探究地方政府債券資金支持內循環的路徑選擇

杜燕

目前，我國一些地方政府不僅在土地儲備、軌道交通和鄉村振興等項目上投入了大量政府債券資金，還為“兩新一重”項目建設提供了大規模的債券資金支持。本文通過準確把握資金運行規律，具體論述地方政府債券資金支持內循環的路徑選擇，讓讀者更加準確地了解地方政府自債券流動過程的作用。

當前國內經濟在不斷發展過程中所出現的不確定性因素讓內循環作用顯得非常重要，這樣便能夠創造“雙循環”新發展格局，從而有效增強地方經濟發展的韌性。但是，當前整個國家在大循環的過程中，工業現代化和不同類型的基礎設施建設需要大量的財政支持，而資金是社會經濟快速運行過程中的“血液”，也是支持內循環的重要條件。所以，通過全面跟蹤資金動向和準確把握資金運行規律，便能夠更加準確地了解現代社會經濟運行的基本邏輯。

一、分類分析債券的功能性差異，滿足內循環的資金供給

一般債券和專項債券共同組成地方政府債券。因此，地方政府債券在國內大循環的發展中的作用較大。一般債券主要是被應用于舊城區的改造和一些公共項目的建設中，其屬于公益性的資本；專項債券則主要指的是一些應用于重大項目中的資本金，需要保證投資收益與融資規模相符合。通常地方政府債券主要起著杠桿調節的作用。

在2018年，財政部便對融資債券的用途進行了統籌劃分，其將融資債券資金作為償還到期的地方債券本金，所以政府債券無法被應用到各個項目的建設中。通過合理應用再融資債券，則能夠有效緩解地方政府的償債壓力。地方政府債券按照功能可劃分為一般債券、專項債券和再融資債券。不同類型的債券在推動國內大循環中所發揮的作用不盡相同。但是，不管是哪一種地方政府債券，在發行之后都需要實時跟進債券資金的使用進度，有效避免因政府債券的發行而出現資金沉淀的情況。尤其是所發行的專項債券應該與重大項目對應起來，從而為保證重大項目的經濟效益創造良好的條件。這樣為了能夠更好地落實項目主體責任，讓資金的使用功能得到統籌優化，全面評估債券資金的投向，深入分析債券和專項債券的用途，嚴禁將政府債券資金耗用在一些形象工程中。因此，通過立足于債券資金的流動性角度進行分析，便能夠對債券發行的節奏進行更加準確把握，避免出現政府發行債券的速度過快，項目建設的速度難以跟上。同時，避免因發行節奏過慢而導致項目的資金無法真正落到實處。

二、借助政府債券資金帶動社會資本，優化內循環資源配置

政府一般在項目的儲備過程中，需要保證各個項目在建設的過程中都能夠有地方政府債券資金的引入，以更好地結合地方投資壓力，并為國家大項目的發展提供重要的資金支持。我國地方政府在2020年10月底的時候便發行了大量的地方債券，有效降低地方政府投資不足所帶來的壓力。吸引更多的社會資本投資，促進更大的社會資本流動。只有流動資金充足，才能為各行業的擴張和發展提供全面支持。

政府所主導的投資項目中，關于社會資本主要是通過擴大產業發展規模來實現附加值目標，這樣當投入適當的資本時，便能夠營造出“資本支持產業，產業回報資本”的局面，從而為資本流動提供重要能源。政府債券在促進國內產業需求方面的作用，對新基礎設施的大型項目起到了促進作用。因此，通過使用專項債券作為大型公共項目的資金，可以更好地緩解各種項目在建設過程中面臨的資金困難。同時，地方政府的資金可以用作項目資本，以更好地滿足大型公共項目的合理資金需求。然而，由于預算不足和地方政府債券受到嚴重約束的影響，所以不能夠直接在PPP項目的建設過程中使用地方政府債券專項資金。尤其是一些項目建設與國家制定的政策法規相違背的時候，便需要及時采取協調處理措施，更好地發揮出社會資本的作用。

通過對PPP項目流程進行優化，讓各個項目開展中的風險點得到有效解決，統籌協調PPP項目和地方政府特殊義務的管理，我們可以更好地避免PPP項目產生的金融風險。同時，我們還可以通過優化PPP項目體系的設計，提高地方政府的風險防范能力，從而為政府債券在支持內循環中的作用創造良好的條件。

三、巧妙利用財政預算管理工具，強化內循環制度硬約束

加強預算管理在國家流通中的支持作用。分析《2014年預算法》，應該在預算管理的過程中就地方政府債券的發行量進行合理計劃，并需要接受人民代表大會的監督，切忌超出財政預算的貸款范圍。通常地方政府發行的債券將會經過下列幾個階段：確定債務限額、編制和批準預算、預算執行和最終審計。同時，通過對當地政府的償付能力和融資需求進行深入分析，再合理確定主權債券的規模，以便能夠在法律法規設定的范圍內合理調整債務預算。因此，通過對政府職能水平的分析，在財政預算管理中應合理考慮地方政府債券的收入和支出，這不僅可以更好地滿足項目到期時的債務償還責任，還可以制定科學合理的地方政府財政資源的總體戰略配置方案，從地方政府強制性預算控制的角度為分析和分配提供重要保障。財政部主要負責控制國家一級地方政府債券的發行規模，并根據各地區的經濟發展和資本需求，合理規劃各地區發行的債券數量。同時，將通過分析不同地區的經濟發展情況，讓下一年發行的政府債券數量更加的明確化，統籌進行整合和規劃，這樣才能夠更好地保證國內流通資金的總體需求與地方政府債券的發行規模相符合。

