解決不動產登記歷史遺留問題的幾點對策

文／劉強、蔡曉麗、王彥香 高密市自然資源和規劃局 山東高密 261500

引言：

不動產登記為物權法中的重要制度，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為，是公民或單位為保護其不動產權屬和相關權益而進行的登記，它體現著國家的職能，因此在物權糾紛的法律訴訟、國家稅收政策制定及個人征信管理等方面都具有重要意義，對維護不動產市場健康運營、保護公民財產安全以及交易安全都能夠發揮積極的作用[2]。近年來，隨著不動產統一登記的實施，因原房屋、土地分散登記時政策適用不同、政府職能部門監管不完善、開發企業履責不到位等原因，遺留下來大量不動產歷史遺留問題，導致廣大購房群眾交房入住后長期拿不到不動產權證書，這嚴重侵害了購房人的合法權益[3][4]。由于政府相關部門、房地產開發企業等相關方在協調和處理歷史遺留問題時法律依據和有效措施缺乏，這也導致了許多“歷史遺留問題”無法得到有效解決，在不動產統一登記后，這一矛盾更加突出，“登記難”成為民生一大“痛點”，如何解決這些問題成為政府相關部門的難題。不動產牽扯千家萬戶的利益，是廣大群眾的重要財產，有效化解不動產登記歷史遺留問題，有利于改善民生，改善營商環境，提升群眾的獲得感、幸福感。

1.不動產登記歷史遺留問題的特點

1.1 問題的緊迫性

不動產是我國群眾的重要財產，隨著近年來房地產市場的活躍，不動產查詢、交易、抵押等行為頻繁，群眾在保護自身財產的安全性方面需求迫切，而在《民法典》公布實施后，如何保障公民的合法財產權也成為政府部門的重要任務。這些歷史遺留問題成因復雜、時間跨度長、涉及范圍廣，是群眾最關心最直接最現實的利益問題，事關政府形象，同時關系到營商環境的好壞和社會的穩定，已成為社會各界高度關注的熱點、難點、焦點問題。因此要提高政治站位，深刻認識化解歷史遺留問題的重要性、艱巨性和緊迫性，把化解工作作為一項政治任務、一項民生工程，聚焦職能職責，全力化解遺留問題。

1.2 問題的多樣性

隨著不動產統一登記工作的推進與實施，由于原先房屋、土地分散登記造成的不銜接問題逐漸暴露。問題多表現在房屋土地權利人不一致；老舊城區房屋沒有土地使用證或土地批準手續；以劃撥土地進行商品房開發，沒有交納土地出讓金；房地登記用途不一致；無土地權屬來源文件；欠繳土地出讓價款或相關稅費；擅自改變用途；未經規劃許可或規劃核實；未經竣工驗收備案；開發建設主體缺失或不具備資格[5]；已購住房的土地使用權被開發單位抵押或被司法查封等類型。這些問題有群眾沒有較強的法律意識造成，也有政府部門監管不到位和法律法規不完善造成的[6]，現行的法律法規缺乏相關處理措施，所有類似的問題都需要在實際工作中逐一探討解決。

1.3 問題的復雜性

不動產登記牽扯到多個部門，需要住建、自然資源、規劃、財政、稅務、法院、公安、行政審批、發改等部門配合，此前相關環節管理不規范、不銜接等導致的各類歷史遺留問題逐步顯現[7]，各部門對處理歷史遺留問題的態度也不一致，造成問題難以有效解決。而房地產開發企業建設手續不規范、欠債、項目被法院查封等問題更妨礙了問題的有效解決。有時同一項目同時牽扯到房屋、土地、規劃、法院查封等多個問題，涉及多個部門業務，盤根錯節，難以解決。有的房屋多次轉移沒有辦理過戶，原房主找不到或不配合、原單位不提供有關手續等難以登記。問題表現形式多樣化，產生的原因亦復雜多元，無法正常辦理登記或延續登記導致登記機構陷入進退兩難的境地，既損害了登記部門的形象，也影響了不動產權利人的合法權益。

