小礦促進鄉村振興的現實基礎與實踐進程

劉天科，王伊杰，時 晨

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

由于礦產資源儲量的賦存本底不可改變，小型礦山企業（簡稱“小礦”）在世界各國礦產資源開發中普遍存在。各國經濟發展階段不同，政府管理部門對小礦的態度也有所差異，但普遍認為小礦是“麻煩的制造者”，同時也是經濟發展和解決貧困問題的重要助手[1]。我國的小礦是在改革開放后發展起來的，對經濟發展起到了重要作用，同時也產生了一系列問題，經過多年的礦業結構調整和礦業秩序整頓，小礦已經在法制的軌道上規范發展。在新時代促進鄉村振興背景下，小礦迎來了新的歷史使命。根植于鄉村土地的小礦發展必將與鄉村振興相互影響、相互促進，在良性的耦合關系中發揮自身作用和優勢，抓住時代機遇完成轉型升級。

本文總結了我國小礦的發展歷程，重點闡述了小礦在經濟社會發展中的作用，在分析小礦存在的問題的基礎上，從鄉村振興的角度提出了小礦發展的建議，從而引起政府管理部門對小礦的重視，促進小礦的轉型發展。

1 我國小礦發展的歷史演變

1.1 概念界定

世界各國對小礦的界定標準不同，一般是將資源儲量大小、投資成本、礦石開采量、產品銷售量、企業員工數量等指標作為小礦的劃定標準，但是各國國情礦情不同，相同指標的具體標線也不盡相同。總體來講，與大中型礦山相比，小礦具有儲量規模小、礦石開采量少、機械化程度不高、從業人數少等特征[2-4]。在我國，小礦一直沒有明確的定義。1998年頒布、2014年修訂的《礦產資源開采登記管理辦法》首次按照礦山建設規模將礦山劃分為大型、中型和小型。《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》實行礦山最低開采規模設計標準，規定了煤等35 種重點礦種大型、中型和小型礦山最低開采規模設計標準。目前，自然資源部在礦山企業統計資料中，將礦山按照生產規模分列為大型、中型、小型和小礦四類。本文中的“小礦”，指的是自然資源部統計資料中的小型和小礦兩類，即礦山開采規模達到小型礦山最低開采規模設計標準的礦山和礦山生產規模為小型礦山生產規模上限1/10 以下的礦山。

1.2 小礦發展的階段演變

1.2.1 計劃經濟階段：1949—1978年

新中國成立以后，經過社會主義改造，我國生產資料變為公有制，礦產資源勘查、開發利用高度集中，統一領導，國有礦山占主導地位，為國民經濟恢復和社會主義建設提供了物質保障。該時期小礦很少，統稱為社隊企業。

1.2.2 蓬勃發展階段：1978—1998年

改革開放以后，我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡，經濟社會高速發展，對礦產資源的需求增大。20 世紀80年代，我國制定了“大礦大開、小礦放開、有水快流”的礦產資源開發利用政策，促進經濟的增長。在國家政策的引導下，礦產資源開發蓬勃發展，國家、集體、個人一起上，集體礦山企業和個體采礦呈現爆發式增長，小礦數量不斷增加。小礦的蓬勃發展為工業生產提供了豐富的原材料，同時也出現了“大礦小開、一礦多開”等混亂現象，造成資源浪費、安全事故、環境污染、腐敗滋生等一系列問題。到1995年，小礦數量達到了27.43 萬個，礦石產量占全國的73%[5-7]。

1986年，我國第一部《中華人民共和國礦產資源法》（簡稱《礦產資源法》）頒布實施，礦產資源管理逐步進入法制化階段。《礦產資源法》規定了對集體礦山企業和個體采礦的方針，鼓勵集體礦山企業開采國家指定范圍內的礦產資源。

