拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)奶魬?zhàn)與對策

賈悅 朱紫怡 李珂

[摘要]? 拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶嵤┲忻媾R著針對性系統(tǒng)性立法缺位、資金來源單一且利用率低下、監(jiān)測監(jiān)管體系不完善和公眾參與不足、居民生態(tài)環(huán)保意識欠缺等困境。對此，要創(chuàng)新“生態(tài)銀行”的流域生態(tài)保護(hù)補償模式，健全法律制度體系，鼓勵補償資金多元化，加強監(jiān)管約束力度，有效提高流域居民護(hù)水節(jié)水意識，在促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的同時，更好地保護(hù)拉薩河流域的生態(tài)環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]? 拉薩河流域；生態(tài)補償；環(huán)境保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展

[課題項目]? 全國教育科學(xué)規(guī)劃單位資助教育部規(guī)劃課題“類意識場域下西藏生態(tài)文明觀教育研究”（ FEB180525）

[作者單位]? 西藏大學(xué)生態(tài)環(huán)境學(xué)院；西藏大學(xué)政法學(xué)院

古往今來，人類逐水而居，文明伴水而生。良好的流域生態(tài)環(huán)境為人類提供了無限的服務(wù)價值。而淡水作為最重要環(huán)境資源之一，也是最典型的具有非排他性的公共產(chǎn)品，容易在各利益相關(guān)者之間產(chǎn)生價值博弈，導(dǎo)致流域內(nèi)不同群體正、負(fù)外部性的產(chǎn)生和獲益不平等。為了平衡這種不平等關(guān)系，流域生態(tài)保護(hù)補償制度應(yīng)時而生。流域生態(tài)保護(hù)補償是以水質(zhì)水量為主要對象，水生態(tài)服務(wù)為次要對象，流域內(nèi)各主體通過簽訂協(xié)議，以經(jīng)濟(jì)補償方式解決流域內(nèi)相關(guān)利益者之間由于生產(chǎn)活動引發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益失衡，同時改善流域內(nèi)水環(huán)境生態(tài)的一種政策措施。

拉薩河作為西藏自治區(qū)政治文化中心拉薩市的母親河，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的水質(zhì)、水量變化和外來物種入侵等多方面生態(tài)環(huán)境威脅。2021年《西藏自治區(qū)江河源保護(hù)行動方案》中提出，要推動重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補償機制，重點支持江河源所在的縣（區(qū)）。通過建立健全水流生態(tài)保護(hù)補償、流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)戎贫?，把江河源管護(hù)職責(zé)納入生態(tài)公益崗位，有組織地開展江河源保護(hù)工作。 而拉薩河流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的外部性相對較高，近年來，流域內(nèi)水資源各利益相關(guān)方的矛盾日漸突出。因此，在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，拉薩河流域需要一套科學(xué)系統(tǒng)的制度來保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

拉薩河流域概況

拉薩河，藏語稱吉曲，意為“快樂河”“幸福河”，位于西藏中南部，被稱為拉薩地區(qū)的母親河。 拉薩河全長 568公里，流域面積31760平方公里，干流段水能蘊藏量171.7萬千瓦，是雅魯藏布江流域面積最大的支流。拉薩河源頭位于那曲市嘉黎縣麥地卡鄉(xiāng)，它流經(jīng)絨麥、直孔、墨竹工卡等地，最終在拉薩市的曲水縣匯入西藏最大的河流雅魯藏布江。拉薩河流域內(nèi)總?cè)丝?7.77萬，占西藏自治區(qū)總?cè)丝诘?1.3%，流域上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以農(nóng)牧業(yè)為主，中游則有兩個較大的水電站——旁多水利樞紐和直孔水電站，拉薩河下游為拉薩地區(qū)居民生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了充足水資源和良好的生態(tài)環(huán)境支撐。

分析已有資料和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，拉薩河流域大部分地區(qū)的生活垃圾處理方式目前主要是以填埋為主，當(dāng)降水時，填埋地因雨雪水沖刷不僅可能攜帶可溶性有害物質(zhì)元素進(jìn)入地表徑流，造成拉薩河流域地表水的污染，還可能隨著雨雪水下滲，造成地下水體污染。近年來，隨著建筑業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)類工業(yè)和重金屬開采的發(fā)展以及污水處理廠的設(shè)施老化，淤泥堆積使污水處理效率降低等原因，導(dǎo)致拉薩河流域水生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化壓力逐漸增大。同時，拉薩河流域的水生物多樣性也因為人類的養(yǎng)殖和放生等活動備受威脅。拉薩河流域居民對拉薩河的水質(zhì)和水量有著強烈的需求，拉薩河沿岸居民生產(chǎn)生活用水及對拉薩河的生態(tài)保護(hù)行為存在顯著不平衡的正、負(fù)外部性。

拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償面臨的挑戰(zhàn)

系統(tǒng)性專項法律法規(guī)的缺乏。目前，無論是西藏自治區(qū)層面還是拉薩市層面，都缺乏拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶ｉT法律法規(guī)的支撐，導(dǎo)致實際工作中難以滿足生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的需要。而已有的草地保護(hù)和森林保護(hù)相關(guān)制度對涵養(yǎng)水源有著重要作用，但在流域生態(tài)保護(hù)補償之中卻并未將此納入，不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補償資金沒有得到有效統(tǒng)籌整合，缺乏整體性，使政策的集成效應(yīng)大打折扣。

補償資金來源單一且使用效率低。當(dāng)前西藏自治區(qū)的生態(tài)保護(hù)補償資金主要來自面向于重要生態(tài)功能區(qū)和江河源的中央政府財政轉(zhuǎn)移支付，雖然結(jié)合鄉(xiāng)村振興幫扶政策，另有每年3500萬元的生態(tài)崗位補助資金，但補償資金來源單一，相關(guān)專項資金、地方政府用于生態(tài)保護(hù)補償?shù)馁Y金有限。長此以往，政府財政壓力加大，以致僅靠國家財政資金負(fù)擔(dān)補償?shù)姆绞綄⒑茈y持續(xù)。同時，拉薩河流域又多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財力有限，難以為拉薩河流域治理提供充足的資金支持。加之本就單一且有限的財政資金又被分散在不同的流域單元中，導(dǎo)致補償資金利用風(fēng)險過大，資金緊缺問題突出，效率低下。

管理職能分散、效率低。拉薩河流域的水資源管理和生態(tài)保護(hù)涉及多個縣區(qū)水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等不同部門，存在部門與區(qū)域條塊分割管理、流域管理與地方事權(quán)界定不清等問題，降低了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)補償實施的效率。雖已有河長制，但目前來看區(qū)域管理與流域管理還存在銜接不暢、責(zé)任不清、協(xié)同不夠等問題。同時，生態(tài)保護(hù)補償政策落實情況公布不及時，聽證與監(jiān)督制度執(zhí)行不到位等問題也時有發(fā)生。此外，在政府門戶網(wǎng)站上存在水質(zhì)水量數(shù)據(jù)更新不及時的現(xiàn)象，且相關(guān)環(huán)保工作的成果發(fā)布不及時，無法讓公眾了解相關(guān)部門在生態(tài)保護(hù)工作上的舉措成效，容易造成誤會。加之現(xiàn)有流域監(jiān)測工作仍以水環(huán)境監(jiān)測為主，水生態(tài)監(jiān)測尚未系統(tǒng)開展，水生態(tài)監(jiān)測方法、評價標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺位較多，水生物生態(tài)監(jiān)測技術(shù)較為落后，導(dǎo)致地方水生態(tài)監(jiān)測能力薄弱。

社會公眾生態(tài)保護(hù)意識薄弱。企業(yè)在資源開發(fā)利用過程中，將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，只顧自身利益，而不顧流域生態(tài)環(huán)境是否被影響。一方面，由于自然生態(tài)系統(tǒng)本身所具有的穩(wěn)定性和平衡調(diào)節(jié)的功能，環(huán)境破壞和污染的后果短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，群眾難以形成正確的生態(tài)環(huán)境價值觀。另一方面，在生態(tài)脆弱的偏遠(yuǎn)山區(qū)，也是急需發(fā)展的鄉(xiāng)村振興幫扶地區(qū)，許多當(dāng)?shù)厝罕娪捎谧陨砦幕剿?，對生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)專業(yè)知識知之甚少，雖有保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境的強烈意愿，但也缺少維護(hù)自身利益的科學(xué)知識，最終導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補償工作除政府外的其他社會主體參與度低。加之缺乏專業(yè)性環(huán)保社會組織的宣傳引導(dǎo)，當(dāng)?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)保護(hù)補償政策的實際支持度不高，社會大眾難以真正主動參與到生態(tài)保護(hù)工作中。

拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償路徑

基于拉薩河流域生態(tài)保護(hù)情況、生態(tài)補償相關(guān)制度的實踐及存在的主要問題，為推動拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)制度有效運行，確保補償資金科學(xué)運轉(zhuǎn)，促進(jìn)拉薩河流域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議。

