與“12345”聯合：地方主流媒體參與社會治理的探索

摘要：新聞輿論監督是黨和人民通過新聞媒介對社會進行監督的一種方式，是促進社會善治的有效途徑。面對新媒體時代的挑戰和沖擊，如何有力、有效地發揮輿論監督功能，是地方主流媒體亟待破解的一個課題。文章以衡陽晚報的探索實踐為例，綜合運用文獻研究法、案例分析法、比較研究法，提出地方主流媒體以建設性輿論監督為抓手，深度參與社會治理的新思路。文章結合新聞傳播規律以及當前媒體的發展生態，建議地方主流媒體與12345熱線加強合作，揚長避短、取長補短，以實現“輿論監督+熱線督辦”的強強聯合。一方面，媒體為熱線提供公開發布信息的渠道和媒介，參與熱線疑難工單的辦理，以“解決問題”為導向開展建設性輿論監督，從而增強熱線工作效力；另一方面，熱線為媒體提供穩定可靠的線索來源，為媒體開展輿論監督減少阻力、降低風險，支持媒體更深入地參與社會治理。在這一模式下，媒體與12345熱線聯手搭建起黨和政府連結廣大人民群眾的橋梁紐帶，形成了媒體、政府、公眾三方積極互動的良好氛圍，為公眾表達意愿以及參與社會治理提供了更多機會，也可以幫助政府查漏補缺、提升辦事效率，促進服務型政府建設，大大提高社會治理的科學性和有效性。

關鍵詞：社會治理；地方主流媒體；12345熱線；問題導向；建設性輿論監督

中圖分類號：G219.2；D630 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8883（2023）13-0106-03

黨的二十大報告提出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，要“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。

衡陽晚報積極響應黨中央號召，主動擔當、順勢而為，從2021年起開設新聞專欄《12345您身邊的智慧管家》，堅守為老百姓發聲的初心，搭建起黨和政府聯系群眾的橋梁，探索開展建設性輿論監督，為企業、群眾解決了許多實際困難，幫助政府部門改進工作、提升效率，為市域社會治理作出了積極貢獻，其有效經驗具有很好的推廣價值。

一、12345熱線的發展歷程與職責邊界

12345熱線全稱是12345政務服務便民熱線，簡稱“12345”，是直接面向企業和群眾，反映問題建議、推動解決政務服務問題的重要渠道[1]。

（一）發展起源

為滿足城市管理的需要，各地政府從20世紀80年代起開設熱線電話。1999年6月，杭州市與信息產業部溝通后，在全國首創開通12345熱線，并將原有的“市長專線電話”更名為“市長公開電話”[2]。信息產業部隨即在全國范圍內統一啟用“12345”作為地方政府開辦政府熱線的專用號碼[3]。自此，全國各地紛紛開通12345熱線，但具體名稱不一，早期多命名為“市長公開電話”“市長熱線”，后來又過渡到“政府服務熱線”“政務服務熱線”“市民服務熱線”等。

（二）規范定型

2013年，濟南市12345熱線主導制定了《政府服務熱線規范》國家標準，為各地推進熱線標準化提供了參考和借鑒[4]。

2020年12月，國務院辦公廳下文要求各地區設立的政務服務便民熱線以及國務院有關部門設立并在地方接聽的政務服務便民熱線在2021年底前實現一個號碼服務，歸并后的熱線名稱統一為“12345政務服務便民熱線”[1]。至此，12345熱線在國家層面實現了規范統一。

（三）職責邊界

國辦發〔2022〕12號文件明確提出，12345是地方人民政府受理企業和群眾對政府管理和服務的非緊急訴求的便民熱線平臺，受理范圍為：企業和群眾關于經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等領域的咨詢、非緊急求助、投訴、舉報和意見建議等[5]。

