高等農業院校內部經費科學配置的研究

林明茗

（福建農林大學計劃財務處 福建福州 350002）

農業院校是我國高等教育的重要組成部分。近年來，國家對高等教育的投入大幅度增加，但經費緊張仍是困擾高等農業院校的一大問題，加強對高等農業院校內部經費科學配置的研究，對緩解高等農業院校經費緊張、實現健康發展有重要的意義。

一、加強高等農業院校內部經費科學配置的重要性

（一）解決高等農業院校經費不足的重要途徑

首先，高等農業院校的性質，決定了其專業設置和研究方向主要以農業為主。而農業技術成果在一定時期內不易形成成熟的技術市場，科技成果轉化慢，導致農業高校教育經費相對不足。其次，農業院校大多位于邊遠地區，離大城市較遠，需要自主出資建設的項目繁多，財務負擔較重。此外由于社會資金大多不愿進入農業和農業高校，加之農業科技成果的培育及轉化周期長、轉化效益具有不確定性，農業高校也很難通過對科技成果的推廣獲得較大的收益。因此，與其他類型的院校相比，農業院校經費存在先天性的不足，加強高等農業院校內部經費科學配置成為彌補農業院校經費不足的重要途徑。

（二）適應高等農業院校發展新形勢的必然要求

我國高等教育向普及化、信息化和國際化方向不斷發展，對我國高等農業院校內部經費配置提出了許多新的要求。一是高等教育普及化對農業院校內部經費配置提出了新要求。隨著我國高等教育進入普及化階段，高校在校生規模不斷增大，高校內部資源短缺的問題也逐漸被放大，因此高校需要從內部入手，進行科學的內部經費配置。二是高等教育信息化對農業院校內部經費配置提出了新要求。高等教育信息化的發展，使得包括高等農業院校在內的所有高校內部資源的重要作用不僅體現在其價值高、投資多和作用大這一“量”的方面，更體現在教育設備數字化程度提高、技術含量增大、更新換代加快和人才培養模式、教學方式、教學內容全面改革這一“質”的層面，這就要求高校投入更多資金、配置以適應該變化。三是高等教育國際化對農業院校內部經費配置提出了新要求。在加入WTO后，我國高等教育已與國際接軌，高校會面臨來自于世界各個國家高校的競爭壓力，高校內部資源這一高校核心競爭力就顯得更為重要。

二、高等農業院校內部經費配置效益低的表現及原因

（一）經費配置結構不合理

一是重硬件輕軟件。目前，我國高校經費分配過分偏重硬件設施建設，注重硬件建設而輕視軟件建設，不但使高校經費使用效益低下，更使高校內部缺乏凝聚力，從而影響辦學質量。二是重管理輕學術。管理性資源占據較大比例，行政人員比例大，占用了高校較多資源。三是重復建設現象嚴重，資源配置集中度不足。高校內部教育資源配置集中度不夠，缺乏總體建設和重點建設目標，分配平均，小而散，科研缺乏大項目，學科形不成大平臺，這些都在一定程度上阻礙了高校的學科建設，影響了學校的教學和科研水平。四是激勵評估不到位。一方面高校更加關注如何增加產出，而忽視了如何對合理的資源配置進行評估和激勵，造成重產出輕投入；另一方面，高校進行評估和激勵的方法并不完善，并且缺少有效的評估標準。

（二）存量資產利用效率不高

存量資產主要指高校的大型儀器與設備。高等農業院校要進行教學與科研需要購進一些大型設備與儀器，但是由于在購入時缺少可行性論證或缺乏相關的技術人員，導致一些存量資產利用效率低下。而對一些出于教學評估要求等而進行投資的項目也同樣未充分進行可行性分析研究。

（三）預算編制方法不科學

雖然“零基預算法”在高校實行以后，預算的編制水平有了一定的提升，但是由于對外報告的學校預算與校內部門預算編制的時間與口徑有所不同，導致二者難以銜接，預算不易控制。同時由于預算申報單位缺少專業的編制人員，導致預算編制的質量并不高。此外現有的編制方法采用的是自上而下的編制思路，使得編制過程缺乏公開民主的可研論證，存在局限性，難以保證支出效益。

（四）財務管理水平較低

高等農業院校財務管理水平較低主要體現在兩方面。一是財務管理職能不完善，許多高校的財務管理職能只停留在會計核算這一基本職能上。根據《高等學校財務制度》的要求，高校財務管理的職責包括提高學校資源配置的效率，盡可能地節約開支并且提高資金使用效益，但許多高校這個層面的職能都并沒有真正實現，這就導致了我國高校內部經費配置混亂、效率低下。二是財務制度規范性缺乏。高校內部分配經費缺乏制度規范，需要建立一套體現經費分配公平與效率的分配制度和程序。首先，確定分配的原則。在學校可分配的經費中，分配應遵循哪些原則或標準都應該明確規定。其次，高等農業院校要制定制度，確定經費分配中決策權的權重，包括行政部門和教學部門之間、各院系之間等。

