秦漢時(shí)期的上計(jì)制度對我國財(cái)政監(jiān)督制度的啟示

焦春鑫 王溢晟 楊玉仁

上計(jì)制度是中國古代官僚制度中下級對上級，地方對中央的請示報(bào)告制度，用以自下而上的監(jiān)督考核為主要目的，對地方財(cái)政和公共產(chǎn)品的有效維護(hù)起到了至關(guān)重要的作用。這一制度杜絕了因各類貪污瀆職導(dǎo)致的對公共財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)，保證了國家財(cái)政收入的主要來源，不僅有利于維護(hù)基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，也對加強(qiáng)封建大一統(tǒng)的國家政權(quán)有極強(qiáng)的促進(jìn)作用。本文試圖對秦漢時(shí)期的財(cái)政上計(jì)制度進(jìn)行論述，以期呈現(xiàn)一個(gè)清晰明了的上計(jì)制度模型，為當(dāng)代中國的財(cái)政監(jiān)督制度提供有益的借鑒。

一、上計(jì)制度的起源

“計(jì)”者，意為計(jì)算、記賬、計(jì)薄，“上計(jì)”意味著要將基層的財(cái)務(wù)賬目清單上呈中央，此為每年一報(bào)，用以監(jiān)督地方的財(cái)政稅收、戶籍、訟獄等各方面情況。據(jù)史料記載，中國最早的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度產(chǎn)生于4000年前，《通典·食貨》載“禹別九州，量遠(yuǎn)近，制五服，任土做貢，分田定稅，十一而賦”。《史記》載“自虞夏時(shí)，貢賦備矣”。由此可見，在夏商之際，中國的財(cái)政稅收制度已建立完備，地方對中央的貢賦繳納已現(xiàn)雛形。

到了西周時(shí)期，我國的財(cái)政統(tǒng)計(jì)上報(bào)制度進(jìn)一步發(fā)展，《周禮·大宰》載“歲終，則令百官各正其治，受其會(huì)，聽其政事，而詔王廢置。三歲則大計(jì)群吏之治而誅賞之?！贝思礊橹醒雽Π俟俚纳嫌?jì)的有效監(jiān)督機(jī)制，一歲一小考，三歲一大考，并根據(jù)考核優(yōu)劣對百官進(jìn)行獎(jiǎng)懲的制度；《周禮·天官》載“三歲則大計(jì)群吏之治，以知民財(cái)、器械之?dāng)?shù)，以知田野夫家六畜之?dāng)?shù)，以知山林川澤之?dāng)?shù)”，此即為考核的具體品目；進(jìn)入戰(zhàn)國時(shí)期，上計(jì)制度以三晉大地為肇始并逐步完善起來，例如魏文侯時(shí)，“東陽上計(jì)，錢布十倍”“豹為鄴令，期年上計(jì)”；趙襄子時(shí)以任登為中牟令，其多次“上計(jì)，言于襄子”；后來秦國仿照三晉創(chuàng)設(shè)了自己的上計(jì)制度，使得秦朝日益強(qiáng)大起來，《商君書·禁使篇》載“夫吏專制決事與千里之外，十二月而計(jì)書以定，事以一歲別計(jì)，而主以一聽”。由此可見，在戰(zhàn)國時(shí)期的秦國已建立了相當(dāng)完善的上計(jì)制度，較之西周時(shí)期已取得了很大進(jìn)步。

二、秦漢時(shí)期上計(jì)制度述議

秦漢時(shí)期是中國封建專制大一統(tǒng)王朝的初步形成壯大時(shí)期，各項(xiàng)制度都在逐步形成并發(fā)展完善，上計(jì)制度尤其如此，體現(xiàn)了中央王朝對地方控制的進(jìn)一步加強(qiáng)和封建專制制度的逐步確立和鞏固。