健全法律制度體系。首先應(yīng)在整合目前分散在各部門的流域生態(tài)保護(hù)補償有關(guān)制度、規(guī)定的基礎(chǔ)上，從國家層面加快流域生態(tài)保護(hù)補償專項立法。其次，西藏作為亞洲水塔，是亞洲多條大江大河的發(fā)源地，再加上青藏高原生態(tài)環(huán)境一經(jīng)破壞就難以修復(fù)的特殊性，在《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》的基礎(chǔ)上，研究出臺《西藏自治區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補償辦法》，并制定《西藏自治區(qū)生態(tài)保護(hù)補償條例》等相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)補償?shù)姆秶?、主體和標(biāo)準(zhǔn)。同時統(tǒng)籌流域、重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、集中飲用水水源地保護(hù)區(qū)、礦山、濕地、生態(tài)公益林等重點領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補償，實現(xiàn)西藏地區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補償由政策上升到法律規(guī)定。

探索多元化可持續(xù)流域生態(tài)保護(hù)補償模式。設(shè)立流域生態(tài)保護(hù)補償基金，探索“生態(tài)銀行”補償模式。明確流域內(nèi)生態(tài)服務(wù)資源的所有利益相關(guān)方，對拉薩河下游地區(qū)的居民按用水量收取水資源稅費以充盈補償基金，該基金主要負(fù)責(zé)保障流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、“生態(tài)銀行”的運行和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳活動。同時督導(dǎo)重污染企業(yè)和生產(chǎn)項目通過技術(shù)改造加快轉(zhuǎn)型升級。可通過設(shè)立并公開生態(tài)環(huán)境敏感型行業(yè)和企業(yè)名錄的方式，營造“綠色發(fā)展、鼓勵保護(hù)、生態(tài)合作”的發(fā)展氛圍。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、綠色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，嘗試建立生態(tài)保護(hù)補償與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同發(fā)展的長效機制，以新型綠色產(chǎn)業(yè)逐步替代高污染低效能產(chǎn)業(yè)。要通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺積極宣傳當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)價值，整合培育藏藥、青稞、牦牛肉制品、奶制品等當(dāng)?shù)卮硇蕴厣鷳B(tài)農(nóng)牧產(chǎn)品，以及“過林卡”、高原自然體驗等生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，擴大影響，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化。要推動生態(tài)環(huán)保綠色標(biāo)簽、基層管理機構(gòu)、環(huán)保非政府組織及科研院所加強協(xié)作，健全生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，打造生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公共品牌。要通過舉辦特色農(nóng)產(chǎn)品展銷會、民俗文化節(jié)等活動吸引游客及投資商，對節(jié)能環(huán)保生產(chǎn)項目要給予獎勵和資金支持。

加大監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率。無論是政府權(quán)力運行還是補償資金的使用都需要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，為了保證流域生態(tài)保護(hù)補償政策的全面落實，在政府主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)工作的情況下，建立健全流域內(nèi)補償資金使用監(jiān)管機制，對政府機構(gòu)依據(jù)政策法規(guī)收取和使用補償資金，采用政府和公眾聯(lián)合監(jiān)督的方式，以科學(xué)的監(jiān)測評估和責(zé)權(quán)利的監(jiān)督考核，隨時監(jiān)督生態(tài)保護(hù)補償工作的進(jìn)展情況。要打破部門管理的條塊分割現(xiàn)狀，按照流域統(tǒng)一管理和水生態(tài)系統(tǒng)性綜合治理的要求，加強地方政府各相關(guān)部門之間的協(xié)作，確保水資源及水生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)信息公開透明，資金使用內(nèi)外“雙監(jiān)”。

提高流域居民護(hù)水節(jié)水意識。結(jié)合各地生產(chǎn)生活實際，廣泛開展流域生態(tài)保護(hù)宣傳教育。一是通過印發(fā)藏漢雙語宣傳手冊，入鄉(xiāng)進(jìn)村舉辦壩壩會、宣講會等形式，以通俗易懂、群眾喜聞樂見的方式，向廣大群眾普及生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)知識和政策法規(guī)。同時，積極推廣各地生態(tài)保護(hù)工作的先進(jìn)經(jīng)驗和典型成效，引導(dǎo)全社會牢固樹立生態(tài)文明理念，為推動流域生態(tài)保護(hù)補償工作營造人人關(guān)心、處處支持的良好輿論氛圍。二是通過舉辦水生態(tài)環(huán)保相關(guān)公益活動，提高公民環(huán)保認(rèn)知度，自覺參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐，從生活小事出發(fā)，讓理論在實踐中得到升華，讓環(huán)境保護(hù)理念深入人心，樹牢護(hù)水節(jié)水意識。三是建立完善公眾監(jiān)督機制，并采取有效措施強化落實。在構(gòu)建拉薩河流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制時，要以法律法規(guī)的形式充分保障公眾的監(jiān)督權(quán)，明確規(guī)定社會大眾參與辦法和程序，公開參與監(jiān)督的渠道并保障監(jiān)督的有效性。