2.產生不動產登記歷史遺留問題原因分析

2.1 權利人自身法律意識不強

權利人自身法律意識不強是造成問題產生的主要原因，一方面相關職能部門對《物權法》，現在是《民法典》中有關物權方面的法律法規宣傳不到位，對有關法律條款內容變更不了解，導致有些權利人不知道如何合法的對自身利益進行保護。另一方面權利人自身對法律重視程度不夠，不注重用法律來保護自己合法財產權。如不動產轉移后不辦理過戶手續；或只辦理了房屋過戶，土地不辦理過戶；對開發商建設相關項目批準手續不關心，只關心房屋價格；或為省過戶費而私下約定不辦理過戶手續；部分權利人甚至未辦理審批手續而私自改變房屋、土地用途，這些都是導致形成歷史遺留問題的原因。

2.2 法律規章制度不完善

分散登記前不動產相關法律制度不健全，法律之間銜接不緊密，在條文規定上存在相互交叉，各部門在辦理各自業務時把握審查標準不嚴，造成登記行為存在瑕疵。這種現象在分散登記時不明顯，但在統一登記后，執行標準統一，加之法律制度體系逐步完善，存在瑕疵的登記問題凸顯出來，在不動產統一登記時不能辦理。分散登記因執行法律法規制度標準不統一，這也造成了相關登記機關職責不清，部門利益沖突，最終造成了登記權利人的不合理負擔[8]。

2.3 部門之間協作不暢通

在不動產統一登記之前，自然資源部門負責土地登記、房產管理部門負責房產登記、而農業和林業部門負責土地承包經營權和林權相關登記，各部門執行各自的法律法規，獨立進行確權登記，相互之間缺乏有效的溝通協調，加之執法標準不統一，造成登記存在缺陷。如房產管理部門在辦理房屋登記時對土地權屬資料審核不嚴，而自然資源部門在辦理土地登記時也沒有考慮規劃或房屋相關信息等。而處理這些歷史遺留問題時需各部門密切配合，有些部門從自身利益出發不想承擔法律風險，解決問題不出力，也是處理歷史遺留問題的一大難題。

2.4 檔案管理不完善

不動產登記檔案對于處理歷史遺留問題具有重要作用，而在統一登記前土地房屋檔案存放各登記部門，因檔案管理不完善，許多資料散亂存放，信息化程度高低不一，數據分散混亂、格式標準不統一不規范等，需要大量的人力、物力進行整合，短時間內無法轉為標準的不動產登記數據，給統一登記查找準確的檔案信息帶來很大困難，處理權屬爭議帶來難題。分散登記導致登記數據的分散存儲和系統的不兼容性，而不動產統一登記則要求信息“完備、準確、可靠”，在處理歷史遺留問題時因不能查找到準確的權源、權屬資料，無法確不動產權利歸屬而不能有效解決，導致處理遺留問題時間延誤。

2.5 早期測繪技術落后

早期房屋、土地登記機構使用的測量工具多為鋼尺，有時甚至用皮卷尺丈量，測繪技術和面積計算方法也相對落后，面積、界址誤差較大，尤其在大面積、不規則房屋和土地方面的測繪誤差更加明顯。不動產統一登記后，發現許多土地使用證和房屋所有權證仍為老舊證書，沒有更換較新版本的證書，隨著測繪工具和測繪技術的發展，測量精度更加精確，界址點坐標更加準確，這些老舊證書因原來測繪時的誤差被放大，統一登記后因面積誤差太大、界址不符、房屋割破土地宗地等現象較普遍，也是造成歷史遺留問題的一個重要原因。

2.6 其他原因造成

改革開放后，一些地方政府為發展地方經濟，在招商引資、舊城改造等方面出臺一系列優惠政策，比如對有關稅費給予企業一定數額的減免，在審批權手續方面進行流程簡化，也是造成遺留問題的一個重要成因。比如：允許“先上車后買票”，導致許多廠房、樓盤存在建設、規劃、用地手續不完善，欠繳稅費等問題而無法辦理不動產證書。另一方面由于土地、房屋法律法規出臺較晚，政府監管部門對政策理解和執行力不同，政策宣傳和監管不到位，一些企業打政策的擦邊球，逃避政府部門監管，導致一些不動產項目在審批監管不到位的情況下出售使用，也是成為歷史遺留問題另一個重要成因。

