關于排污單位排污許可證后管理的思考

丁玲艷，梁 楠

（1.無錫市生態環境監測監控中心惠山分中心質量管理科，江蘇 無錫 214177；2.南京大學環境規劃設計研究院（江蘇）有限公司，江蘇 南京 214021）

引言

排污許可證是指排污單位通過環境影響評價，按照法律法規和環境保護標準的規定，在規定的期限內獲得政府頒發的排污許可證，并在許可證載明的排放口位置和排放方式、排放去向、排放污染物種類、排放濃度和排放量等信息基礎上，明確規定了自行監測方案、臺賬記錄要求、執行報告內容及頻次等排污行為等要求。

1 排污許可證的基本知識

1.1 排污許可證的定義

排污許可證是指排污單位向環境保護行政主管部門提出申請后，環境保護行政主管部門經審查發放的允許排污單位排放一定數量污染物的憑證。排污許可證是排污單位的“身份證”，是載明排污單位對污染物排放及控制有關環保義務的法律文書，是對排污單位排污行為的約束，排污單位必須承擔按證排污的責任[1]。

1.2 排污許可證的內容

國家對在生產經營過程中排放廢氣、廢水、產生環境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理。下列在中華人民共和國行政區域內直接或間接向環境排放污染物的企業事業單位、個體工商戶（以下簡稱排污者），應按照本條例的規定申請領取排污許可證。

1.3 分類管理模式

建立了污染物分類管理制度，其設計分三類，第一類是污染物產生量、排放量或者對環境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理。第二類是污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。第三類是污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都很小的排污單位應當填報排污登記表，不需要申請排污許可證。

向海洋傾倒廢物、種植業和非集約化養殖業排放污染物、居民日常生活非集中的向環境排放污染物以及機動車、鐵路機車、船舶、航空器等移動源排放污染物，不適用《排污許可管理條例》[2]。

1.4 排污許可制的作用

排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關乎生態文明制度體系和生態環境治理體系。《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）在多年探索、實踐積累、經驗借鑒、問題倒逼的基礎上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟、定型，更加完善奠定了法規基礎，為改善生態環境質量提供了“長牙齒”的制度利器[3]。排污許可證制度是以提高環境質量為目標，總量控制為基礎的具有法律意義的行政制度。

1.4.1 提高排污單位環境管理水平

排污單位環境管理存在一些問題。排污單位可以通過在環境管理的基礎上設計的排放許可證，實現生產、污染控制、遵守環境保護法律法規、配合有關部門的工作，多方面、全過程、精細化管理，減少技術難度。加強環境管理，解決環境保護問題。實施自我管理機制，促進排污單位環境管理逐步規范化，使排放許可證成為環境管理的基礎。

1.4.2 規范環境行政管理職能

我國環境管理涉及多個部門、多個職能和多個體系。污染源管理主要包括以下幾個方面：建設項目環境影響評價和審批；污染源達標排放和總量管理；污染源環境統計；污染源監督檢查；征收環境稅等。固定污染源環境管理存在的主要問題是，各種管理制度有重疊，有遺漏，聯動不夠，多層次管理制度協調性差，重審批輕管理，數據有多套，“污染物家底”變化大而經常說不清楚。

推動排污許可“一證式”管理是整合固定污染源管理各項制度的基石，讓法律法規對一個排污單位提出的所有環保要求銜接融合到一個許可證上來，讓信息和數據共享到一個高效統一的平臺上來，有利于強化依證監管執法能力，壓實排污者責任，減輕企事業單位負擔，將分散的生態環境管理制度整合成為“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究”的生態環境保護體系。

2 國內排污許可證管理的現狀

建立排污許可證制度，需要完善的法律法規保障。無論是經驗成熟的瑞典還是制度完善的美國，排污許可證制度都是以明確的法律法規作為支撐的，這一制度都是由政府主管部門主導、排污單位申報，具有強制性，政府部門在排污許可證制度實施中扮演至關重要的角色。

2.1 國際上排污許可證制度情況

發達國家在排污許可證制度建設方面要早于中國，且比較完善。污染物排污許可證制度實施效果較為成熟的國家為瑞典和美國，但兩國的側重點不同。瑞典更注重排污許可資格申請、申請流程和審查等具體規定，將排污許可證制度與其它環境管理制度銜接起來；美國則將排污權交易作為核心[4]。

