民國時期北平籌建公立公墓探析

趙毅

摘要：籌建公墓是南京國民政府成立后，在全國各地推廣的公共衛生治理的一項重要工作。解決寺廟停柩問題始終是北平籌建公墓的直接目的和重要動力。北平市政府做出有益的探索，整體思路以充分調查寺廟、義地停柩數量為基礎，再于近郊選取合適的公地創建公墓，但20年間公立公墓的籌建工作，一直停留于“選址”的初步階段而未有實質推進。由于工作思路、殯葬觀念、現實需求、財政實力、社會環境等原因，北平的公立公墓始終籌而未建。

關鍵詞：民國時期 北平 公立公墓 籌而未建 公共衛生

Abstract：After the establishment of the Nanjing National Government， the preparation for the con？ struction of public cemeteries became an important work of public health governance promoted through？ out the country.Solving the problem of keeping cof？ fins containing corpses in temples before burial has always been the direct purpose and important motiva？ tion of building public cemeteries in Peiping. The Peiping Municipal Government made beneficial explo？ rations. The overall idea was to fully investigate the number of temples and free burial ground where cof？ fins were stored， and then select appropriate public places in the suburbs to build cemeteries.However， the preparation for the construction of public ceme？ teries in the past two decades has remained at the initial stage of "site selection" without progress， al？ though the government of the late Republic of China has made some efforts in using Japanese cemeter？ ies to prepare for the construction of civilian cemeter？ ies.Public cemeteries have not been built due to work ideas，funeral concept， practical needs， financial strength， social environment and other reasons.

Keywords：the Republic of China； Peiping； Public cemeteries； Planned but not built；Public health

清至民國，亡人的葬埋之地主要有傳統的家族墓地、官方或各省會館的義地等。民國時期，傳統墓地零亂無序甚至“暴棺露骨”，外鄉人將靈柩長期停于義園或寺廟而不葬，都與公共衛生的要求格格不入。中國最早的現代公墓是上海的租界公墓，實行現代化管理并具有整齊合理、環境優雅、節儉衛生的優點，成為華人公墓仿效的對象。上海萬國公墓是中國人最早建立的公墓，開近代中國公墓制度之先河。[1]南京國民政府成立后，向全國大力推廣公墓，各地紛紛籌建公墓。

關于民國公墓的研究，主要成果集中于公墓制度的總論和上海、天津等的個案研究。[2]就民國時期北京公墓的研究，有學者介紹了20世紀三四十年代萬安和福田私立公墓及公立公墓建立的大致情況，[3]也有從建筑規劃視角分析私立公墓的設計理念與空間布局。[4]最新研究從歷史地理視角，探究民國北京寺廟停靈、義地和現代式公墓的空間分布特征，但其側重私立公墓的研究。[5]尚未有專文探討民國時期北平的公立公墓。本文結合民國檔案、報刊等資料，梳理民國時期北平籌建公立公墓的緣由和曲折的過程，總結其籌而未建的原因。

一、取締寺廟停柩與籌建公墓之始

寺廟停柩是傳統喪葬禮制“停柩待葬”的一種形式，即大殮完畢后靈柩可以停于寺廟。清代以來北京的寺廟停柩風氣盛行：本地人因迷信墓地風水而將靈柩短期或長期停于寺廟；外來人口眾多，因戰亂、財力等不能及時歸葬故鄉，于寺廟停柩多年的現象尤為突出。

民國時期，政府更加注重城市衛生環境的治理，取締寺廟停柩成為維護公共衛生的重要舉措。早在1922年，因北京南城的大型寺廟多有停靈日久不運，有礙衛生，京師警察廳就曾下令取締廟宇停柩，[6]但實際上僅能對廟宇停柩行為有所約束。1928年，北平市公安局仍停留于對廟宇停柩的規范化管理，[7]并無“取締”之意。1929年，國民政府衛生部以全國各地城鄉廟宇和會所停柩過多，會引起疾病傳播并妨礙公共衛生為由，公布了《取締停柩暫行章程》，其中規定停柩時間和逾期未葬之柩的遷葬期限皆不得超過六十日。[8]北平市衛生局按照部頒要求，對先前的廟宇停柩規則進行厘訂（定），[9]之前“停柩二年為限”的寬松政策得到糾正。但寺廟停柩涉及諸多現實因素，“取締”的效果并不理想。政府在取締寺廟停柩的同時，對建立公墓則更為急迫。

