促進城市生活高品質發(fā)展

張苗

居民散步于徐匯濱江

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中提出，優(yōu)化城市空間布局，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，提高城市的承載力、包容度和宜居性。近年來，城市發(fā)展回歸到對人的健康安全與生活品質的關注上，重新掀起大眾對城市規(guī)劃和城市發(fā)展理念的再思考。但是，隨著城市住宅緊湊化，人口和車輛增加對公共空間的爭奪和綠色空間萎縮等對居民身心健康的影響日趨復雜化和多樣化，保障城市生活高品質發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

?提升城市生活空間品質

上海市政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會委員、華東師范大學人文與社會科學研究院院長吳瑞君，上海市政協(xié)常委、農工黨上海市委員會秘書長、上海交通大學醫(yī)學院學科規(guī)劃處處長陶曄璇等政協(xié)委員，據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)和上海市問卷抽樣調查數(shù)據(jù)分析提出，目前上海城市發(fā)展致密化水平對居民健康的影響較大。

第一，上海市致密化水平已經(jīng)處于相對高位。人口規(guī)模持續(xù)增長，總體人口密度水平在高位且郊區(qū)人口密度快速提升，高密度區(qū)域范圍越來越大。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，中心城區(qū)人口密度水平顯著高于紐約、倫敦等經(jīng)濟發(fā)達城市。過去10年，最高密度區(qū)域的人口比例略有下降，但較高密度區(qū)域的人口比例仍在攀升。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在2萬人以上，有較高人口密度社區(qū)的人口約占全市的50%。從人均綠地面積來看，人均綠地面積明顯低于東京、巴黎等發(fā)達城市，綠地資源的稀缺性尤為突出。

第二，上海城市人口密度越過臨界點對居民健康產生負面影響。有研究表明，城市密度不斷升高，達到飽和并越過臨界點，會對身體健康產生破壞性影響。目前，上海市街道鎮(zhèn)層面的人口密度以及人均居住面積水平與最優(yōu)密度水平存在差距，對居民的生理健康、心理健康、社會健康指標的影響已越過最優(yōu)拐點，并進入負面效應主導的階段。

第三，健康城市建設缺乏足夠的城市空間支撐。體育活動、休閑玩耍是居民的日常活動，如果距離公共綠色、藍色空間較遠，就會對健康產生不利影響。此外，目前社區(qū)鍛煉設施中少年兒童群體的活動空間相對缺乏，這與兒童的心理健康、近視控制、電子產品和網(wǎng)絡依賴等都有不利關聯(lián)，并易產生代際傳遞效果。

對此，上海市規(guī)劃和自然資源局高度重視“城市生活空間品質”問題，會同市綠容局、市體育局針對問題開展研究，并提出以下措施——

第一，落實《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》要求，保障城市空間品質。通過各層次規(guī)劃制定，明確開發(fā)強度控制要求，將提高土地開發(fā)強度與解決城市發(fā)展短板、提升城市空間品質相掛鉤，堅持以強度換空間、以空間促品質。開發(fā)后騰挪出的土地優(yōu)先用于增加公共綠地、服務設施等，形成疏密有致的城市空間格局。

據(jù)了解，自2020年以來，主城區(qū)堅持“雙增雙減”、總量控制，增加公共空間和公共綠地；新城區(qū)強調緊湊布局、集約高效發(fā)展，總體以中等強度開發(fā)為主；新市鎮(zhèn)突出統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的作用，總體以中、低開發(fā)強度為主，注重塑造空間形態(tài)特色。

第二，推進公園城市建設，打造靈活多樣的開放空間。公園綠地是城市十分重要的公共空間，對緩解城市致密化具有重要作用。近年來，上海大力推進公園綠地發(fā)展，截至2022年底共建成各類公園670座。此外，上海持續(xù)提升公園運營服務水平：不斷加大公園延時開放力度，延時開放比例達90%以上；提出“全域公園、無界融合”概念，中山、靜安雕塑等一批有影響力的公園陸續(xù)打開圍墻，實現(xiàn)公園與周邊街區(qū)、社區(qū)無界融合等。

第三，踐行“人民城市”重要理念，結合“15分鐘社區(qū)生活圈”建設，保障居民休憩需求。2022年10月《關于“十四五”期間全面推進“15分鐘社區(qū)生活圈”行動的指導意見》提出，織密社區(qū)公共空間網(wǎng)絡，建設類型豐富、便捷可達的綠化網(wǎng)絡，保障社區(qū)及以下公共綠地面積達標，推進附屬綠地開放共享等。其中，附屬綠地開放工作得到了市級相關部門的大力支持，目前26個試點項目按計劃順利完成。2023年1月，《上海市“15分鐘社區(qū)生活圈”行動導引》發(fā)布，進一步細化相關工作內容和推進機制，為市民提供了更多休閑游憩的好去處。