2.2 國內排污許可證制度的演變過程

排污許可制度是工業化國家最重要的環境管理制度之一，上世紀80年代引入我國，并在部分地方試點。1988年原國家環保局總結地方試點經驗，發布了《水污染排放許可證管理暫行辦法》，該辦法規定在水污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記發放水污染物排放許可證，逐步實施污染物排放總量控制。1989年國務院批準了《水污染防治法實施細則》[5]，該細則規定，排放水污染物必須進行排污申報登記，對不超過排放標準及總量控制的發放排污許可證，對超標、超總量排污的實行限期治理并核發臨時排污許可證，同時還規定了無證排污和違證排污的法則，這是我國第一部關于排污許可制度的三個法規。

從法律層面看，環保法、大氣法、水污染防治法、土壤污染防治法以及固廢法等5部法律，都明確提出實行排污許可管理制度。從政策層面看，《中共中央國務院關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等重要文件，都對建立排污許可制度作出了規定。在地方立法層面，早在1985年，上海市頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，規定在水源保護區內按照排污總量控制要求，核發排污許可證。截止本條例發布，全國已有20多個省（區、市）出臺了排污許可管理的相關地方法規和規章[6]。

2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度改革正式啟動。2017年和18年原環保部先后發布《排污許可分類管理名錄》和《排污許可管理辦法》。2019年修訂了管理名錄，2021年《排污許可管理條例》正式生效實施。

3 領取排污許可證后排污單位的證后管理要點

《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責任回歸排污單位，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

《條例》明確了排污單位污染排放控制的責任范圍，規定了排污許可證記載的信息內容，包含了污染物排放口位置和數量，污染物排放方式和排放去向，排放口設置及規范化管理要求，以及自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告等具體要求，明確了排污單位按證排污的法律責任義務[7]。

載入排污許可證的內容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現的環保義務，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監測、提交執行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規定將有關信息公開，實現按證排污。《條例》規定的上述要求，使得排污單位履行污染物排放控制義務有法可依，也給排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔環境治理主體責任，提供了明確依據。

3.1 核對排污許可證信息

部分持證排污單位對排污許可管理制度思想認識不到位，重視程度不高，缺乏相關專業環保人員和技術支撐，重申領輕落實，依證排污和落實許可證管理規定有欠缺，過期不換證，未在生產經營場所內方便公眾監督的位置懸掛排污許可證正本。

排污單位在取得排污許可證后，首先要對排污許可證上所記載的內容與排污單位實際情況逐一核實，包括與環評文件、現場、技術規范等是否一致，是否存在漏填、錯填現象。特別要核實生產設施、產污環節、治理設施、污染物排放情況。提醒委托他人進行填報的排污單位，務必逐項前面核實，確保排污許可證與排污單位實際情況是否一致。

3.2 落實證后管理系統填報要求

3.2.1 依證排污、按證監測

排污單位應根據排污許可證（副本）中的“第六項 環境管理要求（一）自行監測”，或“全國排污許可證管理信息平臺公開端”申報內容“環境管理要求-自行監測要求”中確定的監測內容、監測因子、監測方式、監測頻次等要求，進行自行監測[8]。

3.2.2 做好臺賬記錄

排污單位按照排污許可證規定的格式、內容和頻次，如實記錄環境管理臺賬，保存期限不得少于5年，超過5年的記錄應當掃描轉為電子存檔。應根據排污許可證中臺賬記錄要求的記錄信息進行記錄。記錄形式為電子臺賬和紙質臺賬。保存期限不少于3年，監測記錄信息保存不少于5年（危險廢物經營單位應當將臺賬記錄保存10年以上，以填埋方式處置危險廢物的臺賬記錄應當永久保存）。

3.2.3 按期提交執行報告

排污單位應根據排污許可證（副本）“第六項 環境管理要求（三）執行（守法）報告”要求，編制排污許可證執行報告，執行報告編制格式參照對應行業排污許可申請與核發技術規范對應要求。重點管理的排污單位需要編制年報和季報；簡化管理的排污單位需要編制年報，個別行業需要上報月報。

3.3 做好信息公開工作

信息公開內容：（1）基礎信息，包括單位名稱、組織機構代碼、法定代表人、生產地址、聯系方式，以及生產經營和管理服務的主要內容、產品及規模；（2）排污信息，包括主要污染物及特征污染物的名稱、排放方式、排污口數量和分布情況、排放濃度和總量、超標情況，以及執行的污染物排放標準、核定的總量；（3）防治污染設施的建設和運行情況；（4）建設項目環境影響評價及其它環境保護行政許可情況；（5）突發環境事件應急預案；（6）季度及年度排污許可證執行報告中相關內容；（7）其它應當公開的環境信息。

3.4 確保排污許可證在有效期內

排污單位須持有有效期以內的排污許可證，方可以排放污染物。

3.4.1 排污許可證的延續

排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。

3.4.2 重新申請排污許可證

排污單位有下列情形之一的，應當重新申請取得排污許可證：（1）新建、改建、擴建排放污染物的項目；（2）生產經營場所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發生變化；（3）污染物排放口數量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加。