實際上，國民政府對公墓的推廣比取締停柩還要早一年。1928年，內政部公布《公墓條例》，要求各地按照條例規定盡快在當地建立公墓。國民政府積極推進公墓的目的主要在于維護公眾健康和節約農業土地，“查我國埋葬辦法，向取放任主義，或臨近水源，妨礙飲料之清潔；或占地過廣，減少農田之生產。若不為之規定范圍，予以限制，勢必使人民健康、社會生計，均蒙不良之影響”[10]。

北平市政府籌建公墓最直接和現實的目的是解決早已存在的寺廟停柩問題。1929年8月，“據衛生局之調查，各廟浮柩竟達三千具之多。籌設公墓，尤為刻不容緩”[11]。地方主政者認為建立公墓即可解決寺廟停柩問題，從而保障公眾健康。1930年初，北平市市長張蔭梧再次提及寺廟停柩問題：北平城郊各廟宇停柩過多，多數是因沒有安葬之地，會導致病菌感染，危害健康；需在最短時間成立公墓，到春暖時將廟宇靈柩移葬于公墓。[12] 1934年，籌建公墓的重要理由仍是寺廟停柩的危害，“查北平市五方雜處，人口記一百五十萬。老死此間者，往往因還鄉路遠，經濟拮據；或其親屬遠離，難以照顧。寄柩寺廟，延至數年或十年以上，盈千累萬，難免無穢氣熏蒸，釀成時疫”[13]。

二、公墓籌建工作的開展與日偽時期的停滯

1929—1945年，公立公墓的籌建經歷了由多次選址到實際方案的探索再到工作的長期停滯。前半段工作的開展，雖因困難時斷時續，但政府對建立公墓的重視基本上貫穿始終。

（一）公墓選址的過程與困難

最開始的公墓選址工作明顯是敷衍塞責。1929年8月，北平市衛生和工務等局最先選定二道壇和月壇兩處以籌建公墓，但分別因人煙稠密和不合古跡保護規定而作罷，并計劃以無百畝以上的官地籌建公墓來上報內政部。[14]實際上，條例并未規定公墓面積必須有百畝以上。

在內政部和市政府的催促下，政府部門初步擬定籌建公墓的大體方針并再次選址。衛生、社會和工務三局議定：勘查好合適地點后由市政府劃撥，設計好公墓圖案后即行建筑，最后再取締各省會館義地和私人公墓。工務局初步勘定四郊包括豫王墳、跑馬廠在內的九處公墓地點。[15]1929年9月，衛生、工務、社會、土地各局進一步確定北平公墓的四處選址：豫王墳（140余畝）、太子墳跑馬廠（100余畝）、黃寺校場（100余畝）、褡褳坡（124畝）。[16]四址均位于北平各城門外的近郊地區，滿足《公墓條例》中地勢高燥、交通便利的要求。地點仍選擇百畝以上的面積，盡管有滿足容納量的長遠考慮，但公墓籌建的開展卻在很大程度上受到掣肘。

1930年，市政府再次催促衛生等四局呈報公墓選址情況。工務局和衛生局進一步選出最適宜的兩地——豫王墳和黃寺校場。但在收購豫王墳土地時即遇到困難：業主先后三次推諉與財政局人員見面，遲至1931年1月面談后，以生計為由拒絕出售土地。于是，工務、公安和社會三局繼續著手勘定位于北郊區的黃寺校場。經過調查，此地屬軍政部管轄并有駐軍，且空地已被私自售賣，收回存在很大困難。[17]最終，勘定的兩處地點皆因征地存在困難而作罷。不過，選址工作并未因此而結束。7月，公安、財政、工務等局“勘定安定門外小關迤西公地二百余畝，呈市府核準”[18]，但之后再無下文。