第四，加強健身設施建設，打造人人運動、人人健康的活力之城。《上海市健身設施建設補短板五年行動計劃（2021—2025年）》明確提出“盤活城市金角銀邊，加強土地復合利用”的行動任務，鼓勵各社會主體利用屋頂、高架橋底等城市低效空間建設健身設施，持續(xù)推進體綠融合、體醫(yī)融合，結合公園、市民服務中心、濱水綠帶為上海市民提供更多的綠色和藍色空間。

優(yōu)化社區(qū)法定義務治理

社區(qū)是居民就近開展體育、娛樂活動的重要場所。2022年6月，上海社會科學院提出“城市軟實力評估指標體系”，其中“市民素養(yǎng)”和“治理效能”與基層社區(qū)治理緊密相關。換言之，優(yōu)化基層治理是上海提升城市軟實力、保障城市生活品質的重要途徑。

近年來，上海把握超大城市基層治理特點和規(guī)律，把社會治理的重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)，盡可能將資源、服務和管理放到基層，持續(xù)提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。優(yōu)化基層治理是一項任重道遠的任務。上海市政協(xié)委員、同濟大學電子與信息工程學院院長陳啟軍表示，目前上海市基層社區(qū)法定義務治理仍面臨挑戰(zhàn)。

比如，居民的社區(qū)法定義務無法恪守。關于居民在社區(qū)公共生活中的法定義務“禁止高空拋物”“禁止樓道亂堆積物”“禁止非機動車飛線充電”等，上海的大多數(shù)社區(qū)仍存在居民不遵守的現(xiàn)象。此外，社區(qū)居民的私德義務無法得到普遍推崇。“人人獨善其身者謂之私德”，在這里可將市民的社區(qū)私德義務理解為“每位居民在社區(qū)場域充分享受各種權利的同時，不應侵犯其他居民在社區(qū)場域中的權利”。然而在現(xiàn)實生活中，諸如養(yǎng)寵擾民等各種鄰里糾紛廣泛存在，影響了城市居民生活品質的提升。

對此，上海市民政局提出要在推進依法治理、動員志愿服務、加強樓組建設等方面下功夫，調動居民群眾參與社區(qū)治理的積極性、主動性，不斷提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平：

第一，加強社區(qū)法定義務宣傳，推進社區(qū)依法治理。堅持運用法治思維和法治方法推進社區(qū)治理工作。在基層治理立法方面：近年來，積極出臺《上海市街道辦事處條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》以及其他與基層治理密切相關的專項法規(guī)，完善基層治理法治保障體系。同時，加強法律法規(guī)的宣傳，擴大法規(guī)的群眾知曉度和社會影響力。在綜合執(zhí)法進社區(qū)方面：依法明確街鎮(zhèn)行政執(zhí)法的主體地位，整合組建街道綜合行政執(zhí)法隊伍，強化小區(qū)、村組的行政執(zhí)法。

第二，推動履行社區(qū)公德義務，創(chuàng)新社區(qū)志愿服務。推動活躍度高、有公益精神的社區(qū)志愿者成立社區(qū)自組織，對表現(xiàn)優(yōu)異的社區(qū)志愿者及時通報表揚。在推進參與式社區(qū)規(guī)劃中，市民政局明確“要更善于動員年輕且有專業(yè)能力的志愿者”，并梳理“志愿者招募書”“志愿者愛心服務檔案”等實戰(zhàn)工具包，助力基層實操落地。此外，在社區(qū)志愿者組織動員方面，形成了許多有益的做法。比如：寶山區(qū)推行“社區(qū)小先生制、小手帶大手”，帶動更多的青年居民參與社區(qū)志愿服務。虹口區(qū)曲陽路街道通過社區(qū)具體項目，將“在職黨員突擊隊”轉化為“社區(qū)工作評議員、社區(qū)發(fā)展創(chuàng)意員、社區(qū)治理協(xié)理員”等。

第三，推動履行社區(qū)私德義務，深化樓組治理。樓組是“最基層細胞”，是聯(lián)系群眾的“最親密空間”，發(fā)揮著基礎支撐作用。例如，寶山區(qū)大力推進活力樓組建設，將樓組作為撬動基層治理創(chuàng)新的支點，采取黨建引領、政府“搭臺”、居民“唱戲”、第三方指導的模式，打造了一批環(huán)境溫馨整潔、鄰里融洽互助、事務民主協(xié)商、居民高度自治、活力充分激發(fā)的活力樓組。