粵港澳大灣區跨區域異地社區養老的可行性分析及相關思考

崔宇瀅 陳永生 .中央財經大學 .中國電建地產集團有限公司

一、問題的提出

2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱為“綱要”)的印發，標志著粵港澳大灣區在國家頂層設計考慮“十四五”新戰略、新發展格局和國際國內雙循環中將起到關鍵作用，由中共中央、國務院聯合印發更加凸顯了國家層面的高度重視。

粵港澳大灣三地區是由廣東省(含廣、深、珠、佛、惠、東、中、江、肇慶市等9市)、香港地區和澳門地區等組成的城市集群。粵港澳大灣三地區占地約5.6萬平方公里、約8 800萬人口，可以說是我國改革開放程度最高、經濟產值最大、發展活力最強、人均貢獻最大的地區。

綱要中強調推進社會保障合作，6次提及加強粵港澳三地養老工作，并提出重要原則。為了推進共享發展，加大公共產品的優質服務設計和持續高質量服務供給，強調將養老服務合作領域推向縱深，為港澳地區老年人在大灣區內陸地區養老提供便利。

本文研究融合規劃綱要與廣東、香港、澳門三地大灣區人口老齡化現狀和面臨的社會公共治理和社會政策問題，簡要分析目前主流傳統的養老方式如家庭養老、機構養老，結合大灣區實際情況分析不同方式的利弊，并闡述異地社區養老的可行性和必要性，得出結論以及提出相關思考，為未來粵港澳大灣區異地養老一體化提供建議參考。

二、粵港澳大灣區社會保障比較

(一)人口老齡化維度

國際上一般把65周歲以上人口占比7%以上視為進入了老齡化社會，根據廣東省統計局、香港特別行政區政府統計和澳門特別行政區政府統計暨普查局地區相關數據，粵港澳人口老齡化發展趨勢明顯，粵港澳三地之間相比，由于廣東地區存在經濟活力較高、經濟增長速度快、產業發展集聚和人均收入水平高等地緣優勢，吸引了較多年輕人前往廣東擇業生活，廣東省老齡化遠低于全國的平均水平，較低的老齡化比率說明有足夠的年輕勞動力來提供養老基金的補充，也說明該地區歷史養老包袱較輕，人口紅利為三地異地養老提供資金保障。

數據來源：人口老齡化對比，根據香港地區、廣東地區、澳門地區政府統計官方網站、第七次人口普查數據整理(65歲及以上人口占總人口比重)。

(二)社會保障項目比較

資料來源：根據廣東省人力資源與社會保障廳、香港政府統計處、香港社會福利署、澳門統計暨普查局網站整理。

(三)養老保險維度

地區養老保險領取條件醫療保險廣東實行“社會統籌”與“個人帳戶”并重、部分累積制度、由職工、用人單位承擔一定比例、由政府給予補助的養老金體系；職工退休時，按最低年限15年繳費，男性60歲退休，女干部55歲退休，女工人50歲退休。社會醫療保險模式：基本醫療保險、補充醫療保險、醫療救助等多層次框架。基本醫療保險由雇員雇主按比例強制繳費；2020年提省級統籌。香港強積金制度，職業退休計劃；完全積累制；庭主雇員強制繳費。強制性公積金計劃領取年齡為65歲；年滿60歲提前退休；永久離開香港；完全喪失工作能力；死亡。國家衛生服務體系、自愿醫保計劃。澳門雇員雇主的強制性定額供款制度；中央公積金制度；以非強制性推動雇員(及雇主)以共同或個人方式澳門領取喬老金、中央公積金的年齡均為65歲，或年滿60歲并經證實為明顯早衰；繳費滿5年且在澳不以收入為參保條件，覆蓋全體居民。除公務員及大型企業員工享有免費醫療或全數企業承擔醫療費

資料來源：根據香港社會福利署，澳門統計暨普查局網站資料整理。

三、粵港澳大灣區異地社區養老的可行性分析

(一)概念界定

異地社區養老包括兩個層次的含義：一是“異地”概念的界定，二是“社區養老”概念的界定。本文對“異地”界定為“老年人在達到法定退休年齡后，以安度晚年為目的，離開原來居住地到另外的地方居住生活”。“社區養老”指的“把社會養老機構提供的服務借鑒引入到老年人生活的居住社區，在社區內為老年人提供全方位的養老服務，包括生活照料、醫療保健、文化娛樂、心理關懷等多方面的支持和幫助。”異地社區養老或將逐漸成為養老新模式。