三、我國高等農業院校內部經費優化配置的對策及建議

（一）統一高等農業院校中的財權與事權

首先進行慎重的頂層設計，統籌考慮人、財、物和事，按照財權與事權相統一的原則，合理劃分二級實體單位結構，取消行政部門分配和管理資源的權限。其次將經費按照人、物和事的需求量進行測算，確定二級單位收入和支出項目的劃分。最后將人事調配權、事務管理權、經費使用權打包分配給各二級單位，使其能夠相對獨立地管理本單位，分目標、分層次，從而使得學院的各項工作開展得更加積極、順暢，最終建立起科學、合理的經費配置政策目標。政策目標包括四個層次，第一層次是實現預算分配信息的透明性，第二層次是實現二級單位資源調配權利和責任的下放，第三層次是實現二級單位經費使用和人員安排的自由權，第四層次是實現以績效作為資源分配及調整主要依據和最終目標的經費分配模式。

（二）構建高等農業院校內部經費配置模式

高等農業院校要認真調查學校內外部的環境，了解社會對高校的要求，了解自身狀況、農業高校與其他類型高校相比的優勢等，科學制定學校發展的整體目標，并將其逐級分解為多個子目標，構建一個“學校目標-院系目標-小組目標-個人目標”的目標體系，以目標來指導經費配置。

1.基本辦學經費分配辦法。基本辦學經費是保證院系工作正常開展所必需的辦學經費，具體而言可分為本科生學費分成和研究生教育補助經費，按“學院基本辦學經費=學院本科應收學費收入×基本辦學經費提取率×系數+研究生教育補助經費”公式計算。其中，創新班的本科學生應收學費的提取率可高于普通本科學生應收學費的提取率，原則上大部分學費應分成給學院；輔修專業本科學費扣除必要成本后由學院留用；來華留學本科生按定額標準給予培養學院補助；博士生和碩士生按照“生均定額補助×全日制研究生人數”的標準給予研究生培養學院補助經費；來華留學研究生按照“生均定額補助×人數”的標準給予培養學院和留學生管理學院補助經費；非學歷研究生和專業學位研究生學費扣除必要成本后由學院留用；學院之間互開課程的經費按照“開課計劃中的實際標準時×學校制定的每標準時定額單價”結算。

2.學院發展性補助經費分配辦法。學院發展性補助經費是學校支持學院長遠發展、積極爭取或申報學科、教學、科研平臺和人才隊伍建設等項目的引導、激勵、補助性經費，由學院統籌使用，按照“先報、再審、后撥、終考”的程序核定。主要包括爭取國家級重大（重點）科研項目，國家級科技創新平臺和重大科技創新成果；國家級教學改革及教學質量工程重點項目、教學成果獎以及政府主管部門舉辦并作為重點建設高校內涵建設指標的各類學生競賽獎；國家級高層次人才團隊培養計劃人選；ESI學科排名、教育部學科評估排名提升等目標（項目）。

3.科研類補助經費分配辦法。學校應設立“科技立項補助經費”和“科技成效補助經費”。其中，科技立項補助經費按照自然科學和社會科學制定不同的到位經費區間和補助比例，科技成效補助經費按照學院獲得學校年度科技獎勵經費總和給予固定比例的補助。

4.新增平臺專項獎勵及社會服務類經費分配辦法。學校新增學科平臺包括科研類和教學類兩大類，科研類新增學科平臺的專項補助按照國家級、國家地方共建、部級、省級分別制定獎勵定額，教學類新增學科平臺的專項補助按照教育部和教育廳兩類分別制定獎勵定額。社會服務類經費除專門管理非全日制的學院外，學院的教育服務收入、技術成果轉化、技術服務、短期培訓費等非財政性投入的收入，扣除必要成本后由學院留用。

5.考核獎勵經費分配辦法。由學校對學院實行目標考核管理，對考核良好及以上者給予獎勵，分考核優秀和考核良好兩個等級，按照學校核定的學院年獎勵性績效工資總量的不同比例進行獎勵。

（三）提高高等農業院校的資源綜合管理水平

首先，充分利用校內的閑置資源，發揮資源整體效益。各農業高校應聯合起來搭建實驗室與大型儀器設備資源信息發布平臺，在平臺上發布開放項目與開放時段，并且完善平臺的各項功能，包括資源的試用申請、受理、評價與反饋等。通過這樣的方式，大型設備得以共享，閑置與利用率不高的儀器也得以在不使用時發揮其作用，從而在一定程度上補償高校在這些設備上的支出。