時隔兩年，籌設公墓選址之事仍停滯不前，衛生部門僅停留于更為宏大的規劃。1933年12月，衛生處將籌設“四郊公墓”列入“三年衛生施行計劃”，指出“此案頗重要，需多量之經費”。[19]在一處公立公墓未建的情況下，四郊均建公墓已然被納入規劃，但衛生部門也清楚所需經費甚多，計劃以三年為限完成。

（二）籌建公墓方案的探索

1934年12月，第十三區事務分所所長巢功常向市政府呈請利用官產或收購民產于四郊各籌設公墓一處，并擬定具體的公墓簡章。[20]市政府較為重視，令社會局、財政局等部門擬具具體辦法。籌辦公墓的會議中，政府各部門對包括公墓選址在內的諸多事項進行探討，進一步明確了籌建公墓的方案。

社會局代表提及，之前因購買豫王墳、黃寺校場土地存在困難，籌設公墓遂被擱置，如能多設幾處公墓地點，則較容易辦成。在討論公墓區域大小事項上，自治事務監理處代表提議“今若每郊各設公墓，對于本市各寺廟停厝之棺柩，究竟可否盡量容納”，應先行調查共有停柩寺廟數量、待葬棺柩具體年限及數量、會館和行會的義地數量，以此作為依據。區分所所長主張在小范圍辦起公墓后，再逐漸擴充；也有代表認為會導致因公墓數量多而在管理上發生困難。關于墓穴價位的討論，意見有：價格根據部章或查照地方情形，應調查明晰后決定；免費穴位太多，則收費之穴的價位也不應過低；嚴厲取締寺廟停柩，一律令葬公墓可使收費之穴的價位增加。最終決議：四郊各設一公墓，先行通令各區分所對寺廟、會館停柩等事項進行詳細調查，再加以研究并擬具意見，提交上級審核。[21]

通過討論會的詳細內容，我們可以了解到政府部門開始反思之前僅選擇兩處百畝以上公墓地點的問題，導致籌建公墓被擱置。各部門對公墓的大小、數量、收費方面提出的意見較為謹慎和客觀。籌建公墓最直接的目的就是要將城內寺廟所停棺柩遷葬，因而提出將寺廟停柩數量和傳統義地對亡靈的容納量作為籌建公墓的依據，不失為一種務實的做法。

1935年，自治事務監理處和社會局對寺廟和會館停柩情況的調查極為詳細：北平市有停柩寺廟73處；[22]停柩2772具，其中久停棺柩2109具，待運出平之柩663具；會館及行會的義地130處，已埋奠者87394座，尚可續埋者16532座。[23]此外，兩部門還調查了四郊的空閑公地，已放棄之前“百畝以上”的土地標準，轉向更切實際的“十畝以上”的規定。盡管如此，除第十四區境內有狹小地畝勉強供用外，其他均無符合公墓條例的公地。[24]

市政府認識到僅勘定公地的局限，指示各部門“建設公墓，不必限定公地，實施時可依法收用”；仍表現出建成公墓的決心，令公墓設計由工務、社會兩局擬具清晰計劃，經核準后列入1936年度行政計劃。[25]1936年1月，市政府同意各局關于“公墓完成后再行限制私墓”的建議[26]，但之后并未施行建立公墓的行政計劃。10月，行政院公布《公墓暫行條例》，市政府只是轉發而已，并無籌建公墓的具體行動。1937年，內政部催促北平市政府于六月底前上報本市公墓情形。之后，市府呈報“查閱于設置公墓一案，本市尚未舉辦”[27]。在日軍占領北平前，衛生局為籌建公墓做了最后的努力，強調將內外城寺廟停柩“一律禁止”的重要性。[28]