二、背景分析：兩種“監督”共同遭遇現實困境

監督是制度實施的一個重要環節，也是推進社會治理現代化的有力支撐。從傳播學的原理來看，新聞輿論監督有五大功能：社會監測功能、社會調整功能、社會控制功能、社會制衡功能以及動態的平衡監督功能[6]。作為政府回應機構[7]，12345熱線也被賦予一定的行政監督權力，具體體現為“工單督辦”這一形式。然而，這兩種監督當前都遭遇了難以突破的現實困境，嚴重制約了監督效力的發揮。

（一）新聞輿論監督熱度下降

隨著互聯網的興起，以及社會事務的復雜程度提高，以新聞熱線為主要平臺的輿論監督報道生存維艱。一個比較普遍的現象是，新聞熱線電話的接聽數量銳減，輿論監督的線索也越來越少，加上各方阻力增大等原因，媒體的輿論監督趨于萎縮[8]。

衡陽晚報曾開設了市民熱線，記者輪班接聽、即時響應，報紙上開設熱線專欄并每日刊發輿論監督新聞，幫助市民解決了很多生活中急難愁盼的問題，涌現出了一批深受大眾尊敬的“平民記者”“勞模記者”。然而，出于各方面原因，近些年撥打衡陽晚報熱線的市民越來越少，輿論監督報道也隨之減少，熱線專欄難以為繼并最終撤銷。如何激活新聞輿論監督功能，成為包括衡陽晚報在內的許多媒體當下面臨的一個現實而緊迫的問題。

（二）熱線督辦效力下降

作為一條非緊急類的政府熱線，12345熱線終年無休地為市民群眾提供高效的公共服務。以衡陽市12345熱線為例，2022年共計接打電話121.03萬個，形成有效工單80.19萬件。與2021年比較，電話總數增加52.13萬個，增長75.65%；工單數增加了38.18萬件，增長90.86%。這組數據說明，隨著老百姓表達意識、維權意識的增強，越來越多的人通過撥打12345熱線來反映問題、表達訴求。

12345熱線被賦予了跨越層級、跨越部門的特殊行政監督權力，是一項為了解決當前“科層失效”問題而推出的體制內的制度創新[9]。熱線通過電話、郵件、網站受理群眾訴求，然后制作工單分發給各個職能部門，再督促職能部門及時辦理，可以高效解決一些棘手的公共問題。然而，隨著12345熱線作為一種常規治理范式推行日久，以及熱線工單總量的持續爆發性增長，熱線的“新鮮感”逐步褪去，對各部門的監督效力也隨之衰減。對于熱線平臺交辦的工單，一些職能部門有時會以種種理由退單、不予受理，受理之后慢作為、不作為、假作為的現象也層出不窮。經過多年發展，12345熱線也急需新的機制來增強監督效力。

三、強強聯合：以建設性輿論監督破解社會治理難題

推動行政監督、輿論監督等各類監督有機貫通、相互協調，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容[10]。

2021年，以衡陽市12345熱線智慧化改造為契機，衡陽晚報同熱線主管部門深化合作機制，開設新聞專欄《12345您身邊的智慧管家》（以下簡稱“專欄”），并協同掌上衡陽APP和官方微信公眾號、視頻號等新媒體矩陣，以“解決問題”為導向開展建設性輿論監督[11]，巧妙實現了二者的強強聯合，為企業、群眾解決了一大批操心事、煩心事和揪心事，其有效經驗具有很好的參考借鑒意義。

（一）動態信息發布，讓熱線工作公開透明

公共管理的透明性，是衡量社會治理現代化水平的一項重要指標。透明程度愈高，善治的程度也愈高[12]。12345熱線作為政府機構，在對外信息發布、傳播方面存在一定的滯后性和封閉性，新聞媒體的加入則可以彌補這些缺陷。鑒于此，衡陽晚報通過專欄以及新媒體矩陣，對衡陽市12345熱線的各類信息保持實時動態發布。

例如，針對市民反映強烈的“舊衣物捐贈出去后頻頻現身垃圾箱”這一公共事件，專欄記者綜合熱線工單辦理信息，全面揭露了個別企業假借官方背景，以“愛心捐贈”名義誘導市民捐贈衣物，實則為企業謀取私利的不良行為。衡陽市12345熱線每月定期邀請市直部門負責人參加“熱線問政”，專欄與掌上衡陽APP在事前發布活動預告，事后則進行總結式報道。公開、透明的常態化新聞報道，極大提高了熱線的知名度和公信力，也建立起“12345有事找政府”的集體共識和良好口碑。