(二)異地養老的可行性分析

1.政策支持

《規劃綱要》指出，要鼓勵和加強廣東與香港、澳門在醫療、養老服務深化合作，促進廣東省內各地政府加大對醫療保險、養老服務產業尤其是對港澳投資者和投資基金的支持。綱要提出未來要加快推進社會保障合作，加強跨境社會保障的銜接，港澳地區也制定了相關政策以支持當地老年人在異地養老。這些政策不僅有助于推進粵港澳大灣區的社會保障合作，還為跨區域養老提供了政策支持和指導依據。

2.政府創新

在政策指導下，大灣區建立粵港澳合作聯席會議和社會保障專項小組，相關部門大力推進養老、醫療衛生、醫療保障等領域的深層次合作，推動養老服務產業化、集群化發展。此外，香港推出針對移居珠三角地區的香港籍老年人的公共福利金計劃，便利了老年人領取香港福利、享受醫療保障服務。

3.經濟基礎

從人口老齡化程度橫向對比，廣東省的人口老齡化程度較全國平均水平明顯偏低，香港、澳門地區人口老齡化占比程度超出高于廣東地區和全國平均水平，存在一定擠出效應。三地的經濟基礎相對也有領先優勢，財政資金相對充裕。

4.地緣優勢

粵港澳區位優勢明顯，毗鄰接壤、交通便利，基礎設施較為完善，對于構建養老一小時朋友圈、緩解港澳養老壓力，區位基礎優勢為人員跨境流動和物資運輸提供了便利。港澳地區土地資源稀缺，但養老產業服務體系相對完善，而大灣區內地城市的土地資源較為豐富，二者可以有效取長補短，合作前景空間具有較大潛力。

5.文化接近

粵港澳地區擁有共同的語言體系、價值觀、生活習慣和文化觀念，文化同根使得港澳老年人在心理接受度和意愿上到廣東省內養老成為可能，同時通過代際間文化傳播，對新一代青年形成文化自信、正確價值觀有正向影響。

6.資源互補

香港勞工及福利局在2019年公布的預測數據顯示，預計到2026/2027年度，香港將缺少11 567個宿位，香港澳門地區在養老產業發展水平和服務體系(品牌、技術、資本)較廣東省內發展較高，而廣東省內的相對豐富的土地資源、充足的服務設施和護理人員可以彌補港澳地區稀缺，如養老機構硬件改善和床位數量提升，提升全區域社會福利水平。

由此可見，大灣區三地社區養老行業迎來黃金時期。

(三)社區養老的必要性分析

1.家庭養老的保障作用日趨弱化

家庭養老在傳統意義上主要基于血緣關系，家族傳承意義的聯系紐帶使得家庭成員之間有著相互照顧和支持的義務和責任，由直系親屬或旁系親屬晚輩對長輩的贍養和扶養，這也是養兒防老傳統的衍生。但由于出生人口的持續降低和人均壽命的提高，人們的生活方式和價值觀念發生了變化，更加注重個人的自由和獨立，導致家庭結構的多樣化、個性化、核心化和小型化，“四二一”(1對夫婦2人撫養1個孩子、贍養雙方父母4個老人)成為常態，由于經濟負擔等一系列原因，國家提倡二胎政策希望轉變的“四二二”(1對夫婦2人撫養2個孩子、贍養雙方父母4個老人)也未達預期，甚至于“四二零(1對夫婦2人贍養雙方父母4個老人，丁克家庭不生育進一步降低了人口數量)”家庭模式將日趨成為盛行文化，這不可避免地會嚴重影響傳統家庭養老的基礎要素。一、二線城市生活節奏快，子女照顧老人的時間越來越少，贍養老人的義務更多體現在經濟支持，缺少情感照護和精神慰藉。故家庭養老傳統將難以為繼，加之“啃老”“剝削”父母帶來的家庭倫理道德風險，該模式的功能正不斷受到沖擊和削弱。