其次，各農業高校應積極推行系列收費制度改革，建立成本分擔機制。將學校的成本分攤到院一級。各個院系按照使用量分擔水電費、暖氣費；而對于試驗用地、占用的公房、大型儀器等，院系應該向學校繳納租金，實現校內資源的有償使用。這樣可以促使校內各單位樹立節約意識與成本效益觀念，不再一味地追求產出而是同樣重視投入的成本。同時，可以采用提成獎勵等激勵辦法，將收費與個人利益掛鉤，以此來調動負責收費的部門和工作人員的積極性，減少收費流失。

最后，勤儉辦學、反對浪費，推動節約型校園建設。各農業高校應正確處理節約與發展的關系，堅持發展與節約并舉，促進學校發展與資源節約的協調統一。避免因決策失誤而導致資源配置和利用的重復、低效、高耗等浪費現象的發生；逐步改變傳統的管理模式，科學合理地安排工作，通過明確管理目標，完善管理制度，規范管理流程，細化管理程序，做到精打細算、精益求精。以提高資源使用效益為核心，加強各類資源的統籌、整合與共享，努力降低辦學成本。建立和完善勤儉節約的監督、考核與獎懲體系，把節約目標落實到各項具體工作中，使勤儉辦學成為開展各項工作的重要準則和全體師生員工的自覺行動。

（四）建立適合高等農業院校發展的預算管理體系

強化剛性預算，通過強化經營精細化管理，以實施集約化管理為主線，著力推進全面預算管理體系建設，強化資本性項目和成本性項目管理，提高投入產出率，防范經營風險，對預算的編制、審批、執行、考核、監督等環節實施全過程資產管理，促進資源優化配置，從而提升經營效益并有效防范經營風險，有效提升資產質量及經營管理水平。探索建立校院兩級預算管理體系，對校院兩級經濟權責、二級預算（即學院預算）的編報、調整與執行做出明確規定。校院兩級預算體系中，一級預算由學校編制，二級預算由學院根據事業發展規劃和年度工作目標、任務，結合可實現收入計劃，在學校下達的預算控制數內自主編制。各學院要嚴控公務接待費、國內差旅、會議及培訓的預算，規范行使財權，確保學院經濟運行安全有效；嚴格履行經費審批程序，確保各項經濟業務及相關票據的真實、合法、合規。預算下達后，學院應當嚴格按照批復的預算執行，不得無預算或超預算安排支出；財務收支發生較大變化需進行適當調整的，可按照學校預算調整程序編制預算調整方案，經重新審核批復后實施。

（五）提高高等農業院校的財務管理水平

第一，加大資金統籌管理力度。通過資金集中結算的形式，將校內各單位的資金盡可能地集中起來。遵循財務穩健原則與權責清晰原則，實現學校長期健康持續發展，各司其職、各負其責，在管理層級之間合理授權。加強項目資金的統籌管理，盤活校內資金，支持各學院主動創收，合理控制有息債規模，防范系統性財務風險，完善財務授權管理，從而做到資金的統一歸集、集中管理、穩健運營。

第二，建立完善的激勵評估機制。對既完成發展目標又提高效率的部門，在年終獎勵中進行重點獎勵；出現赤字的部門在年終將取消或減少獎勵，并在來年不能增加預算。為防止迫于客觀環境變化或學校突發事件造成財政赤字的情況被忽視，各部門享有申訴權。學校通過召開聽證會，對財政赤字所屬情況進行認定。

第三，建立預算動態調整機制。實施預算動態調整要堅持能夠提高資金使用效益和預算執行進度的原則，當預算部門的預算執行與原定計劃及時序進度要求出現較大偏差，預期會影響資金使用效益和學校整體執行進度時，學校應做出及時的必要的預算動態調整。當各部門所列預算（除不可調預算資金外）各項預算指標總體執行進度達不到比例要求的，應當調減預算，當動態調整節點因工作客觀需要已達到或接近100%，院系可以申請調增預算。預算動態調整由財務處組織，按時發布通知，及時受理申請，匯總調整情況，提出調整建議，根據動態調整涉及的資金額度及審批流程和權限提交相關人員或會議進行審批。

第四，推動預算公開化和效率化。擴大預算公開范圍，完備預算公開信息，細化預算公開內容，均衡預算公開進展，完善預算公開考核。要對各類開支安排做出清晰的指引及必要的審查。不斷加強財政部門核查力度，使預算公開質量和水平逐步提升。

四、結論

本文在分析我國高等農業院校內部資金短缺原因的基礎上，探討了我國高等農業院校內部經費配置現狀分析及存在的問題，進而根據存在的問題提出解決方案，包括統一高等農業院校內的財權與事權，提高高等農業院校的資源綜合管理水平，探索建立校院兩級預算管理體系、提高高等農業院校的財務管理水平等建議，以期為高等農業院校內部經費配置提供可供參考的方法。