1.2.3 壓減整治階段：1998—2012年

1998年，政府機構改革，將各部門礦產資源管理職能并入國土資源部，礦產資源實現了統一管理。礦業20年的發展，產生了一系列突出問題，其中絕大部分是由小礦引起的。為此國家開始全面整頓和規范礦產資源開發秩序，壓減小礦數量，查處違法行為。2001年，我國第一個礦產資源規劃發布，明確礦山開采規模必須與礦區的礦產儲量規模相適應，嚴禁“大礦小開、一礦多開、亂采濫挖”，因地制宜確定礦區的最低開采規模。從此我國開始實行以規劃為引領的礦產資源宏觀調控機制，綜合運用政府干預和市場機制對礦業市場進行調控，規范礦業開發秩序，解決小礦開采遺留和產生的各種問題。2008年，《全國礦產資源規劃（2008—2015年）》發布實施，推進礦產資源規模化開采，嚴格執行礦山最低開采規模等礦山準入和換證許可條件，鼓勵中小型礦山企業按照市場規則，實施兼并重組，逐步形成以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發格局。

在此期間，國土資源部出臺了一系列政策文件，規范小礦發展，到2012年，小礦數量減至9.43 萬個，礦石產量占全國的36.5%。

1.2.4 規范發展階段：2012—2022年

面對礦山開采產生的環境等突出問題，原國土資源部大力開展綠色礦山建設，引導礦山企業節約資源、保護環境。同時，對砂石土礦等開發損害生態環境嚴重的非金屬礦山進行關閉退出，小型砂石土礦數量急劇減少[8]。

2015年，我國實施供給側結構性改革，調整供給結構，提高供給質量，進行產能優化，小礦成為首要的改革目標，其中小煤礦關閉力度最大，對年產30×104t 以下煤礦進行了分類處置，小產能和落后產能有序化解。2016年，《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》發布實施，推動礦產資源集約化開采，實行規模開發，發布了35 種重點礦種的大型、中型、小型礦山最低開采規模設計標準，限制小規模礦山取得礦業權。但同時提出涉及民生建設的小礦開發，各省可根據實際情況明確礦山設計開采規模準入門檻，嚴格規范管理。經過多年的礦政改革，到2020年，全國小礦數量減少到約3 萬個，礦石產量占全國的12.62%[9]。

1.3 我國小礦的組成情況

我國礦業制度還處于深化改革階段，礦業管理的理念總體上是向著節約集約、規模化生產方向發展，在此背景下小產能逐漸有序退出，小型礦山企業不斷減少。2010—2020年小型礦山企業數量及占我國礦山總數的比值如圖1 所示。從圖中可以看出，小型礦山企業數量處于一直減少的狀態，從2010年的10.2 萬個逐步減少到2020年的3 萬個，減少70.67%。同時，小型礦山企業數量占我國礦山總數的比值也從2010年的90.96%逐漸減少到2020年的65.34%[9]。

圖1 2010—2020年小礦企業數量及占比

2020年，我國礦山企業共有4.6 萬個。小礦3萬個，從業人數76.35萬人，礦石年產量12.42×108t，工業總產值1873.68 億元。小礦中：從礦類來看，煤炭2072 個，鐵礦2287 個，建材類非金屬礦產18519 個；從經濟類型來看，私營企業14685 個，有限責任公司10903 個，集體企業1008 個，可以看出非公有制企業占比很高[9]。

2 小礦在經濟社會發展中的作用

2.1 小礦是社會主義市場經濟的重要組成部分

我國的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度，國家鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。20 世紀80年代，集體礦山企業和個體采礦促進了我國的經濟建設和社會進步，同時對提高生產力，改善生產關系起到了重要作用。目前，我國的3 萬個小礦中絕大部分是非公有制企業，它們是社會主義市場經濟的重要組成部分，通過市場競爭機制，使礦產資源得到優化配置和高效利用。

2010—2020年小礦企業工業總產值及占我國礦山企業工業總產值的比值如圖2 所示。10年來，我國小型礦山企業工業總產值呈波動狀態，由于企業數量的減少，工業總產值總體呈下降趨勢，到2020年，減至1873.68 億元，占我國全部礦山企業工業總產值的9.46%[9]。雖然小型礦山企業工業總產值處于減少狀態，但是總量依舊很大，在工業生產中占有重要地位。

