農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐困境與法律實(shí)現(xiàn)

陽秀琪，楊毅斌

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院)

一、問題的提出

農(nóng)村集體土地使用權(quán)在維系農(nóng)民的基本生存與發(fā)展上起到了根本保障作用，然而，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展導(dǎo)致土地資源緊張和人地矛盾等問題出現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)因土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不斷提升而客觀存在，英美法等域外國家早已建立起相對(duì)完善的土地發(fā)展權(quán)制度，并分別形成國有、私有、公私共享3種模式。我國規(guī)范性文件中沒有土地發(fā)展權(quán)的概念，但因?qū)嵺`中存在而備受學(xué)界關(guān)注，并產(chǎn)出豐富的研究成果。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究存在一些爭議，并未形成統(tǒng)一的理論共識(shí)，難以指導(dǎo)實(shí)踐。這些爭議主要表現(xiàn)為：土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的權(quán)力說、權(quán)利說、利益說爭議，土地發(fā)展權(quán)是否具有可行性和必要性爭議，土地發(fā)展權(quán)主體的國家說、集體說、私人說、混合說爭議，土地發(fā)展權(quán)客體“物”的爭議，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利構(gòu)造爭議，土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)行與救濟(jì)爭議，等等。由此可見，學(xué)界關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的爭議主要集中于正當(dāng)性問題，同時(shí)，學(xué)界缺乏宏觀視角下土地發(fā)展權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)研究。因此，本文基于這些爭議焦點(diǎn)，試圖從土地發(fā)展權(quán)的重大價(jià)值、實(shí)踐困境以及破解之策三個(gè)方面論證在我國構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)正當(dāng)性以及我國土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，以期能夠在豐富相關(guān)研究的同時(shí)，更好地指導(dǎo)土地制度改革實(shí)踐。

二、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值

土地發(fā)展權(quán)主體包括土地所有權(quán)人和用益物權(quán)人，即國家、集體和農(nóng)民。正視以農(nóng)村集體和農(nóng)民為權(quán)利主體的土地發(fā)展權(quán)對(duì)于盤活閑置土地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而完善農(nóng)村土地權(quán)利體系具有重要價(jià)值。

（一）有利于保護(hù)土地資源

人多地少是我國的基本國情。《土地管理法》聚焦土地管理，提出維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地。為了給耕地保護(hù)提供更有力的法治保障，我國應(yīng)針對(duì)土地發(fā)展權(quán)予以立法保護(hù)，土地發(fā)展權(quán)均衡配置能使土地開發(fā)科學(xué)有效進(jìn)行，規(guī)范國土秩序，保護(hù)土地資源。

（二）有利于維護(hù)農(nóng)民利益

土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。一方面，農(nóng)民能自主進(jìn)行土地開發(fā)，參與土地市場交易，其主體性得以體現(xiàn)；另一方面，土地增值收益相比于傳統(tǒng)耕作大大提升，農(nóng)民可以獲得足夠資金以適應(yīng)和融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國家讓利、公益反哺。

（三）有利于完善土地權(quán)利體系

土地發(fā)展權(quán)作為土地所有權(quán)派生的新型權(quán)利，已成為國內(nèi)外學(xué)者的共識(shí)。立足基本國情，根據(jù)各地實(shí)踐，利用國土空間規(guī)劃契機(jī)，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)入法，可以完善土地權(quán)利體系。具體做法是，在物權(quán)法定原則之下，適當(dāng)放寬物權(quán)形式限制，將土地發(fā)展權(quán)融入物權(quán)體系。

三、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐困境

實(shí)踐中，各地利用土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)、征購和征收補(bǔ)償制度，形成了重慶地票交易模式、廣東“珠海濕地”模式、廈門“金包銀”模式等，但仍有一些問題亟待解決。

