山東海洋產權交易市場建設實踐與思考

孟瑩 王波 巴鑫

完善現代海洋產業體系、建設海洋強國，構建科學高效的海洋管理體制、完善海洋資源市場化配置機制是重要支撐。隨著市場化改革的不斷深入，市場在資源配置中的作用日益凸顯。近年來中共中央辦公廳、國務院辦公廳陸續印發《關于創新政府配置資源方式的指導意見》和《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出創新自然資源配置方式，健全自然資源資產產權制度，探索自然資源資產所有者權益的多種有效實現形式，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平。其中針對海洋自然資源指出：“探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能。構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。”

在海洋資源日趨緊缺的形勢下，推進海洋資源產權制度改革，建設和培育海洋產權交易市場，順應海洋經濟發展的內在需求，對于提高海洋空間及資源利用效率、促進海洋產業轉型升級、實現海洋經濟高質量發展有著重要的推動作用。

一、山東省海洋產權交易市場建設實踐

設立海洋產權交易平臺、通過市場化手段配置沿海各地海洋產權資源，是山東在海洋創新管理方面的重大舉措。山東海洋產權交易中心（以下簡稱“海交中心”）是2014年底經山東省人民政府批復，由山東省海洋局牽頭成立的全國首家省級海洋產權交易機構。海交中心自成立以來在發揮產權交易市場匯聚資源、盤活資產、活躍經濟方面的優勢，推進海洋資源市場化配置、服務海洋與漁業管理體制創新方面發揮了重要作用。

（一）助推海洋資源市場化配置任務落地

1.推動出臺海域進場交易政策

國家在宏觀政策方面一直強調推進海洋資源市場化配置工作，但在海洋產權交易市場建設初期，從國家到地方，針對海洋資源市場化配置方面長期缺乏具體的交易政策文件。海交中心積極推動山東省和相關沿海地市率先出臺《山東省海域使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》《煙臺市海域使用權招標拍賣掛牌出讓管理辦法》等一系列政策文件，清晰界定了海域市場化出讓的范圍和對象，明確了“海域招標、拍賣、掛牌出讓，應當在依法設置的產權交易市場公開交易”等規定，在推進海域資源市場化配置政策支持方面實現重大突破。另外，隨著海域使用權交易項目經驗的不斷積累，及時修訂相關海域進場交易政策，更好的規范和完善海洋產權交易市場建設。

2.首創海域資源“進場交易”模式

在山東省海洋局的指導下，海交中心在全國首創海域資源“進場交易”模式，先后出臺了海域使用權出讓、轉讓等一系列業務制度，并在業務實踐中逐步完善業務交易流程和交易業務規則，通過交易系統和網絡競價系統等信息化手段確保交易過程公開透明、公平高效，為海洋公共資源交易提供陽光服務。由山東省海洋局歸口，海交中心作為起草單位制定了全國首個省級海洋產權交易服務地方標準——《海域使用權交易服務規范》于2021年3月正式發布。從受理出（轉）讓申請、發布出（轉）讓信息、登記受讓意向、組織交易簽約、發布成交公告、結算交易資金、出具交易憑證等全環節，建立起具體、可操作的標準化流程規范，填補我國在海域使用權交易標準化建設方面的空白。

3.海域資源交易規模全國領先

截至2023年6月底，海交中心已累計完成青島、煙臺、威海、東營、濱州等多個沿海地市700余宗、總面積180余萬畝的海域使用權市場化出讓項目。在海交中心海域市場化交易工作的推動下，山東省新增確權海域市場化出讓比例已超過80%，海域資源市場化出讓比例和出讓規模均居全國第一，有力推動了山東省海域市場化配置的專項改革任務落地。通過推進海域使用權“進場交易”模式，將主管部門作為出讓方“裁判員”和“運動員”的身份進行了有效分離，讓市場在海域交易中發揮決定性作用，實現了海域使用金大幅增值，為各級財政實現增收1.7億多元，多個沿海縣區多批海域出讓項目均實現大幅溢價。其中最高溢價項目溢價率高達1160%，挖掘出了海域作為稀缺資源的真正價值。同時通過市場化配置，海域資源更多更快地被配給到有實力、有技術、懂經營的市場主體，促進了海域資源在不同產業、區域的市場主體間有序流轉，實現了海洋資源價值最大化。近年來煙臺經海漁業等多家國內500強所屬企業和國企平臺參與海洋資源交易，引領新一輪“資本下海”浪潮。