（三）日偽時期公墓籌建工作的停滯

與北平市政府積極探索籌建公墓方案相比，日偽統治時期，北平公墓籌建工作近乎停滯。偽北平市政府于1939年3月先后頒布《公墓條例》和《取締停柩暫行章程》[29]，內容與南京國民政府時期所頒無異。此時的偽政權看似要賡續前政府未完成之事業，但除就整頓寺廟停柩有所行動外，在籌建公立公墓方面毫無行動。1942年，偽市公署令社會局厘訂（定）私立公墓管理規則，具體理由為：之前對私立公墓沒有限制，“只知營利不顧公益”，如萬安公墓收費極多，官署對其監察缺乏具體的細則依據，只有妥籌管理辦法才不致使公墓荒廢。[30]可見，偽政府僅欲通過細化規則監督私立公墓，并無籌建公立公墓之意。1943年，設于北平的華北居士林，鑒于萬安、福田公墓距離城市較遠且收費高，導致貧寒之家因費用過高而難以應用，向公署申請利用私有園地建立佛教公墓。[31]建于近郊、具有公益性的公立公墓，實際上無論對于貧苦之人，還是對于城市衛生，都極為迫切。但直至統治結束，就先前北平市政府進行的幾次勘定公墓地點的工作，偽政權都未延續。

三、公墓籌建的重啟與結束

1946年北平重歸南京國民政府治下，市政府即重啟此前中斷的籌設公墓事宜。3月，社會局、衛生局、工務局、警察局就籌建公墓展開討論，最終決議：一是由警察局調查本市停靈廟宇、靈柩數目及各靈停放日期，以作籌建公墓之參考；二是除利用舊有私人公墓外，由地政局調查四郊區官地各一處，再會同勘查；三是等勘定郊區公墓地點并呈準遷移計劃書后，再布告禁止市民向廟宇停厝、停靈。[32]

此次會議決定籌建公墓的做法與1935年幾乎無異，有所不同的是增加利用已建成的私立公墓，不再調查會館停柩。9月，各局召開遷移城內墓地及取締寺廟停柩會議，決議由衛生局起草籌設市立公墓計劃及相應的遷移和取締辦法。[33]然而，籌建公墓照舊停留于計劃中，并無進展。1947年，公用局開始執掌公墓的籌建管理及督導事項，接收社會局與公墓有關的13個卷宗。[34]此時，近鄰天津市在籌建公墓方面已經取得一定成果，公用局遂向其吸取經驗，[35]借鑒公墓管理的辦法。

1948年，政府部門在擬定公立公墓法規方面有所進展，但并未真正實施，主要思路是利用外國公墓和私立公墓。7月，市政府開始利用朝陽門外日本公墓[36]已有的地基、祭堂、火葬焚爐等場所和設施籌建平民公墓。此外，市政府試圖進一步管理和利用私立公墓，調查了私立公墓的基本情況，修正通過《北平市私立公墓管理規則》。[37]公用局認為市參議會提出的公墓全部免費不妥，“漫無限制難予管理，且如無事業費收入，則公墓經常費之開支等項均成問題”，可對赤貧者免費；擬定了《北平市朝陽公墓管理規則》《公墓祭堂使用辦法》《火葬場使用辦法》《運靈車使用辦法》；參考私立公墓收費價格，擬訂各項費用價格。[38]公立公墓的籌建仍停留于討論和規劃階段。

1948年12月，內戰接近尾聲，國民黨統治下的北平政府已是窮途末路。城內的靈柩無法運出城外掩埋，亦無相應墓地進行埋葬，市政府下令在城內尋覓空曠之地以籌設軍民臨時公墓，并成立軍民臨時公墓籌建委員會。12月31日，委員會討論臨時公墓籌建事宜：地政局匯報外三區和外四區所勘公地和民地的情況，會議還決議經費籌備、土地征收、公墓管理和建設等事項。1949年1月7日，第二次會議擬定有眾多單位參與的《北平市軍民臨時公墓籌建委員會組織規程》；13日，委員會向市政府提交二月份經費預算；18日，市政府回復衛生局公墓應暫緩辦理。[39]此時，平津前線司令部與傅作義方面進行了和談，1月22日，傅作義部隊接受和平改編。27日，衛生局向市政府呈請“目下局面和平，關于公墓籌建工作已無繼續必要”，并申請“函電各有關局、會，自即日起撤銷該項工作”。[40]至此，北平具有應急性的臨時公墓籌建工作宣告結束。