1.秦朝上計(jì)制度的創(chuàng)立發(fā)展。秦朝是在法家思想的基礎(chǔ)上建立起來的，其法規(guī)的制定之嚴(yán)密，執(zhí)行之嚴(yán)酷歷來為史家所詬病，秦朝的上計(jì)制度在秦朝的制度運(yùn)行中居于至關(guān)重要的地位。秦朝以每年的十月為一年的開端，因此地方的上計(jì)一般在每年的九、十月間進(jìn)行，由于秦朝的疆域廣大，一般邊遠(yuǎn)地區(qū)的郡縣則要先期抵達(dá)咸陽上計(jì)，屆時(shí)中央會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行考核。據(jù)史料記載，秦時(shí)的中央上計(jì)制度主要由“柱下史”負(fù)責(zé)，《史記·張倉列傳》載張倉“秦時(shí)任柱下史，主管郡國上計(jì)，明習(xí)天下圖書計(jì)籍”。由此張倉會(huì)將各郡縣呈報(bào)的各項(xiàng)計(jì)籍報(bào)告統(tǒng)計(jì)匯總交由皇帝審定，用以對百官獎(jiǎng)懲的依據(jù)。秦朝的上計(jì)內(nèi)容首要為確保帝國運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為要，《睡虎地云夢秦簡·效律》載“計(jì)用律不審而贏不備，以效贏回不備之律貲答之，而勿令償”，此意為會(huì)計(jì)人員在統(tǒng)計(jì)財(cái)務(wù)時(shí)未盡到審慎職責(zé)而使國家遭受損失的，則要依據(jù)《效律》中的相關(guān)條文進(jìn)行懲罰，而不再要求其賠償。由此可見，秦時(shí)對會(huì)計(jì)人員履職盡責(zé)能力的監(jiān)管是何等嚴(yán)苛，從側(cè)面也反映了秦朝對會(huì)計(jì)賬目的高度重視。其次，秦朝的上計(jì)內(nèi)容非常廣泛，從日?；镜呢?cái)務(wù)、糧食、人口、戶籍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等均有詳略不同的記載，在《秦律十八種》中的《金布律》和《倉律》中分別對衣物和糧食的保管均進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。再次，秦朝的上計(jì)制度還要求對財(cái)會(huì)人員的履職盡責(zé)能力進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，例如《秦律雜抄》載：“非歲紅（功）及毋（無）命書，敢為他器，工師及丞貲各二甲?？h工新獻(xiàn)，殿，貲嗇夫一甲，縣嗇夫、丞、吏、曹長各一盾。城旦為工殿者，治（笞）人百。大車殿，貲司空嗇夫一盾，徒治（笞）五十”。此段明確規(guī)定了基層財(cái)會(huì)人員的上計(jì)職責(zé)和懲罰措施。最后，秦朝還規(guī)定了對上計(jì)官員的離職審查政策，《睡虎地云夢秦簡·效律》載“倉嗇夫及佐、史，其有免去者，新倉嗇夫、新佐、史，主痊者，必以應(yīng)籍度之，其有所疑渴縣嗇夫，縣嗇夫令人復(fù)度及與雜出之。禾贏，入之，而以律論示備者”。此意為新舊官員交接工作時(shí)，要對所管轄的財(cái)務(wù)進(jìn)行清點(diǎn)，以明晰雙方職責(zé)，出現(xiàn)盈余的要記入計(jì)薄，出現(xiàn)虧損的要對該財(cái)務(wù)管轄時(shí)的官員進(jìn)行懲罰。