在推動國內大循環的過程中，強化預算約束是非常重要的前提條件。其中，政府在促進內循環的過程中應該充分發揮重要的指導作用。因此，在確定財政預算時，需要明確政府預算的標準以及資金支出量。通過充分凸顯出國家財政預算管理工具的功能，并嚴格遵循財政部的相關規定條例，地方政府應該將債務收入、資本和利息償還、支出和債券發行成本等納入公共預算管理中。同時，特別承諾主要符合公共預算管理的相關規則。因此，從預算控制會計工具的角度來看，一般債務收入和償還支出能夠更好地反映公共預算收入和支出，也應納入一般債務收入等預算項目內，保證地方政府債務貸款收入與債務償還支出對應起來。通常政府公共預算支出可根據債務利息和發行支出反映出來，所以將其合理地納入相關預算內，如“償還債務利息的支出”和“發行地方政府債務的支出”。只有在國家制定重大宏觀政策時，政府預算才需要調整，這時便需要政府機構根據內部周期的動態進行統籌調整。

四、適度發債支持中小銀行補充資本，全面關注內循環金融風險傳導

為了讓地方政府債券資金支持內循環，便需要充分激活市場主體的活力。其中，中小微企業、獨資企業和農民是重要的市場參與者，也是支持中國經濟國內流通發展的重要因素。只有這些市場參與者的需求在持續發展的過程中繼續增長，這樣才能夠讓國內的市場需求得到有效擴大，以便能夠為當前國內經濟實現內循環創造良好的條件。中小銀行成為推動中小企業、獨資企業和“三農”貸款資金的主要貸款人。然而，絕大多數中小銀行都不是上市銀行，因此資金償還渠道非常有限。因此，政府發行的專項債券必須采取合理措施，減輕中小銀行及時轉移資本和補充資本的壓力，這不僅會改善中小銀行的治理和內部控制機制，以及有效服務實體經濟的能力。

地方政府可以通過發行可轉換債券來補充中小銀行的資本。盡管政府是這一間接資本注入的重要參與者，但它更有可能采取市場化的行為，這使得借款人和貸款人之間的債務人與債權人關系更加直觀。特別是，地方政府對中小銀行施加特殊義務的主要方式目前有很大的探索空間，因此應仔細考慮當前的制度和法律框架。一般而言，混合金融工具就是轉換債券的本質。因此，在資本儲備的過程中可合理地納入募集資金。

根據我國央行發布的《2020年監管銀行統計指標月報》顯示，我國中小銀行的資產約占銀行業總規模的25%，而中小銀行約15%的資本充足率低于最低監管限額10.5%，中小銀行的金融資本不足可導致不可否認的資本流動不足。地方政府可以通過發行可轉換債券和其他基金來補充中小型銀行的資本。雖然政府是這一間接資本注入的主要參與者，但它更有可能以市場為導向，反映出借款人和貸款人之間的債權和債務關系。然而，目前還沒有關于如何為中小銀行引入特殊地方政府義務的既定業務計劃，為調查創設較大的空間，全面審查當前實施的制度內容和法律條款。轉換前籌集的資金可計入資本公積，但轉換后第一階段的基本資本可全部填滿。是否可以將可轉換債券調整為股票，則可以指導商業銀行與投資者之間進行博弈，然后才能最終創建雙向轉換系統。

五、借助績效評價驅動債券資金，強化內循環運轉效率

資金和項目的管理直接取決于地方政府債務管理整個過程的有效性。一般來說，地方政府在借貸時會經歷“借、用、還”幾個階段，因此，如果任何階段的借貸管理不當，都會嚴重阻礙借貸運作。因此，如果從“借貸”的角度來進行分析，地方政府債務的發行能夠更好地防止企業通過融資平臺所采取的借貸行為，嚴格監管債務資金的浮動。因此，根據《地方政府債券管理業務指南》，發行地方政府債券的資金通常首先流向省財政部；從專項債券發行的“使用”角度看，應該保證地方政府債券符合“資金跟著項目走”的原則，讓政府債券所投資的項目建設質量得到保證，這樣才能夠保證政府債券資金的使用率；從“償還”角度來看，通常地方政府在發行政府債券的過程中主要涉及到公共預算收入償還，以及政府的項目收入償還。當地方政府能夠全額支付主要金額和利息時，這意味著地方政府能夠通過有效地建立公眾對政府的信心，并為政府運營創造良好的基礎來履行其義務。

采用績效評估來推動債券基金的管理，讓債券基金的使用效率得到最大化提升，還可以有效提高財務結果評估的有效性。通過綜合應用績效評估工具便能夠量化地方政府債券基金項目的指標，從而保護國家經濟周期運行的合理性。首先，在采用《項目支出績效評估管理辦法》作為基本指南，統籌整合不同地區的債券資本，債券資本項目開展的流程應該以相關的制度內容為依據，并對債券資本項目的評估過程進行全面評估協調；其次，通過數據收集、實地研究、小組訪問和基準測試，全面評估地方政府債券基金項目的投資、成果和效益；最后，堅持立足于整體的角度來解決當前基金管理中存在的問題，并需要綜合評估債券基金項目所產生的影響，對績效評估采取閉環管理模式。同時，通過由地方政府財政部門設計發改部的“回頭看”的工作方案，全面清理修復問題債券資金。運用嚴格的績效考核，統一地方政府債券基金的項目管理，可以為內部循環中的項目管理和基金管理提供良好的制度保障。

結語：

為了有效促進國內經濟大循環，則需要對政府債券資金的應用方向有明確的了解，統籌分析地方政府債券資金對內循環的支持，以便推動我國社會經濟更加穩定健康的發展。