新形勢下對行政事業單位深化全面預算績效管理的思考

秦雯懿 東莞市財政局長安分局

引言

行政事業單位處于社會高質量發展戰略實施關鍵時期，需通過深化與優化全面預算績效管理，不斷增強自身的“財政效率”及“資金效益”。推動民眾美好生活向往的實現，已成為當下行政事業單位的重要職責與使命擔當，在增強經濟活動效率性的同時，需平衡好社會發展與民眾愿景實現之間的矛盾。全面預算績效管理體系，需在動態運行中獲得科學合理的優化，即在管理制度和監管機制等維度不斷的縱深化發展。通過增強預算及方案實施的透明度與規范性，最大程度地提高財政資源的利用效果與價值潛能。行政事業單位需自覺和勇于突破長期形成的既定管理思想與思維慣性，需在新形勢下創新和扎實的推進全面預算績效管理的深化改革，以提高綜合效益為目標，對各項緊密關聯的控制活動內容與實施方式等，進一步優化與深化，催生更加全面和完善的監督和管理體系。

一、新形勢下行政事業單位全面預算績效管理深化的理論基礎

行政事業單位全面預算績效管理工作優化和創新過程中，透徹了解新公共管理理論、績效管理理論、公共產品管理理論等基本理論，可進一步強化對全面預算績效管理工作的認知與關注，提升資源利用的有效性和規范性，為行政事業單位深化改革蓄力。此外，行政事業單位創新全面預算績效管理工作時，需在深化改革過程中，進一步探尋新的工作理念和工作模式，形成動態化發展體系，借助動靜結合的管理模式，增強全面預算績效管理影響力及輻射力。

(一)新公共管理理論

行政事業單位與民營企業不同，屬于企業化政府，既要考量國計民生問題，還需采用科學方法提高經濟效益與社會效益。以市場為導向，設計的管理內容與模式，需高度契合政府整體的戰略部署。需在繼續深化改革的過程中，找尋正確的理論依據，在既定規則與制度框架下，深層次創新與全面改革。以新公共管理理論為依據，平衡管理及發展中公共行政與市場化的關系。作為公共部門，行政事業單位需對傳統的模式化管理全面轉型，理性與適度的融入市場競爭機制，在預算績效管理方面形成新的模式。

(二)績效管理理論

績效管理質量與效率，關乎行政事業單位各種決議決策及重點工作部署的落實效果。圍繞既定項目進行財政預算時，需對戰略目標理性與科學分解，采用正確與適合的績效評估手段，將預算結果的應用價值發揮到最大化。對于在新形勢下的全面預算績效管理深化改革工作，行政事業單位應以績效管理理論為思想引擎，科學地設定工作目標，合理地設計績效指標體系，確保績效評價指標的穩定性和適用性，通過全方位全過程的執行監控，推進績效預算管理模式持續深化和優化，并在此過程中形成閉環管理。

(三)公共產品理論

隨著新政治經濟學理論的發展和完善，形成更加具有指導性的公共產品理論。行政事業單位全面深化改革的過程中，應以公共產品理論為依據，進一步深化全面預算績效管理工作。即在以新的理念和模式推動各項行政管理活動時，應著重于公共事務處理與剖析，繼而明確公共行政和市場經濟發展之間的密切關聯。行政事業單位在發展與管理的既定情境中，需明確公共產品理論所起到的作用以及其所具備的非盈利性特質。從政府職能視角出發，行政事業單位屬于特殊的公共產品，即同樣具有一定的非盈利性特質，需面向公眾和相關單位，提供高質量和個性化的公共服務。而面向服務對象提供公共產品時，行政事業單位需始終堅持供求均衡與匹配的基本原則。而基于公共產品理論的全面預算績效管理深化，需注重以服務對象滿意度為導向，優化與完善工作內容及流程。

二、新形勢下行政事業單位全面預算績效管理深化的四個維度

透徹剖析行政事業單位全面預算績效管理工作，基于預算績效目標設定、工作過程質量控制、預算績效評價體系優化、問責機制創新等相關角度，推動全面預算績效管理工作持續性優化和創新，在轉型階段生成立體化工作格局，實現控制環境的優化與改良，促進行政事業單位健康可持續發展。