2.西漢上計(jì)制度的發(fā)展完善。西漢王朝是中國封建王朝的發(fā)展完善時(shí)期，漢朝已建立了相當(dāng)完備的上計(jì)制度模型，每年秋冬季節(jié)，鄉(xiāng)一級的官吏要將所轄區(qū)域內(nèi)的上計(jì)條目向縣一級官吏備案登記，再由縣一級專門主管上計(jì)事宜的“計(jì)吏”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)制作“上計(jì)薄”，“上計(jì)薄”的內(nèi)容包含戶籍、田產(chǎn)、稅賦、錢糧、刑徒等內(nèi)容，再交由本郡國主管上計(jì)的官員“上計(jì)吏”統(tǒng)計(jì)成冊，進(jìn)行審查核實(shí)，并根據(jù)本年度的收支情況進(jìn)行下一年度的財(cái)政規(guī)劃；每年歲末，各郡國會(huì)由上計(jì)吏率領(lǐng)其他有關(guān)會(huì)計(jì)人員，載著上計(jì)薄和其他有關(guān)資料“將重車至長安”參加全國性的上計(jì)考核大會(huì)。對于上計(jì)制度的管理，西漢專門設(shè)置了“計(jì)相”一職，體現(xiàn)了國家對上計(jì)制度的高度重視，例如《漢書·張蒼傳》載:“張蒼, 陽武人也, 好書律歷。秦時(shí)為御史，主柱下方書。……遷為計(jì)相，一月，更以列侯為主計(jì)四歲。是時(shí)蕭何為相國，而蒼乃自秦時(shí)為柱下御史，明習(xí)天下圖書計(jì)籍，又善用算律歷，故令節(jié)以列侯居相府，領(lǐng)主郡國上計(jì)者?！庇纱丝梢?，漢初的上計(jì)制度是承接秦朝制度而來的，但較之秦朝地位更加重要。此外，御史大夫也對上計(jì)薄的虛實(shí)和上計(jì)官員的履職盡責(zé)能力進(jìn)行考核，史載“御史察計(jì)薄，疑非實(shí)者，按之，使真?zhèn)挝鹣鄟y”；《漢書·匡衡傳》載“匡衡出任承相，食封于臨淮郡，田提封三千一百頃，南以閩陌為界。因郡圖誤以閩佰為平陵佰，封邑多出四百頃。作為壓相應(yīng)是“鑊計(jì)簿，知郡實(shí)，正國界。”另外，御史還會(huì)對郡縣進(jìn)行定期的巡視考核，以確保上計(jì)制度的審慎合規(guī)。漢時(shí)的上計(jì)制度規(guī)模宏大，有時(shí)皇帝也會(huì)親自參加上計(jì)，據(jù)《漢書·武帝紀(jì)》載，其在元封五年（公元前106年）三月，“因朝諸侯、列侯，受郡國計(jì)”；太和元年（公元前104年）春，“受計(jì)甘泉宮”；天漢三年（公元前98年）三月，“行幸泰山，修封，禮明堂，因受計(jì)”；太始四年（公元前93年）三月，“行幸泰山，壬午，祀高祖于明堂，以配上帝，因受計(jì)”?？梢娀实蹖ι嫌?jì)制度的高度重視。漢時(shí)的上計(jì)制度內(nèi)容由于年代久遠(yuǎn)已不可考，但依據(jù)《續(xù)漢書·百官志》載“秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國?！眲⒄炎?“秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口、墾田、錢谷出入，‘盜賊’多少，上其集 (計(jì)) 簿”?？梢娖渖嫌?jì)的主要內(nèi)容包括戶籍、田產(chǎn)、錢糧和刑徒等各個(gè)方面，另外還應(yīng)包括上述所提到的匡正郡國疆界等事宜；并有專門的規(guī)范上計(jì)制度的法律條文出現(xiàn)，《上計(jì)律》明確規(guī)定“凡上報(bào)不及時(shí)者治罪、凡在上計(jì)報(bào)告中弄虛作假者治罪。”由此可見漢時(shí)對上計(jì)制度的時(shí)間和內(nèi)容作了嚴(yán)格規(guī)定，保證了上計(jì)制度的審慎性、合理性，有利于維護(hù)西漢王朝政權(quán)的穩(wěn)固和發(fā)展。

三、秦漢時(shí)期上計(jì)制度評述

1.上計(jì)制度變得有法可依，且執(zhí)行嚴(yán)厲。已出土的秦漢簡牘可找到對官員上計(jì)的獎(jiǎng)懲內(nèi)容，在《睡虎地秦簡》中的《效律》和漢時(shí)的《上計(jì)律》中也能找到具體的上計(jì)法令法規(guī)，且對官員行為均做出了嚴(yán)密的獎(jiǎng)懲措施，保證了上計(jì)制度的純潔與公正，提升了官吏的辦事效率，打擊了貪污瀆職等丑惡現(xiàn)象，體現(xiàn)了中央王朝對維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)安全和官吏履職盡責(zé)能力的高度重視，有利于維護(hù)國家的發(fā)展和安全。

2.上計(jì)制度以會(huì)計(jì)監(jiān)督為主要表現(xiàn)形式?！端⒌厍睾啞分械摹缎伞芬?guī)定“計(jì)脫實(shí)及出實(shí)多于律程，及不當(dāng)出而出之，直其賈，不盈廿二錢，除；廿二錢以到六百六十錢，貲官嗇夫一盾；過六百六十錢以上，貲官嗇夫一甲……”由此可見，秦朝更注重以具體的會(huì)計(jì)科目為監(jiān)督對象，實(shí)現(xiàn)對國家財(cái)政監(jiān)督體系的有效維護(hù)，漢朝上計(jì)薄的運(yùn)作流程亦是如此，通過定期自下而上對上計(jì)薄中具體會(huì)計(jì)品目的考核來實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政監(jiān)督的目的。

3.存在多重監(jiān)督體系和監(jiān)督主體。正如前文所述，秦漢時(shí)期的上計(jì)制度不只是基層官員對上級官吏負(fù)責(zé)，同時(shí)還會(huì)受到御史、同級官員甚至皇帝的監(jiān)督和巡查，上計(jì)制度不只是郡縣之間的交流，郡和中央政府之間也存在著嚴(yán)格的上計(jì)交流程式，此舉擴(kuò)大了上計(jì)制度的交流面，使上計(jì)制度在王朝的運(yùn)行中隨時(shí)隨地受到各方面和各主體的監(jiān)督，有利于上計(jì)制度陽光透明運(yùn)行，最大限度地保證了上計(jì)制度的公正與公開。