（一）法律規(guī)范失位

一方面，土地發(fā)展權(quán)與相關(guān)土地權(quán)利界限不清。土地發(fā)展權(quán)概念由來已久，但我國法律尚未設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展歸于 “建設(shè)用地使用權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”之下，土地發(fā)展權(quán)與之界限模糊，有礙土地管理和土地權(quán)利體系化建設(shè)。《民法典》《土地管理法》雖分別從物權(quán)和土地管理保護(hù)視角規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立、利用、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，完善了土地發(fā)展各項(xiàng)權(quán)能，卻相對(duì)零散、不夠完整，具體實(shí)踐中存在一些問題。建設(shè)用地使用權(quán)（國有）是為保存特定建筑物需使用他人土地，權(quán)利人可在已有建設(shè)用地使用權(quán)上再設(shè)次建設(shè)用地使用權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)（非國有）則針對(duì)農(nóng)村集體用地；宅基地使用權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人可行使土地占有、使用、收益權(quán)能，這與土地發(fā)展權(quán)設(shè)立目的、使用與收益權(quán)能都是相同的。土地發(fā)展權(quán)關(guān)注土地開發(fā)和土地增值兩個(gè)方面，可將土地開發(fā)權(quán)能納入土地發(fā)展權(quán)。

另一方面，土地發(fā)展權(quán)權(quán)能殘缺不全。土地發(fā)展權(quán)與現(xiàn)行物權(quán)體系下土地所有權(quán)和用益物權(quán)具有很大重合性，包括土地占有、使用、收益和處分權(quán)能。然而缺乏法律保護(hù)，農(nóng)民在土地發(fā)展上實(shí)際享有權(quán)利十分有限，僅包括使用權(quán)和一定的處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。當(dāng)需要進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)，農(nóng)民只能依照程序申請(qǐng)，農(nóng)用地非農(nóng)建設(shè)必須通過政府土地征收方可成為建設(shè)用地。政府擁有土地發(fā)展權(quán)配置權(quán)限，征地時(shí)處于主導(dǎo)地位，對(duì)土地財(cái)政的過度依賴和土地規(guī)劃的狹隘性使政府容易忽視農(nóng)民的合法權(quán)益，可能不會(huì)根據(jù)市場交易對(duì)價(jià)給予補(bǔ)償，農(nóng)民被動(dòng)獲得有限的一次性貨幣補(bǔ)償，直接導(dǎo)致其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受侵害。

（二）制度體系協(xié)調(diào)性不足

首先，土地交易必須遵循程序正當(dāng)原則，以保障土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)。《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地規(guī)劃、轉(zhuǎn)用、登記等程序均有規(guī)定，但仍不能滿足實(shí)踐需求，如土地征收缺少司法審查程序、強(qiáng)制執(zhí)行程序不夠合理等，各地方依據(jù)《土地管理法》制定的土地管理?xiàng)l例（實(shí)施辦法）往往也難以落地。土地征收必須遵循調(diào)查評(píng)估、公告、（聽證）、登記等程序，但一方面程序繁多導(dǎo)致一些地方政府并未按照法律程序?qū)⒄魇展ぷ髯龅轿唬硪环矫媛犠C程序缺乏農(nóng)民對(duì)征地行為合法性與合理性提出異議的規(guī)定，聽證對(duì)象、期限也有限制。其次，政府掌握土地交易市場話語權(quán)，與農(nóng)民之間很難實(shí)現(xiàn)土地增益公平分配，土地發(fā)展利益分配體制存在一定缺陷。政府和農(nóng)民之間信息不對(duì)稱，國家為公共利益可強(qiáng)制征收土地，但何為“公共利益”并無法律規(guī)定，政府擁有公共利益解釋權(quán)，被征地農(nóng)民只能在土地征收審批成功后，就征地補(bǔ)償和安置方案發(fā)表有限意見，最終決定權(quán)在政府手中，雙方地位不平等。《土地管理法》只簡單就征地補(bǔ)償費(fèi)用組成和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，《土地管理法實(shí)施條例》中賠償費(fèi)用表面上類別齊全、考慮有據(jù)，但深入分析可知其僅限現(xiàn)存價(jià)值，并不考慮土地變更的發(fā)展收益。政府所得土地增益遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償，土地發(fā)展增益分配失衡。最后，《憲法》雖規(guī)定土地征收征用應(yīng)給予補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何取決于地方政府，農(nóng)民限于自身局限性難以判斷標(biāo)準(zhǔn)是否合理，也無法僅就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)議，救濟(jì)途徑缺失。同時(shí)，我國目前尚未形成一套成熟完善的土地糾紛解決機(jī)制，根據(jù)《行政復(fù)議法》及土地法律規(guī)范，土地發(fā)展權(quán)侵權(quán)糾紛應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)之不服方可起訴，農(nóng)民維權(quán)成本增加、維權(quán)效果存疑。