圖2 2010—2020年小礦企業工業總產值及占比

2.2 小礦有效保障資源供應安全

礦產資源的賦存特點決定了開發利用方式。我國礦產資源以中小型礦床為主，大型和超大型礦床少，而且大型和超大型的礦床資源大多被大型礦山企業占有，小型礦山企業主要開采小型礦床，這是市場規律所決定的。開發利用小型礦床能夠充分利用資源，尤其是大型礦床周邊被遺棄的零星資源的開發利用，有效避免了資源的浪費。小型礦山企業開采的礦石是我國經濟建設重要的產品供給渠道，降低了由于資源短缺或進口受限帶來的資源供應風險，小型礦山企業礦石產量在我國一直占有重要比重。

2010—2020年小礦企業年礦石產量及占我國礦石總產量的比值如圖3 所示。2011—2015年，小礦礦石年產量連續減少，2015—2019年保持基本穩定，到2020年又大幅減少。2019—2020年，小礦數量斷崖式減少，加之新冠疫情影響礦山生產，2020年小礦產量大幅下降，產量降低至12.42×108t，占我國礦石總產量的比例降低至12.62%[9]。

圖3 2010—2020年小礦企業年礦石產量及占比

2.3 小礦在經濟社會發展中具有重要貢獻

礦業是國民經濟的支柱產業之一，為經濟建設提供了原材料，在產生利潤的同時，向國家繳納了大量的稅收，是財政收入的重要來源，保障了國家的基本公共支出。2021年全國稅收收入17.27 萬億元，其中資源稅2288 億元，占1.3%。資源稅中小礦納稅占有一定比重。

圖4 為2010—2020年小礦企業年利潤及在我國全部礦山企業年利潤的占比。從圖中可以看出，小礦的利潤不穩定，受市場和政策的影響波動較大，占全部礦山企業年利潤的比例震蕩下行。2020年，小礦利潤為131.82 億元，占我國礦山企業年利潤總額的3.92%[9]。

圖4 2010—2020年小礦企業年利潤總額及占比

2010—2020年小礦企業年稅金總額及占我國全部礦山企業年稅金總額的比值如圖5 所示。其間，小礦每年向國家繳納的稅金數額差異較大，占我國全部礦山企業年稅金總額的比值呈逐年減小趨勢。2020年，小礦稅金為256.84 億元，占全部礦山企業年稅金總額的7.29%[9]。

圖5 2010—2020年小礦企業年稅金總額及占比

2.4 小礦對于促進就業具有積極作用

小型礦山企業占有的礦產資源儲量相對較低，礦山生產自動化和信息化水平比大型礦山企業低，因此需要較多的技術工人，能提供大量的就業崗位，屬于勞動密集型產業。小型礦山企業一般處于偏僻的農村，當地的勞動力較多，在農牧業閑余時間大多外出務工，礦山企業可以吸納剩余勞動力，解決當地的就業問題，緩解就業壓力。

2010—2020年小礦企業從業人數及占我國全部礦山企業從業人數的比值如圖6 所示。由于小礦數量不斷減少，從業人數也不斷降低，由2010年的385.47 萬人降低到2020年的76.35 萬人，占全部礦山企業從業人數的比值也由55.13% 降低到21.35%[9]，但是對于安置就業仍有不可替代的作用。

圖6 2010—2020年小礦企業從業人數及占比

2.5 小礦是鄉村振興戰略的重要抓手

小礦大多位于偏遠的鄉村，遠離城市，所處區域第二和第三產業少，以第一產業為主，經濟相對落后。小型礦山的開發利用，可以帶動當地的經濟發展，解決大量剩余勞動力的就業問題，同時拉動道路等基礎設施建設，改善當地的公共服務水平。小礦中包含有眾多集體礦山企業，2015—2020年集體小礦企業數量如圖7 所示[9]。這些企業的生存和發展會大幅增加村集體和村民的收入，雖然數量持續減少，但是對于鄉村富裕依然有強有力的拉動作用。此外，礦山建設和經營可以帶動餐飲、娛樂、住宿等服務行業的崛起，從而有利于第三產業的發展。因此，小礦對于推動區域社會發展，促進以礦產資源開發為支柱產業的鄉鎮建設和發展起到了重要作用。