四、秦漢上計(jì)制度的時(shí)代啟示

1.嚴(yán)格落實(shí)法治主義原則，不斷完善我國財(cái)政監(jiān)督體系。針對目前我國財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快制定一部符合現(xiàn)階段需要，完備、綜合性的財(cái)政監(jiān)督法典，使我國財(cái)政監(jiān)督體系的運(yùn)行真正做到有法可依；同時(shí)突出財(cái)政監(jiān)督在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地位，嚴(yán)格落實(shí)制衡原則，明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的具體行為規(guī)范，促進(jìn)我國財(cái)政監(jiān)督體系的法制化、規(guī)范化發(fā)展；同時(shí)還要加強(qiáng)對監(jiān)督主體的監(jiān)督獎(jiǎng)懲力度，使監(jiān)督主體的執(zhí)法行為嚴(yán)格在法治軌道上運(yùn)行，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，切實(shí)保障國家財(cái)政體系的安全健康。

2.突出人民群眾的主體地位，讓財(cái)政監(jiān)督體系在陽光下運(yùn)行。秦漢時(shí)期的上計(jì)制度是在封建王朝皇權(quán)專制體制下運(yùn)行的一項(xiàng)旨在為皇權(quán)提供專門統(tǒng)計(jì)報(bào)告的制度，廣大人民群眾只能處于被動(dòng)、弱勢的地位。而我們要發(fā)揮廣大人民群眾在財(cái)政監(jiān)督過程中的主體地位，例如可以廣泛開展聽證會(huì)，健全行政訴訟流程，嚴(yán)格落實(shí)信訪舉報(bào)制度等，使國家的各項(xiàng)財(cái)政稅收制度能夠得到人民群眾的監(jiān)督，接受人民群眾的質(zhì)詢，讓國家的財(cái)政稅收來源匯聚最廣泛的民意基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，構(gòu)建健全的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系。秦漢時(shí)期的上計(jì)制度是在官員之間交流進(jìn)行的，行政性是其突出特點(diǎn)，而現(xiàn)階段我國應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政稅收體系的會(huì)計(jì)監(jiān)督主體責(zé)任，積極引入社會(huì)第三方主體參與其中；以提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量為核心，不斷規(guī)范具體環(huán)節(jié)和具體指標(biāo)，使會(huì)計(jì)信息質(zhì)量得到更系統(tǒng)化和規(guī)范化的保證，加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的執(zhí)法檢查力度，運(yùn)用更加現(xiàn)代化的高科技手段，不斷提升會(huì)計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和效率。

4.建立定期和不定期監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督考核系統(tǒng)。秦漢時(shí)期的上計(jì)制度有具體的上計(jì)時(shí)間，或在九月或在歲末，體現(xiàn)了極強(qiáng)的程式化考核特點(diǎn)，此舉會(huì)造成官員應(yīng)急性、欺騙性考核行為發(fā)生，為官員的懶政、怠政提供了溫床，會(huì)造成監(jiān)督考核系統(tǒng)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效力。因此，我們要開展常態(tài)化的財(cái)政監(jiān)督考核模式，開展定期不定期的巡查暗訪，使一切貪污腐化、懶政怠政現(xiàn)象無處藏身；同時(shí)還要將官員的離任審計(jì)制度轉(zhuǎn)向在任常態(tài)化審查，使審計(jì)貫穿于官員的整個(gè)任期之內(nèi)，倒逼其在任期內(nèi)嚴(yán)格履職盡責(zé)，不斷提升自身的行政效率。

5.加強(qiáng)對財(cái)政監(jiān)督人員的培訓(xùn)力度，不斷提升服務(wù)水平。要開展常態(tài)化、多渠道的培訓(xùn)模式，例如可以利用黨校、行政學(xué)院和社會(huì)各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)對財(cái)政監(jiān)督部門人員的培訓(xùn)力度，同時(shí)可鼓勵(lì)財(cái)政監(jiān)督人員不斷提升自身專業(yè)技能，例如對其取得的各類職業(yè)技能證書和相關(guān)專業(yè)學(xué)歷學(xué)位提升進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，開展多種形式的監(jiān)督考核技能大賽，不斷激勵(lì)財(cái)政監(jiān)督人員提升自身的履職技能和專業(yè)服務(wù)水平。此外，還要加強(qiáng)對財(cái)政監(jiān)督人員的思想道德教育、廉政教育、愛國主義教育、黨性教育等多方面培訓(xùn)，使廣大財(cái)政監(jiān)督人員從根源上明白自身職責(zé)的光榮性和偉大性，不斷提升職責(zé)的滿足感和自豪感，從根源上杜絕各類貪污腐敗、消極怠政等行為的發(fā)生。