四、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)

實(shí)踐中，農(nóng)村土地開發(fā)亂象一定程度存在，農(nóng)民遭受了一些損失。為保障農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)，完善立法體制機(jī)制勢在必行。現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)立法較完備，除《民法典》外，還有《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，這些法律文件中的相關(guān)規(guī)定可為土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)提供充分借鑒。

（一）加快推動(dòng)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)立法

理論研究和實(shí)踐探索都在催促土地發(fā)展權(quán)入法，然而直接制定單行法會(huì)忽略土地發(fā)展權(quán)物權(quán)性質(zhì)及其與所有權(quán)、用益物權(quán)權(quán)能重疊問題，并不可取。鑒于土地發(fā)展權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及土地開發(fā)權(quán)等之間的沖突，可將土地發(fā)展權(quán)作為統(tǒng)一法律術(shù)語納入物權(quán)體系。

一方面，明確集體定位。集體應(yīng)在權(quán)限內(nèi)依法行使集體土地規(guī)劃權(quán)、發(fā)展權(quán)分配比例決定權(quán)、土地收回權(quán)等，公平分配農(nóng)民土地增益，維護(hù)好農(nóng)民利益。集體經(jīng)濟(jì)組織可就集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)行使土地發(fā)展權(quán)，然而其職能常被村委會(huì)取代，可建立包括村民小組、村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三層級(jí)別的集體經(jīng)濟(jì)組織，科學(xué)分工。另一方面，加強(qiáng)村民自治，保障農(nóng)民參與集體土地發(fā)展權(quán)行使過程。集體事務(wù)牽涉農(nóng)民切身利益，必須充分保障農(nóng)民的集體事務(wù)決策權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保其權(quán)益不受侵害。目前村民自治相關(guān)法律中尚未規(guī)定土地發(fā)展權(quán)問題，應(yīng)將土地發(fā)展權(quán)盡快納入村民會(huì)議決議和村務(wù)公開事項(xiàng)，如公開土地征收范圍、審批手續(xù)、款項(xiàng)分配等，接受農(nóng)民監(jiān)督。

（二）完善農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)體系

農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村土地權(quán)利體系的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)村土地權(quán)利體系接軌，構(gòu)建較為完善的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)體系。