3.解決不動產登記歷史遺留問題的對策

3.1 加強組織領導，夯實工作責任

切實做好解決不動產登記歷史遺留問題工作需要強有力的組織和制度保障：一是成立領導小組。組織成立以市政府主要領導為組長，分管領導為副組長，住建、自然資源、財政、稅務、法院、公安、行政審批、發改、各鎮街等部門單位負責人為成員的解決歷史遺留問題領導小組，全面負責組織協調、任務分工、責任考核等工作。二是建立聯席會議制度。建立由領導小組成員單位參與的歷史遺留問題化解聯席會議制度，制定《實施方案》。本著屬地管理的原則，由問題所有鎮街提出，由聯席會議召集人具體負責召集，對問題項目進行任務分工，相關部門按時間節點完成分工任務。三是加強溝通協調與信息互通。政府相關部門作為重要的協調者，在處理“歷史遺留問題”過程中要明確職責分工，加強部門間的溝通協調和信息互通，最大程度地推動“歷史遺留問題”的解決。房地產開發企業作為“歷史遺留問題”解決的主體，與很多問題關聯密切，應該充分調動其工作的積極性，主動承擔責任、積極配合做好自身問題的化解工作。

3.2 廣泛宣傳發動，積極推進化解

加強輿論宣傳，提高群眾對問題化解工作的認識，降低矛盾的熱度。一是加強媒體宣傳，充分利用電視、廣播、報紙等媒體，廣泛宣傳國家關于解決歷史遺留問題的不動產方面的政策法規，讓群眾充分認識到國家保護群眾財產權的決心，調動人民群眾的積極性和主動性。二是加強窗口政策宣傳，不動產登記部門作為各類不動產項目的末端環節辦理部門，易成為歷史遺留問題的矛盾的集結和爆發節點。不動產登記部門在辦公區域設立專門咨詢窗口，印發宣傳材料，為業主解答不動產登記業務難點，接受有歷史遺留問題項目業主咨詢，向群眾宣傳相關不動產登記業務需要提供的材料等規章政策,引導業主到責任主體部門反映問題，由責任主體部門詳細了解項目具體情況，在全市歷史遺留問題聯席會議匯報，由參與各部門提出意見建議，形成解決問題項目小區的具體工作路徑，逐一化解。此外認真答復通過政務熱線等渠道反映的問題，削除群眾對不能辦理不動產登記事項的誤解，緩解矛盾。

3.3 制定政策措施，細化分解任務

研究制定出臺解決有關歷史遺留問題的規章政策，本著“尊重歷史、面對現實，依法依規、穩妥推進”的原則，由市政府召集，相關部門參與，依據房地產管理、不動產登記相關法律法規及省、市政策文件精神，結合當地工作實際，制定出臺切實可靠的當地政策文件，為相關部門解決歷史遺留問題提供政策支持。比如，可規定不動產登記機構在辦理房屋登記時應將歷史遺留問題列入其登記范圍，實行容缺辦理。另外，在制定政策時應將涉及規劃、建設、土地使用權等相關內容補充完善，為開發商或產權人辦理不動產登記提供完善的法律依據，從而保障問題的有序解決，實現房地產市場的可持續發展。同時堅持并聯審辦、分類推進。根據召集人提請召開聯席會議，遵循屬地管理原則，由項目所在鎮街為責任單位，將項目存在問題梳理匯總后向聯席會議提報。聯席會議對歷史遺留問題，采取“一事一議、一案一策”的辦法，確定責任主體及協辦單位，結合各問題項目或小區的實際情況，以辦理不動產證所需要件倒推梳理，堅持缺什么補什么，各負其責、同步辦理。

3.4 分類施策，依法依規解決

在解決歷史遺留問題時，堅持登記項目用地為國有用地的前提下，由政府聯席會議根據“一事一議”原則，擬定辦理路徑，對有歷史遺留問題的登記項目分類研究解決，堅持“缺什么補什么”，由相關責任單位依法補辦相關手續，確保不動產登記依法依規，穩妥推進。

（1）對于早期房地產項目開發不規范，開發單位未取得規范的建設手續，致使部分項目遲遲無法辦理不動登記業務，業主辦證需求比較強烈。可依據國家及本地出臺的相關文件規定，由聯席會議確定辦理路徑，依法補辦相關手續或證明。