(一)預算績效目標設定

全面預算績效管理模式的全面轉型，核心要點是目標體系的深化和優化，不僅以既定的績效目標為工作導向，還需考慮的市場需求和經濟發展，以及服務對象的滿意度和個性化需求。行政事業單位，是行政單位與事業單位有機結合的產物，為此在設定預算績效管理目標時，既要考慮政府事務管理，還要體現自身的社會公益目的。基于國有資產實現社會公益目標，需全面和全過程體現透明度和公正性。新形勢下的全面預算績效管理，需以多元的目標體系為依托，規范化和高效化的實現多個工作目標，主要包括財務管理目標、社會公益目標、滿足社會公共需要的目標。

(二)工作過程的質量控制

行政事業單位需根據時間節點要求，監督和監測績效運行的質量性與安全性，雖能在一定程度上達到監管的目的和效果，但控制環境在技術要素的作用下產生變化后，就大大弱化了既有的作用與功能。因此，需基于公共產品理論和新公共管理理論，多視角和全方位進行工作過程的質量控制。在績效運行的整個過程和不同階段，需在公共服務質量與效率、組織發展力提升、國有資產利用等維度全面監督和質量監測。不局限于財務管理維度的績效運行過程監控，需秉承及時糾錯糾偏的原則，對預算績效管理過程全面的控制與監督。績效監控的各個環節，著重于總目標和小目標實現質量的監測，從而合理與及時糾正績效目標。在預算結果應用階段，需通過過程管理來加強預算執行，即全面監測政策變化，以及影響工作質量的各種因素，從而正確地進行規定程序的優化與完善。

(三)預算績效評價體系的優化

預算執行與結果應用的質量，是全面預算績效管理功能發揮與價值的重要體現。在對工作內容與模式全面深化改革的過程中，重點應放在評價體系的優化上。行政事業單位需形成契合新形勢的績效觀念，全方位和多維度的評價績效運行與執行過程。基于國有資產開展公共服務活動的過程中，必須以提高財政資金利用率為大前提，在實際深化全面預算績效管理時，需著重于編制、執行、預決算、內部控制等活動過程的質量評價。通過預算績效評價體系的合理優化，實現全面績效預算管理模式的科學轉型與升級。

(四)問責機制的深化

全面預算績效管理的作用，體現在監控預算績效成果的高質量應用，但在實際的工作實踐中，受到多種因素制約成為薄弱的管理環節。誘發這一問題的主要原因，在于問責機制在運行中未能充分發揮作用與價值。因此，行政事業單位需重視問責機制的深化，在作用發揮的過程中，要根據管理工作過程的薄弱環節，有針對性地完善相關制度體系建設。管理者需全面匯總與分析績效評價結果及相關建議，并將最終意見與建議等，完整和及時地反饋到相關的科室與部門，且能將責任落實到個人，一旦出現問題必須糾正與問責。行政事業單位需聚焦于預算結果的研究與分析，且在預算執行與預算應用的過程中，都要智慧的運用問責機制。

三、新形勢下行政事業單位全面預算績效管理工作深化改革策略

行政事業單位全面預算績效管理工作具備較強的復雜性，其在改革過程中需從多維角度入手，強化對控制環境的優化和創新，提升監測的全程性構，建立相應的公開機制，提升預算績效管理的公開化和透明化，助推各部門形成共識，爭取在制度完善過程中更好地為行政事業單位發展保駕護航。

(一)全面推進內部控制環境的改良與優化

內部控制環境是全面預算績效管理體系運行的主要依托，在對行政手段和預算執行過程等方面進行深化改革的過程中，首要任務應是環境改良與優化。首先，需樹立適應內外部新環境特點的內控建設意識，這是全面深化預算績效管理的思想基礎。單位文化需進一步豐富與強化，這是形成先進思想和正確意識的關鍵。行政事業單位需合理地引進內部控制相關的理論，且與績效管理理論理性對比和融合，在全面預算績效管理上形成更加多元的視角與全面的理論體系，以此樹立正確的預算績效理念。并在開放和正確的內控建設意識支配下，進一步優化與調整組織機構及職能設置。通過合理的層級設置，充分保障全面預算績效管理工作的有序推進。在此基礎上，合理的職責權限設計與執行，在全面預算績效管理中動態的調整人員編制架構。在組織制度設計與執行方面，需充分考慮到預算編制、執行、應用的實際需求與訴求，從而合理的做出制度調整與安排。在結構合理的組織架構之上，行政事業單位應以人大為主體，專門組建監督考核的科室或部門，以財政局為監管和考核對象、以相關的預算部門為主要的實施部門，構建內容多元的縱向組織體系。最后，根據全面預算績效管理的新目標，打造一支高水平高素質的新型人才管理隊伍。通過科學的隊伍建設，培育勝任全面績效預算管理工作的復合型人才。既要具備扎實的財務知識與技能，還需掌握必要的公共管理學和法學等理論與應用經驗。通過隊伍建設、組織機構建設、文化與意識形態建設，達到優化與改良內部控制環境的目的，為全面預算績效管理及深化提供良好的環境支持。

