條、多元調解機制，打造“大調解”工作格局。

2.“八心”調解模式有“溫度”，能做到心系群眾、調之有法，矛盾易解

人民調解員的業務能力和糾紛化解水平尤為重要。《人民調解法》賦予人民調解員的使命是依法調解、中立調解。“依法調解”要求人民調解員應該充分聽取當事人的陳述，充分了解、調查有關證據，向雙方當事人講解、宣傳國家的法律法規和政策。“中立調解”要求人民調解員保持公平、公正的態度，在尊重當事人雙方意愿、平等協商的基礎上提出糾紛解決方案，幫助當事人自愿達成調解協議。人民調解員每天面臨的是群眾生活中遇到的林林總總的糾紛、矛盾，不僅要以“八心”勉勵自己“心”系群眾，而且要使用嫻熟地掌握法律知識、心理學知識、談判技巧等專業技能，才能做到“調”之有法。這樣人民調解員才能以飽滿的工作熱情著力解決群眾的急難愁盼問題。

3.“八心”調解模式有“廣度”，能強力提升司法為民的認可度

地方調解委員會通過引導社會各界廣泛參與，用實際行動詮釋“人民調解為人民”的責任與擔當。提高人民調解的社會影響力和認知度，引導人民群眾把人民調解作為化解民間糾紛首選途徑。

4.“八心”調解模式有“力度”，能整合各方資源、形成調解合力

人民調解是全社會共同的事業，需要社會各界共同參與。一方面，要注重統籌整合司法行政仲裁、行政復議、行政裁決、公證、行政調解、律師調解等優勢資源，鼓勵具有不同專業背景的熱心人士擔任人民調解員；另一方面，充分運用智慧元素，探索現代科技與調解工作深度融合，推行遠程調解等調解方式，實現網上受理、網上調解、網上協議、網上確認的線上全過程模式，充分實現“人民調解+矛盾糾紛化解”新模式。吸引更多群眾通過調解解決矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

四、結語

人民調解制度在新形勢下面臨新的挑戰。探索新時期人民調解的提質增效路徑，切實滿足大調解格局完善的新訴求，有助于推進基層社會治理的新發展，推進市域治理體系和治理能力現代化，實現社會安定和諧。