（2）對于房屋買賣中購房人已履行完支付全部購房款、繳納稅費等相應義務，因開發企業或有關單位營業執照被吊銷或注銷等申請主體滅失，導致無法提交有效證件配合購房人辦理不動產登記。此類登記，可依據國家及本地出臺的相關文件規定，由所屬鎮街或市聯席會議確定的責任主體出具權屬確認證明，由登記機構在門戶網站公告三個月，公告期滿無異議或異議不成立的，可由買受人持買賣合同、購房發票、完稅憑證及未登記原因說明等資料，單方申請辦理轉移登記。

（3）對于房屋已辦理登記，房屋規劃用途與土地用途不一致或者個別樓座部分超出批準用地范圍等情況，現無法辦理不動產登記業務。可依據相關政策規定，在申請辦理不動產登記業務時，由產權人出具書面知悉此種情況證明，并在不動產登記簿中記載后，正常辦理各類不動產登記業務。

（4）針對房屋已發放房產證，土地為國有劃撥土地，房屋已辦理轉移登記的。此類小區依據國家相關政策規定，產權人申請不動產轉移登記時按規定補繳土地出讓金后辦理不動產登記。

3.5 優化流程，解決“辦證難”“辦證慢”難題

探索啟動“交房即辦證”模式，實現“一網通辦”。一是探索啟動“交房即辦證”模式。不動產權證辦理是關系民生的一項重要工作，由于房地產開發項目周期長，“辦證慢”“辦證難”成為開發單位與購房業主發生爭議、引發司法糾紛甚至影響社會穩定的重要因由。積極落實上級“交房（地）即辦證”精神，探討“交房即辦證”工作，對未完成建設工程竣工驗收備案的新建商品房項目，倡導開發單位主動申請“交房即辦證”業務；對新增房地產開發項目在辦理建設用地手續時，鼓勵開發單位盡責擔當，主動做出“交房即辦證”承諾，新增房地產開發項目“交房即辦證”能辦盡辦,實現不動產登記“交房即辦證”工作新突破。二是優化流程，實現“一網通辦”。不動產登記、住建、稅務等單位加強業務協作，協同辦公，實現一窗受理。進一步優化業務辦理流程，實現工程竣工驗收備案、測繪成果、網簽信息、不動產登記信息共享互通，開發單位在項目竣工驗收后即時申請完成不動產首次登記，群眾通過“一網通辦”平臺申請辦理稅費繳納、不動產轉移登記業務，不動產登記部門實行網上受理，經審核登簿后，生成不動產權證書電子證照或打印不動產權證書，群眾完成交房同時領取不動產權證書，實現住權和產權同步取得[9]。

3.6 加強行業監管，防止形成新的歷史遺留問題。

在“歷史遺留問題”中，由于房地產開發企業自身存在的問題、監管不到位等原因，造成許多房地產項目的房屋產權難以得到有效解決。因此，加強對房地產市場的監督和管理，建立完善的市場監管機制，對于規范房地產開發企業行為，促進房地產行業健康發展具有重要作用[10]。房地產項目從項目立項、土地取得、規劃設計、開工建設，到建成以后規劃驗收、消防驗收、單體驗收、綜合驗收、直至交房、不動產登記以及以后的物業服務等涉及很多環節，涉及多個行為主體，在任何環節出現問題都易造成后續難以開展，各部門加強源頭把控和全過程監管，在每個環節上進行精細化管理，把一些矛盾隱患消滅在萌芽之中，防止形成新的歷史遺留問題。

結語：

不動產登記歷史遺留問題是由多方面原因造成的，有特定的環境和成因，但并非無解，通過采取上述措施，各部門通力協作，深挖根源，分類施策，大部分問題是可以化解的。近年來，各地政府積極落實以人民為中心的思想，對不動產登記歷史遺留問題高度重視，采取可行措施解決因歷史遺留問題導致的不動產登記難問題，切實維護群眾權益。在政府相關部門的積極推進下，多措并舉、積極施策，取得良好的效果，群眾關于不動產的登記訴求逐步得到解決，群眾的獲得感、幸福感得以有效提升。