3.4.3 排污許可證的變更

排污單位填報的信息發生變動的，應當自發生變動之日起20日內進行變更填報。

3.5 落實管理段發起的要求

由于新的國家標準和地方標準的執行，管理部門會在管理段發起變更，排污單位要注意新標準發布和執行的時間，以提前計劃改造治理實施，提高治理能力，污染物達標排放。

4 排污許可證的環境管理部門證后管理要點

《條例》強化了生態環境主管部門事中事后監管職責。排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉變政府職能的大背景下進行的。規定了生態環境主管部門建立全國統一的排污許可證管理信息平臺，明確了排污許可權限、處理流程和處理結果類型。生態環境主管部門將排污許可證執法檢查納入年度執法計劃，通過執法監測、隨機抽查等方式監督監管排污單位的污染排放行為，對持證排污的相關違法行為進行界定、清理、處罰。

《條例》也為對排污單位按照環境保護績效水平優化日常執法監管創造了條件，生態環境主管部門可以根據排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案，以及排污單位自行監測、管理臺賬和執行報告的核查情況，確定檢查頻次和檢查方式。這必將進一步強化、優化生態環境主管部門對持證排污行為的監管[9]。

4.1 檢查排污單位許可證是否和現場一致

檢查排污單位在主要生產設施、污染防治設施、排放口等申報中與現場的一致性，是否存在，存在漏報、誤報、瞞報情形。

4.2 檢查排污單位許可證是否在有效期內

檢查許可證的有效期。部分排污單位未在新修訂的國家標準、行業標準、地方標準等標準實施前或污染治理設施改變后及時變更排污許可證。

5 推動排污許可證制度的政策建議

5.1 加強排污許可的全方位、全流程管理

健全排污許可的監管體制政府應健全監管體制，可以采用環保部門監督為主，社會組織和公眾參與監督的多元化監管方式，體現政府監管的強制性和指導性，同時用激勵性引導方式充分發揮排污單位自我監督和公眾監督的作用。執行上可以采用上級負責制，如美國排污許可證的核發主體是聯邦環保局，但是具體實施由各州的環保局執行，各州環保局受聯邦環保局的監督，嚴格按照排污許可證所記載的義務執法。

這種垂直管理模式更有利于各級政府配合環保部門的監管工作，防止地方政府對當地排污排污單位采取地方保護主義。同時，要加強排污許可的全方位、全流程管理，特別是對于事中事后管理。將事前審查的嚴格程度逐漸過渡到事中管理，事前只需符合國家、地方法律法規和產業政策即可發證，證后監管應嚴格將排污單位承諾與實際影響結合起來，制定相應的懲罰手段，促使排污單位“依證排污”。建立各部門聯動機制[10]。

5.2 推動環評與許可的銜接

整合環境評價與排污許可證制度現有的環境管理制度存在一定程度的重復和交叉，減少政府和排污單位的負擔。政府應整合和統一現有環境管理制度，構建以排污許可證制度為核心的固定污染源管理制度，推進“一證式管理”的建設。具體可將環境影響評價制度與排污許可證制度進行整合，實行聯動的管理機制，實現環境評價和排污許可在宏觀管理層面和具體行業層面的銜接，并實現兩者信息平臺的有效銜接。

對于已經取得排污許可證的主體，其后續實施的改造或者擴建也要進行環境影響評價，并且前期的排污行為將影響到后期的評價，如果前期的排污行為不符合排污標準或者是超過了排污總量，都應當得到不合格的評價，進而不允許排污。通過對環境管理制度的有效整合，可以使排污許可制度運行更加順暢，充分為生態文明建設服務。

6 結語

實行“一證式”管理，在一張排污許可證上載明排污單位應當遵守的環境管理要求和法律責任，對每個主要的產排污設施和每個排放口實施多污染物協同控制，將水、氣、固廢的環境管理內容納入一張許可證內，實現系統化、精細化的綜合許可管理。優化完善排污許可平臺與移動執法、自行監測等平臺系統的銜接，推動監管執法精準化、高效化，實現數據互通。運用大數據、人工智能、區塊鏈等新技術手段，推動排污許可數據應用。

按照排污許可“全覆蓋、全周期、全聯動”管理要求，推進各項環境管理制度精簡合理、銜接順暢，部門管理機制權責清晰、運轉高效，實現環境管理精細高效，環境執法規范有力，社會監督順暢有序，排污單位責任落細落實。嚴格落實排污單位主體責任和政府監管責任，將排污許可制打造成改善環境質量的制度利器。