圖7 2015—2020年集體小礦企業數量的變化情況

由于礦山企業的發展與當地農民的生產、生活密不可分，扎根于鄉村土地之上的小礦，在鄉村振興的浪潮中，必須充分考慮與居民、社區、政府的關系，將自身發展與鄉村振興有機結合，在實現企業高質量發展的同時，承擔更多的社會責任。

3 小礦發展中存在的問題

3.1 資源利用效率低

由于技術條件相對落后和節約意識不強，小礦資源浪費總體比大中型礦山要嚴重，亂采濫挖、采富棄貧等掠奪式開采的現象時有發生，對礦產資源造成嚴重浪費。小型礦山的資源稟賦決定了它的開采規模、布局結構、利用效率、產品質量的特殊性，無法像大型礦山一樣規模化集約化開采，造成資源利用效率較低。經過多年的礦業秩序整頓，礦山監管力度顯著加強。目前，隨著礦產資源開發利用“三率”最低指標要求的出臺，以及綠色礦山建設的持續推進，掠奪式開采資源的行為得到遏制，同時技術水平和采選設備條件也得到快速提高，大規模浪費資源的現象得到遏制。

另外，我國大中型礦床少、小型礦床多的特點，使大型的機械設備無法進入小型礦床，或者投入的成本高于產出的效益，這使小礦能夠發揮自身優勢，依靠簡單的設備和人力開采這類資源，使零星的礦產資源得到充分利用。

3.2 生態環境保護意識淡薄

礦產資源的開發利用會伴隨著一定程度的生態環境的損害，諸如水質污染、大氣粉塵污染、土地森林草地破壞、景觀損壞等。在政府監管不到位或缺失的情況下，礦山企業主動履行礦山生態環境修復義務的積極性不高，尤其是小礦環境保護意識淡薄。因此在長期的礦產資源開發中留下了大量的需要生態修復的歷史遺留礦山，這些礦山沒有責任主體的，都由政府出資修復。

我國已頒布實施的法律法規，對礦山環境保護、污染防治等都作出了明確規定。例如，新建礦產資源開發項目應當論證對生態環境的影響，避免或減少對大氣、水、耕地、草原、森林、海洋等的不利影響，并按照規定報批。礦山生產過程中產生的廢水、廢氣和固體廢棄物按國家規定標準排放。實施礦山環境治理恢復基金制度，要求礦山企業單設會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業成本，由企業統籌用于開展礦山環境保護和綜合治理，政府部門加強監管。同時還限制在自然保護區和其他生態脆弱區開發礦產資源。這些制度的實施有效降低了礦產資源開發對于環境的破壞程度，對于約束礦山企業，尤其是小型礦山企業履行環境保護義務具有明顯作用。

3.3 生產經營不規范

由于小型礦山企業法律意識不強，在礦山開采過程中不斷發生多類型的違法違規行為，無證開采、超層越界開采、安全事故時有發生。經過多年的礦業結構調整和礦山開發秩序整頓，小型礦山礦業權數量大幅減少，在產的礦山生產經營日益規范，違法現象得到了極大改變。近年來，政府監管力度日趨加大，全國礦業權登記信息及發布系統、礦業權人勘查開采信息公示系統的應用對于礦山的經營行為起到了有效的監管和監測作用，從而遏制違法行為的發生。

4 新時代小礦發展建議

雖然在生產經營過程中存在很多問題，但小礦對補充和完善社會主義市場經濟、保障資源供應安全具有不可替代的作用，在新時代鄉村振興戰略中更能積極貢獻力量。國家對于小型礦山企業應該科學規劃，合理布局，扶持引導，企業自身也要創新發展模式，實現可持續發展。