(二)全方位和全過程監測控制活動

全面預算績效管理的深化改革，需在目標重新審定、工作過程與流程優化兩方面精準發力。以滿足公共服務個性化需求、高質量實現社會公益目的、推動財務部門管理的全面升級為總體目標，全方位和全過程的監測與監控績效編制、績效執行、結果應用、評價過程等活動。充分保證各種控制活動的科學性，以規范和正確行為推進全面績效預算管理工作以及相關工作內容和模式的深化改革。在全面預算績效管理活動的控制方面，可采用多措并舉的方式實現。一是注重崗位分離的控制，在全面預算績效管理的所有方面，都要貫徹崗位分離的基本原則。例如，目標的設定與執行、預算方案的編制與審核及執行等工作，都需由不同人員負責。在整個組織內部，形成規范與和諧的相互制衡機制，從而科學和高效的推進與落實績效目標管理工作。二是設計多種控制手段，主要有升級后的管理模式和信息化手段。在控制與監測全面預算績效管理過程質量時，可使用大數據技術和人工智能技術，不受時空限制的作業與目標實現。基于多種的信息化手段，可真正實現控制活動的動態監控，在預算編制、目標設計與確認、預算執行、管理質量評價、風險評估等方面，都可合理的介入科技要素。例如，基于現代信息技術，構建風險識別與管理機制、問題智能識別與提醒機制、問題自上而下直接反饋機制，這些機制的運行過程中，可對相關工作問題進行人工智能化處理。

(三)創新設計信息管理系統及對應的公開制度

溝通機制的形成條件與運行保障，實質上反映的是行政事業單位內部信息管理問題。關聯深化改革及全面預算績效管理的所有信息，若能獲得有序和雙向流通，可達到事半功倍的管理效果，否則會因溝通不暢而誘發不穩定與不和諧因素。為此，需在信息技術和物聯網等技術蓬勃發展的新形勢下，創新設計信息管理系統，以及相關的公開制度。信息管理系統開發與設計，首要環節是調研績效部門、預算部門、監督部門、其他職能部門的具體問題和需求，在數據分析和信息管理上形成清晰的共識。而后，合理分割全面預算績效管理內容與目標，以此生成多個管理模塊，主要包括資金撥付進度管理、制度管理、流程管理、過程管理、在線問答及反饋、頭腦風暴專區等。各個部門的工作人員，可根據實際需要進入相關的頁面與模塊，查看與下載資料與數據。所有與全面預算績效管理、公共服務、改革工作、重點工作清單等相關的信息數據，都應規范的上傳到信息管理系統中，這樣可不受時空與人為因素限制靈活調取。最后，針對信息管理生成對應的公開制度，明確各種信息數據的安全等級，設置好訪問與下載的權限。而在預算績效管理過程中產生的各種數據，需根據保密程度，合理合規的對內外公布。同時，在信息采集、聚合、分發、管理、處理、共享等方面，都需設計相適應的管理制度，保證依托虛擬網絡開通的信息發布渠道，基于完善的制度體系得以有效的價值體現。

四、結語

全面預算績效管理工作，需在現代信息技術和國家發展規劃獲得升級后，不斷地向縱深方向發展。行政事業單位需通過深化改革，有效控制預算編制與執行，并在結果應用的過程中，推動組織內部管理能力的提升。在優化控制活動后，在公共服務和組織力提升等方面，都能切實彰顯作用和意義。行政事業單位要結合自身的屬性與體制，科學和規范的進行全面預算績效管理工作等改革，基于制度要素，在預算績效管理方面形成規范與規矩；基于技術要素，擴大全面預算績效管理的覆蓋面和輻射面，在相關的工作內容與環節上，都能突破時空障礙進行監督和管理，大大增強預算運行的透明度和科學性。■