四、公墓籌而未建的原因

南京國民政府統治時期，北平市政府持續跟進公立公墓籌建的工作，包括公墓選址及收費等各項內容討論、停柩調查、管理規則和辦法的制定等，但始終籌而未建，原因包括以下幾個方面。

（一）工作思路不明導致籌建公立公墓進展緩慢

第一，勘查地點的部門最初不拘泥于土地的性質，但因收回民地存在困難而擱置。之后，各局將思維局限在勘查公有土地上，這就大大影響工作的進展。第二，勘定公墓地點局限于選擇近郊的大面積土地。而北平人口眾多，即使是近郊，能滿足公墓條例及未被開發利用，或能順利收回的大面積土地也較少。公立公墓的選址并未像私立公墓靈活地選擇自然環境優美，且歷史上就是墓地聚集的北京西郊的西山一帶。[41]第三，公立公墓難以推進的原因，還在于1935年義地調查的影響。自治事務監理處認為“郊區義地可以續奠之墳尚有一萬余座，而公地覆勘結果又不合于公墓條例之規定，足見此案辦理既感困難，而事實上似亦不甚需要。至停柩之寺廟應如何限制，以及各省各行會現有義地應如何加以調整，均另一問題”[42]。從現實角度考慮得出公墓“不甚需要”的結論，一定程度上制約了之后北平公墓籌建的進展。

（二）因時人殯葬觀念所限，公墓缺乏較大的需求

經濟條件好、接受新思想的中上層人士選擇私立公墓自不必言。本地貧困或倒斃街頭者有官方義地埋葬，本地貧民還可葬于族內富人所開義地，亦有貧民安葬于亂葬崗，本地富戶則安葬于家族墓地。[43]客居北平的外鄉人，扶柩回籍是首要選擇，會選擇短期停柩或安葬于會館、行會的義園義地。北平的各省義地至民國末期仍未荒廢，有專人管理，如1946年，外城廣安門內西晉會館看管人因在義地葬埋與鄰居產生矛盾；[44]時有義舉，如山西平定同鄉會將義園的清嘉慶至光緒年間的近三百具靈柩起運回籍。[45]外鄉人另外的選擇是停柩于寺廟，與收費高的私立公墓相比價格較低，且有離居民區較近的便利優勢。而私立公墓如最早建立的萬安公墓曾慘淡經營，第二個建立的福田公墓也因業務蕭條而連年虧損。[46]

可見，無論以當時本地人還是外鄉人的觀念，多數不會將公墓作為安葬的首選。通過上述籌建公立公墓會議中關于價位的討論可知，公立公墓不可能完全免費，也得有收費的墓穴才能滿足各項開支。公墓籌建部門應很清楚即便建成公立公墓，因無大的市場需求就難以保證公墓的正常運營，因而難有建成公立公墓的決心。

（三）財政實力是重要影響因素

國都南遷后，北平失去政治中心地位，城市經濟實力急劇下降。因工業不發達、商業衰落，北平市政府財力有限，無法開展大規模的公共衛生建設，僅在一定程度上對城市衛生、基礎設施進行了改進和完善。而建立公墓需要耗費大量資金，如1932年萬安公墓“只以工程浩大，雖用去十余萬元，僅完成四分之一，現仍預定于五年內，再全成一部份（分）”[47]。在中央政府大力建設國都南京，對故都北平財力支持有限的情況下，北平政府要建立公益性公墓，如不依靠慈善團體的力量，很難實現。這也是政府對建立公墓有計劃但遲遲沒有決心的重要原因。此外，私立公墓如萬安公墓、東北義園、福田公墓、模式公墓等已先后建成，[48]也為地方政府向中央有所交代及公立公墓籌建的后延提供了較充分的理由。