（二）立足政府工作需要拓展服務領域

隨著市場效應日益顯現，海交中心及時跟進政策導向和行業動態，不斷延伸服務鏈條，拓展業務領域，積極服務山東省服務海洋與漁業管理體制創新。

1.打造涉海罰沒資產處置平臺

海交中心立足全省海洋與漁業執法工作需要，2022年9月與山東省海洋與漁業執法監察局就涉海資產處置業務簽署合作協議，并順利實現省內多批“三無”船舶拆解處置項目進場交易。結合“三無”船舶標的物的特殊屬性，海交中心不斷完善“評估咨詢+資產交易”的涉海行政罰沒物處置服務模式，創新引入船舶設計、船舶勘驗等專業機構和行業專家保障評估工作準確性和專業性。通過市場競爭來降低處置成本，切實提高了該類涉海資產的處置效率，實現項目大幅度增值，取得行業主管部門的充分認可。另外，海交中心還為山東省海洋與漁業執法監察局處置多批涉案漁獲（貨）物，針對其不易保存、處置困難的特點，嚴格規范處置程序，創新形成涉海涉漁罰沒物處置業務模式，做到交易來源可溯、去向可查、過程留痕，為下一步更好的助力省海洋漁業領域管理創新和執法改革工作積累了寶貴經驗。

2.提供全流程海域交易咨詢服務

作為專業的海洋產權交易服務平臺，海交中心緊跟海洋、環保等行業管理的最新要求，從主管部門形成海域出讓計劃開始，積極對接溝通具體海域信息和出讓要求，根據當地海洋功能區劃、海域使用規劃等規定的用海要求，結合海洋產業規劃、海洋經濟發展規劃等用海需求情況，提供進場交易專業咨詢，協助主管部門制定海域出讓方案，并根據批復文件負責編制貫穿整個交易及用海過程的出讓公告、進場文件、出讓合同等重要文本，確保交易全流程的規范高效。另外，對于一些海域使用方面的歷史遺留問題和交易后發生的特殊情形，海交中心秉持公正公平、專業高效的工作理念，在充分了解情況和平衡各方利益的前提下提供專業解決方案，協助相關方規范處理疑難問題，化解用海風險，專業服務得到各級主管部門和各類用海主體的充分肯定。

（三）緊跟市場需求完善平臺功能

在服務涉海主管部門推進海洋資源資產市場化配置工作的同時，海交中心深挖市場需求，搭建交易配套服務體系，不斷完善平臺服務功能，為各類涉海市場主體提供多樣化服務。

1.開展集成化用海咨詢服務

海交中心積極吸納各類海洋專業技術及涉海咨詢服務機構參與海洋產權交易市場建設，加快完善海洋產權交易配套服務體系。以行政審批中介服務市場化改革為契機，積極布局海洋專業服務領域，通過資質依托、資源共享等途徑同評估公司、海域論證環評、海洋環境預報監測等專業機構合作，創新形成了“評估咨詢+資源交易+論證環評”的全流程服務模式。在海洋漁業轉型升級的行業背景下，重點走訪省內海洋牧場建設單位等涉海龍頭企業，深入調研了解省內涉海主體需求，在涉海主體資本運作、傳統產業轉型升級等領域完成多個策劃咨詢服務項目，助推涉海項目高效運營。

2.探索特色化金融創新服務

海交中心基于海域交易、海域抵押融資等市場數據分析，結合海洋產權特點，完成了2019年度山東省海洋軟科學課題——《海域使用權抵押融資創新模式研究》，順利取得山東省海洋局結題驗收，并榮獲山東省國資系統2019年度研究成果評選優秀獎。該研究提出探索開發“政府財政+交易平臺+金融機構”的新型涉海抵押融資業務模式，通過提供海域使用權交易平臺、打造不良資產處置退出渠道、建立抵押融資風險緩釋機制等手段，降低海域使用權抵押融資風險，提高金融機構開展該項業務的積極性。另外，海交中心還負責編制了山東省地方標準項目《海域使用權抵押融資服務規范》。目前該標準已經專家論證會審議通過，正式發布后將為海域使用權的抵押融資服務提供科學規范的技術支撐，有助于暢通海域使用權抵押融資路徑，提高海域資源利用效率、推動涉海金融服務體系建設。

二、海洋產權交易市場建設面臨的問題

（一）海域管理相關法律法規修訂滯后

《中華人民共和國海域使用管理法》《海域使用權管理規定》分別自2002年和2007年實施以來，全面提升了海域使用管理的法制化、規范化、科學化水平。但上述法律法規出臺時間較久，隨著生態文明建設、自然資源產權制度改革以及機構改革的深入推進，我國在海域使用管理過程中面臨一些新問題，同時也探索積累了一些行之有效的創新舉措，需要與時俱進修訂完善相關法律法規，增強時效性和針對性，解決法律法規修訂滯后影響改革進程和成效的問題。