4.1 調整結構，合理布局

科學調整礦業結構，合理優化礦山布局，保持小礦生命力。在大中小礦山結構優化時，要堅持礦業權配置與區域經濟發展對資源的需求相均衡，與當地的民生利益相協調。在西部資源豐富且經濟欠發達地區，增加資源配置，推動礦產資源開發與鄉村振興同步發展。堅持礦山設計開采規模與礦區資源儲量規模相適應，大礦大開、小礦小開，使小礦開發成為礦產資源供給的有效補充。與當地經濟建設緊密相關的小礦開發，應根據實際情況確定最低開采規模，使小礦開發為當地經濟建設服務。

合理調控資源開發總量，分礦種控制產量、化解產能。煤炭、鋼鐵等產能過剩的，淘汰落后小型產能，引導集約發展；鋰、鈷、鎳等戰略性新興礦產供給能力不足、需求持續攀升的，要增加資源配置，化解資源結構性矛盾，讓優質的小型資源入場，降低對外依存度。

4.2 保障小礦合法權益

小礦的存在符合我國礦產資源賦存條件的自然規律，符合社會主義經濟的市場規律。小礦多數是非公有制企業，在社會主義公平競爭的市場環境中，小礦必須與大中型礦山企業一樣，受到法律和政府的同等對待，針對小礦的不合理政策，需要及時糾正，以保證小礦的合法權益。

政府部門應該尊重小型礦山企業的用益物權，保障其合法權益和投資回報愿景，避免因環境、安全等問題直接采用行政手段進行“一刀切”式的強制關閉，損害公平競爭的營商環境。在小型礦山企業產生問題時，應該采取分類管理、因礦施策等符合實際、切實可行的政策措施加以解決，以疏導為主，并應該在投資、財政、產業、稅收等政策方面給予大力扶持，增強其競爭力。

4.3 增強服務，嚴格監管

政府加強對小礦的指導和服務，堅持嚴管厚愛的政策導向，在企業生產過程中強化指導和監督，幫助小礦在規范生產中發展。地方政府要積極落實國家關于小微企業在財稅、金融等各方面的扶持政策，創造寬松的市場環境，尤其是要因地制宜實施小礦開采衰竭期礦山、綜合利用共伴生礦產資源等資源稅減征政策。慎重采用行政手段直接干預企業經營，要依靠礦業市場讓小礦在優勝劣汰中轉型升級。加強對小礦的監管力度，依法關閉無證開采、存在重大安全風險的礦山，對超層越界開采、資源浪費嚴重、環境保護不到位的礦山進行懲罰整改。引導小礦引進先進技術和設備，提高資源利用效率，監督企業加強安全生產，改善生產條件，在發展的同時嚴格履行應盡義務。

4.4 與村集體共享發展

小礦要以鄉村振興為契機，抓住機遇，推動企業轉型升級與鄉村振興融合發展。小礦建立在鄉村的土地上，村集體擁有土地、森林等資源，小礦在建設和生產中占用資源要素時，要與村集體分享利益。與此同時，積極發展深加工，延伸產業鏈，生產高附加值產品，利用農村集體土地進行產業布局，推動融合創新，激發村集體活力和干事創業的熱情。創新混合所有制模式，探索職工入股等方式，使農民以市場主體的方式進入企業生產，同時促使小礦向現代化企業轉型發展。在利益共享的同時，也鞏固了社區關系，為企業長遠發展營造良好的環境。

4.5 開展生態保護修復

借助全域土地綜合整治，對因礦產開發導致的生態退化和環境破壞的區域實施國土空間綜合治理，小礦要投入資金開展歷史遺留礦區生態修復和工礦廢棄地復墾，有效利用全域土地綜合整治給予的空間供給政策，獲得自然資源資產使用權或經營權。充分挖掘生態景觀、鄉村文化等功能，與農村、農民、政府等鄉村主體深度合作，將修復后的土地和空間與鄉村特色產業相結合，釋放生態保護修復產權與產業的有效需求，開展礦山公園建設、旅游項目開發等有明顯經濟效益、帶動力強的產業化利用，培育企業新的經濟增長點，促進鄉村經濟活力提升。