（四）北平公立公墓發展缺乏特殊事件刺激下的動力

1939年夏，天津發生特大水災，導致水災過后浮棺問題嚴重，衛生局邀請慈善團體成立掩埋浮棺籌設公墓委員會，掩埋浮棺工作開始后，籌設公墓工作也相繼展開。開埠后的天津作為貿易港口，需建設鐵路和疏浚河道改善交通，對公墓的建立產生很大影響。[49]與天津市相比，北平市轄區有限，僅南郊區受到水災影響，水災引起的浮棺問題并不明顯。北平雖有寺廟停柩問題作為刺激公墓發展的動力，但衛生部門深知革除陋習非朝夕之功，當取締寺廟停柩成為一項常態化工作時，籌建公墓亦成為非緊迫之事。

（五）北平公立公墓發展亦缺乏穩定的環境

北平市政府曾更迭頻繁，1928—1933年間，先后有六人出任市長或實際行使職權，“市政機構缺乏穩定性也影響了衛生行政工作的開展”。[50]公墓籌建作為衛生行政工作的一部分也會受到影響。日偽統治時期，制定的一切措施均服務于其殖民統治。盡管偽北平政府制定了《北京都市計劃大綱》，但對東郊和西郊的城市發展產生明顯影響，而完全不顧舊城區的改善。[51]日軍占領北平，中斷了北平市政府業已探索和開展多年的籌建公立公墓的事業。北平由南京國民政府重新接管后，處于內戰時期，即使有建成公墓的決心，也難以在兩三年時間內取得實質性進展。圍城期間，在迫不得已的情況下，北平市政府為建立臨時公墓才提出公墓建設資金預算等內容。

民國時期北平寺廟停柩數量巨大，長期停柩不葬妨礙公共衛生，成為政府籌建公墓的重要動力。北平市政府的工作思路以調查寺廟、會館停柩數量為前提，但都停留于選址的初始階段而未有實質性進展。盡管二十年間，公立公墓因多方面原因始終籌而未建，但北平市政府在籌建過程中鼓勵和引導私立公墓建設，為其提供如路捐減免或優惠的政策，[52]并制定規則對其規范化管理，功不可沒。公立公墓的籌建是民國北平市政府創建公共衛生制度的縮影，背后體現的是政府在觀念變革和城市建設上的努力。

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[35]北平市公用局、天津市公用局關于搜集與天津公墓管理相關之章則資料的公函，檔號：J013-001-00689，北京市檔案館藏。

[36]1900年，日軍第五師團駐扎北京，以朝陽門外空地為臨時墓地；1902—1916年，朝陽門外王爺墳為駐屯軍墓地，其中辟出一塊，作為居留民墓地。

[37]北平市政府、公用局商定借用墓地合同等的訓令、指令，檔號：J013-001-00901，北京市檔案館藏。

[38]北平市衛生局、公用局等單位關于籌商本市軍民臨時公墓的呈文，檔號：J013-001-00016，北京市檔案館藏。

[39][40]衛生局關于市軍民臨時公墓籌建委員會章程、會議記錄的呈文、公函及市政府的指令，檔號：J005-001-01799，北京市檔案館藏。

[44]為呈請禁止西晉會館于廣安門內香兒胡同義地繼續埋葬一案并將辦理情形批示知照由，檔號：J005-001-01363，北京市檔案館藏。

[45]南郊區分局關于同鄉會起運靈柩的呈，檔號：J181-016-02959，北京市檔案館藏。

[47]香山萬安公墓有墓地一百余畝清白人士均可往葬[N].華北日報，1932-04-09（06）.

[48]北平私立公墓名單，檔號：J013-001-00901，北京市檔案館藏。

[49]王先明，王琳.亡靈“公共空間”的制度建構——近代天津公墓的歷史考察[J].史林，2013（3）：4-5.

[50]何江麗.民國北京的公共衛生[M].北京：北京師范大學出版社，2016：51-52.

[51]孫冬虎，王均.八年淪陷時期的北平城市規劃及其實施[J].中國歷史地理論叢，2000（3）：137-145.

[52]香山萬安公墓工務局免收車捐[N].華北日報，1931-11-08（06）.

作者單位：首都師范大學歷史學院