（二）聯合現場督辦，推動職能部門積極作為

在12345熱線工單辦理的過程中，一些部門遇到難事就互相推諉“踢皮球”，甚至明確承諾會辦好的事仍拖著不辦。針對這些問題，衡陽市12345熱線與衡陽晚報建立聯動機制，督辦人員、專欄記者一同到現場開展督辦活動。

在督辦現場，記者請職能部門工作人員面對鏡頭接受采訪，讓他們接受廣大市民全方位、無死角的監督，進而倒逼職能部門提升辦事效率。2021年春節前夕，在12345熱線工作人員與專欄記者的聯合督辦下，困擾衡陽市鴻華電子公司多時的天然氣供應問題，在三天內就得到了快速解決。類似案例還有很多，特別是對于道路破損、樹木朽倒、山體滑坡、線路故障等緊急性事務工單，以及工資拖欠、會員卡退費等關系到老百姓切身利益的工單，“輿論監督+熱線督辦”展示出了強大的威力。

（三）化身“第三方”，巧妙破解“辦不成的事”

根據12345熱線的職責，無論大小事，只要是群眾反映了就必須“事事有回應、事事有結果”。然而，在實際的工單辦理過程中難免會遇到部門之間權責不明的情況，即便熱線掌握工單發送權、督辦權也難以推動問題解決。這時，新聞媒體作為老百姓與政府機構之外的“第三方”，就可以發揮獨特的建設性作用。

這種建設性作用，首先體現在公眾性和透明化極強的新聞媒體監督上[13]。媒體的介入可以鞭策政府部門積極作為，及時響應群眾訴求、切實解決問題。

其次，新聞媒體通過對公共事件的深度思考和深度挖掘來打造建設性新聞，能在社會上引發有關的話題討論，從而將有關社會事件向共商共治共享的方向[14]引導。

最后，新聞媒體以“立破并舉”的方式開展深度調查，能夠快速摸清事件來龍去脈，揭示某些涉及公眾利益的事件信息及事件原委，從而推動問題解決[15]。

衡陽晚報2021年1月關于衡陽市幸福河紅火蟻入侵的新聞報道，就是這方面的典型案例。當時，幸福河風光帶工程建設方和水利、住建等單位都認為預防、滅殺紅火蟻不是自己的職責，也缺少技術力量的支持，工單陷入了“沒人來辦”“有人也辦不成”的窘境。見此情形，專欄記者進行多方調查，找到了九部委印發的文件《關于加強紅火蟻阻截防控工作的通知》，明晰了住建、水利以及屬地政府的責任分工。同時，記者找到具有相關專業能力的衡陽市白蟻防治所，以“鑒定紅火蟻”的形式采訪該所專家，采寫了第一篇報道《危險！衡陽發現外來入侵物種紅火蟻》。文章發出后，引起了社會輿論的關注，衡陽市白蟻防治所出于社會責任，主動認領了紅火蟻的應急滅殺任務。于是，這個原本無解的問題，很快便得到了巧妙處理。在這類案例中，沒有辛辣的揭露式報道，但處處以建設性的態度，奔著“解決問題”的目標而行動，最終圓滿解決了問題，充分凸顯了建設性輿論監督的效力。

四、結語

地方主流媒體與12345熱線的強強聯合，形塑了媒體與政府之間相對獨立、合作共治的關系結構，為市民群眾與政府之間開展便捷、高效的溝通提供了更多機會，從而使政府部門能夠及時掌握社情民意，對社會治理過程中的問題予以及時發現和解決。如此，不僅有助于服務型政府的塑造，而且能有力推進社會善治，為社會大局和諧穩定提供堅強的支撐。

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作者簡介 謝小青，助理記者，衡陽日報社綜合新聞中心記者，研究方向：新聞傳播實務。