一方面，通過制度供給促進(jìn)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一是明晰程序性規(guī)定。建立公正公開的征地程序，完善公告、公聽及公裁程序，以實(shí)現(xiàn)程序透明，保證農(nóng)民實(shí)質(zhì)享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；完善聽證前、中、后程序規(guī)范，確保聽證意見納入政府考量依據(jù)；公裁中應(yīng)提高被征地農(nóng)民參與度，公開審理，確保審理過程和結(jié)果公平公正；必須予以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、加強(qiáng)信息交流和落實(shí)責(zé)任機(jī)制，提高審批程序的科學(xué)性、民主性。同時(shí)，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，可建立土地流轉(zhuǎn)合同制，明確合同訂立、履行中主體的權(quán)利和義務(wù)；將土地流轉(zhuǎn)納入決策和公開事項(xiàng)，嚴(yán)格按照集體決議和程序規(guī)范實(shí)施；嚴(yán)格限制耕地流轉(zhuǎn)，因地區(qū)發(fā)展而不得不實(shí)行的耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循占比平衡原則。二是完善土地發(fā)展利益分配機(jī)制。首先，合理分配土地增益，規(guī)范分配方式。農(nóng)民應(yīng)按照規(guī)定從土地未來持續(xù)增值中獲得相應(yīng)發(fā)展權(quán)收益，實(shí)踐中可參考被征土地現(xiàn)值、相鄰?fù)恋負(fù)p害、預(yù)期收益及被征地農(nóng)民損失和安置困難等因素，以市場價(jià)格確定土地發(fā)展權(quán)定價(jià)。另外，補(bǔ)償方式可多樣化，如上海吳涇鎮(zhèn)農(nóng)民以入股參與企業(yè)經(jīng)營、分享企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益方式獲得土地發(fā)展收益。其次，建立統(tǒng)一土地交易市場，一方面為國土空間規(guī)劃預(yù)留發(fā)展空間，另一方面保證交易主體自主參與、條件談判、利益分配的平等地位，在國家監(jiān)督下通過市場調(diào)節(jié)與中介評(píng)估確定交易價(jià)格，最大限度實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。最后，建立利益分配監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，包括系統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)體系、科學(xué)評(píng)估方法和有效監(jiān)督體系。科學(xué)評(píng)估機(jī)制是在市場調(diào)節(jié)基礎(chǔ)上，評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)政策評(píng)估土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和受讓區(qū)價(jià)值，政府制定切實(shí)可行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與方法，在全面收集和分析數(shù)據(jù)后及時(shí)評(píng)價(jià)和反饋實(shí)施效果。建立有效監(jiān)督機(jī)制，將行政機(jī)關(guān)、村集體等多主體納入監(jiān)督體系，確保農(nóng)民參與土地發(fā)展權(quán)實(shí)施過程。三是拓寬土地發(fā)展權(quán)救濟(jì)渠道。土地發(fā)展權(quán)糾紛行政復(fù)議和訴訟程序煩瑣、耗時(shí)長、專業(yè)性強(qiáng)，農(nóng)民直接參與訴訟不僅可能影響裁判順利進(jìn)行，自身權(quán)益也不一定得到有效保障。因此，可以為農(nóng)民提供公益法助，如信息咨詢、風(fēng)險(xiǎn)提示、維權(quán)指導(dǎo)等，更重要的是參考農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁立法，拓展糾紛解決方式，建立專門的土地發(fā)展權(quán)仲裁委員會(huì)和多方參與的調(diào)解委員會(huì)等，并避免機(jī)構(gòu)和職能缺位，建構(gòu)多維完善的監(jiān)管體系，使得各救濟(jì)方式互相配合，最大程度保護(hù)土地發(fā)展權(quán)益。

另一方面，協(xié)調(diào)土地發(fā)展權(quán)與現(xiàn)有土地制度的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)根據(jù)社會(huì)需求產(chǎn)生，應(yīng)融入社會(huì)，與現(xiàn)有法律制度協(xié)調(diào)好關(guān)系，共同服務(wù)社會(huì)。一是協(xié)調(diào)好土地發(fā)展權(quán)與建設(shè)用地指標(biāo)制度之間的關(guān)系。對(duì)于地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)差異問題，可利用土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度予以解決，土地需求方可在土地發(fā)展權(quán)發(fā)送與接收平臺(tái)直接購買建設(shè)用地，緩解用地緊缺壓力，發(fā)送方則獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置。二是銜接好土地發(fā)展權(quán)與土地管制、國土空間規(guī)劃等基本國策的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)的市場調(diào)節(jié)機(jī)制可以緩解土地管制規(guī)劃中公權(quán)力僵硬化問題，公權(quán)力干預(yù)可使土地發(fā)展科學(xué)高效。