（二）海洋資源資產市場化流轉渠道不夠暢通

海域使用權市場化出讓過程是通過市場發現價值、發現投資者，將海域資源變資產的過程。要想把海域資源優勢更好地轉化為經濟優勢和高質量發展優勢，還需要打通海域資產變資本的通道。海洋資源的利用具有多重性和競爭性，海域使用權對于不同領域和主體具有不同的價值。目前一方面海域作為稀缺資源市場化價值越來越高，另一方面因海域使用權流轉不規范、抵押權變現困難等諸多問題，導致海域利用率不高、閑置海域不能盤活、涉海金融抑制明顯等現象。仍存在海域使用權的轉讓、出租、抵押私下交易，交易數據不規范性造成難以統計監管等情況。容易形成信息渠道不暢通→資源難以匯集→流轉效率不高→價值挖掘不充分→交易難成規模的惡性循環，不利于提高海域資源的利用效率及經濟貢獻率。

三、推進海洋產權交易市場建設的思考與建議

《山東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出：“加快發展現代海洋服務業，建設海洋經濟要素交易市場，做優做強山東海洋產權交易中心。”2022年12月，山東省人民政府辦公廳發布《山東省人民政府辦公廳關于做好中國（山東）自由貿易試驗區57項制度創新成果復制推廣工作的通知》（魯政辦字〔2022〕165號），海交中心依托山東自貿試驗區煙臺片區，在山東省海洋局指導下創新推出的海域使用權“進場交易”模式，入選22項省級改革試點經驗，要求在全省復制推廣，為全國海洋產權市場建設提供了可供推廣的“山東方案”。

筆者建議，具備海域資源的省市可以通過參考海交中心的實踐經驗，結合本地特色進一步拓寬海洋產權交易市場建設思路和舉措，拓展交易機構平臺功能，豐富業務資源，創新服務模式，建設更加規范、活躍、完善的海洋產權交易服務平臺，開創海洋產權交易市場建設新局面，更好的服務海洋經濟發展和海洋強國戰略。

（一）推進海域使用權統一進場交易模式

可借鑒海交中心在海域出讓一級市場取得的有益經驗，由政府試點出臺海域使用權轉讓、出租、抵押融資進場交易相關政策支持文件，依托交易機構建立海域使用權一級、二級市場統一“進場交易”模式，加快完善海域使用權市場流轉機制。以上不僅能規范海域使用權出讓、轉讓、出租、抵押等流轉行為，促進海洋資源有序流轉，實現海洋資源價值最大化，還能匯集統計海域使用權流轉相關大數據，逐步構建海洋資源價格監測體系，為政府和主管部門管理、決策提供數據支撐，同時還可以充分發揮交易平臺資源集聚優勢和產權交易市場發現價格、發現投資者的功能，通過提供專業評估、信息發布、撮合交易、鑒證登記、投融資咨詢、不良資產處置等一站式綜合服務，盤活閑置海域、拓寬融資途徑，打通海域資源資產化、海域資產資本化通道，更大程度地提高海域資源利用效率、促進海洋產業轉型升級、實現海洋經濟高質量發展。

（二）搭建涉海資產綜合交易平臺

各級海洋、漁政等涉海行政主管部門可依托交易機構搭建涉海資產綜合交易平臺，為各類涉海主體提供陽光、規范、高效的專業服務。海交中心接受山東省海洋與漁業監察局委托已成功開展多批罰沒“三無”船舶、非法捕撈漁獲物等涉海資產處置工作，取得了良好的示范效應。各地交易機構可根據自身條件，爭取主管部門政策支持，從改革要求迫切、可操作性強的涉海交易品種入手，逐步搭建涉海資產綜合交易平臺，規范和完善涉海資產交易流程，提升海洋與漁業綜合執法效率，挖掘涉海資產價值，實現社會效益和經濟效益的雙贏。

（三）探索開發海洋要素創新業務

建設海洋碳匯交易市場是做好經略海洋文章、推動綠色低碳高質量發展的重要路徑之一。各沿海大省可充分利用發展藍碳經濟的先天優勢條件，積極爭取藍碳試點、選定合適的海洋碳匯CCER項目試點交易類型，依據國家、地方發布的項目方法學，合理選擇海洋碳匯項目類型，建立碳排放抵消機制。依托交易機構開展海洋碳匯、海洋生態價值產品等項目的交易試點，打造省級海洋碳匯交易平臺，并逐步通過試點項目的輻射帶動，爭取形成可復制、可推廣海洋碳匯交易成果，形成良好的市場環境，進一步推進全省海洋碳匯交易；逐步探索對接國家碳排放交易系統，完善報送、登記、交易、監督等平臺功能建設，不斷健全海洋碳匯交易市場體系。