2.機構養老成本日趨提高

與傳統子女家庭養老相比，入住養老機構或養老社區也成為蓬勃發展的趨勢，這種養老的好處是幫助家庭從沉重的經濟、精神壓力中解脫,老年人也擁有了專業的多方面的保障，但也存在不可避免的問題。如國內發展相對成熟的機構養老代表“泰康之家養老社區”，其基礎養老的門檻費用也在1萬元/月左右，這對于單純靠退休金養老的老年人群體而言難以承擔，一定程度而言，機構養老面向收入較高的家庭或老人，目前不可能成為普遍的模式。更令人憂慮的是，當老人被送到養老院，他們的孩子認為有養老機構專業、周全的照料，相對放心，從而疏忽了情感關懷，這正是老年人最缺乏的一部分——精神陪伴。但機構養老屬于將老年人集中居住服務管理，各自的身體健康狀況存在差異、家庭成員的關心程度有所不同，購買的服務水平也有高下之分，老人間很容易產生攀比心理或傷感情緒，孤獨的蔓延更可能造成負面情緒，影響精神和心理健康。而子女會想當然認為有了養老機構的照顧，自己就不需要花費過多的時間和精力關心老人，如此會造成一定程度的家庭情感疏離。

3.新時代老年人群體觀念變化

新時代養老，將由生存必需型向享受型、發展型、參與型發展，從傳統的“養老”實現到“享老”的轉變。①“養兒防老”的傳統觀念隨著時代的發展、獨生子女政策等逐漸淡化，“50后”“60后”老年人更體諒獨生子女的壓力與難處，因此，養老觀念不再局限于家庭養老，正向社區養老轉變。他們不僅僅有日常照料護理需求，更多地追求精神層面的滿足如文化娛樂和興趣學習。此外，該時代老年人不再對養老院抱有刻板印象，反而認為養老院較居家養老擁有環境舒適、配套完善、護理及時有效、服務周到、有同齡人陪伴等。

四、粵港澳大灣區跨區域養老的相關思考

(一)宏觀政策層面

一是以求同存異平等互惠的理念打破利益格局。粵港澳三地政府及社會保障機構當秉承互惠互利原則，以“兄弟互助式”的財政合作推進跨區域社會保障責任分擔和利益共享，共同提升三地的公共服務水平。二是要落實對跨區養老的政策完善、資金支持和資源提供，打通粵港澳大灣區三地政府部門間的壁壘，進行信息共享、高效協作、穩步推進，合理高效配置養老資源并做好服務監管。三是從文化和價值觀方面進行融合，加強族群心理認同，防止人為設置隱形壁壘。

(二)中觀體系層面

一是推進粵港澳大灣區三地社會保障體系接軌。通過社會保障體系的接軌，實現跨區域繳費、報銷和醫療轉診互聯互通。二是推進粵港澳大灣區三地醫療規則制度體系接軌。如醫生的執業準入資質、醫療器械進口、醫療標準體系、醫保定點機構等。三是構建“政府+NGO+市場+社會+家庭+個人”的多元主體參與格局，將粵港澳三地的政府資源整合、市場資源共享、社會資源配置，互通有無、充分整合，提高資源利用效率，實現資源的最大化利用，如優化養老服務供給的角色和功能，實現合理配置資源并促使醫療保障效率最大化。四是完善監督機制，借鑒港澳養老服務行業的高標準和成熟的監管模式，結合大灣區實際狀況，綜合內陸養老行業發展，推進養老行業服務升級、標準升級。

(三)微觀標準層面

一是推進建立粵港澳大灣區通用的跨區服務標準和共通的養老服務信息平臺，實現信息資源共享、開放反饋的一體化系統，探索差異化、多樣化的銜接切入方式和相關配套制度政策；打通民意反饋渠道，實現公眾參與、協商協同。二是加大粵港澳優勢資源的整合力度，加強養老專業化人才的儲備和培養，提高社會工作者的專業技能和知識水平，通過提高他們的服務質量和效率，來更好地滿足社會的需求和期望。提升社會工作者專業人才能力和服務水平。三是加強養老基礎設施建設完善，實現粵港澳大灣區三個地區在標準流程化、規范化、信息智慧化等方面建章立制，實現管理接軌。

五、結語

粵港澳大灣區具有地緣接近、文化同源、經濟類似等先天優勢，推行粵港澳大灣區跨異地社區養老有利于拓展老年人生活空間、強化文化認同。當然在推行過程中也會遇到一些政策制度、傳統觀念、思想沖突等障礙，但可以預見的是，未來香港澳門老人在大灣區內地城市進行養老將成為新趨勢。

注釋：

①從“養老”到“享老”大灣區養老產業迎來新機遇[EB/OL].中國新聞網,2022-01-16.