國有投資項目工程建設中招投標監管制度的思考

胡茹婕

（甘肅省招標中心有限公司，甘肅 蘭州 730010）

國有投資項目指的是由政府或者國有企業將其國有資產投入市場進行交易，以此來達到資源優化配置目的的一種市場活動，其所有者是全國人民。而招投標作為一種最為常見的市場競爭方式，因其能解決信息不對稱問題，形成自由競爭的局面，能進一步優化資源配置，故常被用于國有資產優化配置中。但近年來，國有投資項目工程建設招投標市場問題頻出，如何進一步完善監管制度、規范招投標行為，成為當下急需解決的一大問題。

1 我國招投標監管制度概述

1.1 我國招投標監管的主要特征

當前，我國招投標監管主要有3大特征：其一是管理與服務共存性，這是因為招投標監管機構以給市場主體提供服務和實施監管為主要工作，其監管性體現在依法監管招投標的重點環節、嚴厲查處各類違法違規行為等，而服務性則體現在簡化各類辦事流程、以期為市場主體提供更好的服務等；其二是工作對象具有復雜性，招投標監管的對象除了不同性質與規模的工程咨詢、招投標代理等，還涉及到政府相關部門的協作以及評標專家等，其工作面對的對象較為復雜；其三是工作內容及標準調整頻繁，雖然相關法律法規已對招投標監管的職責有所界定，但由于市場處于不斷的變化之中，所以相關法律法規及監管方式與內容等都會隨之有所調整，故使得工作的內容和標準要求變化較為頻繁。

1.2 我國招投標監管制度的類型

我國的招投標監管體制有集中監管、集合監管和綜合監管3種類型，集中監管體制形成以場內交易過程作為監管對象，招投標交易場所作為監管平臺，場內交易活動的監管責任由建設行政主管部門承擔的完整體系；集合監管制是一種新興的公共資源市場交易模式，將招投標交易場與政府采購、產權轉讓和土地交易等交易服務平臺一起組建納入新的政府平臺交易中心，交易范圍覆蓋各專業工程；綜合監管體制是將招標項目事前、事后歸為統一監管，組建覆蓋工程招投標全過程的統一監管機構，從而實現招投標監管的全覆蓋[1]。

然而，當下招投標中存在的違法違規行為已愈發隱蔽，該如何審時度勢地調整招投標監管制度，使其能更好地保障招投標活動有序、公平、公開、公正的開展，進而預防和遏制腐敗的產生，成了當下招投標監管機構的一大難題。

2 國有投資項目工程建設投招標監管制度存在的問題

2.1 招投標主體不規范

在國有投資項目工程建設市場中，很多非法投標企業會借助“招商引資”“獻禮工程”等噱頭，對必須招投標的項目進行不招標操作、制作非法招標文件或者規避正確招標手續等，占用有限招標名額，導致各種違法招標現象持續發生。再加上很多投標企業的內部壟斷現象突出，出現企業內部人員相互勾結，圍標串標、規避招標、違法分包等不正當競爭行為，嚴重違反招投標交易制度，導致招投標市場失靈[2]。此外，評標專家的不公正評標，隨意提高或壓低投標人的評分，或與招投標當事人提前串通評標規則及泄密入標名單等行為，以及政府機構人員非法干預和插手投標活動，或者中介機構人員的自主參與，都會嚴重影響招投標過程的公正度。

2.2 監管機構配置不合理

我國的招投標監管機構由工業、外經貿、國土、建委、交委、農業、水利等多個行業主管部門共同構成，因為多頭部門間產權不明確和配置不合理，所以容易出現監管部門不依法履行監管職責、缺位、越位、利益至上、權力部門化等問題，導致監管失靈。

2.3 現存監管體制不協調

我國大部分地區國有投資項目工程建設的招投標以政府部門行政監督、行業協會自律、社會監督為招投標監管體系，并以混合監管形式、分散管理和綜合管理相結合。在實際的監管中，由于國有投資項目的產權不規范，導致監管部門間出現各種違約違規行為，尤其在招投標過程中出現的商業賄賂等現象，致使監管體制落空。

2.4 招投標法律文件不完備

針對招投標活動中的違法犯罪行為，《招標投標法》中對于個人違法犯罪行為的規定相關界定內容較少，對資格罰的適用條件和范圍也沒有較為清楚的標準要求，存在著處罰的力度不夠、個別法律條文不嚴謹、與《政府采購法》的法律規范適用范圍有沖突、或與部門規章不協調的情況，加上沒有相應的競標信用登記制度來規避不正當競標者等，諸如此類相關法律文件的還不完備，這不但不利于防范和打擊違法犯罪行為，還可導致招投標混亂現象時常發生[3]。

2.5 招投標流程缺乏有效監督

當前，工程項目建設招投標過程中的監管手段較為落后，沒有設立專門的監管體系，無論是全過程還是部分監管，都存在較多的漏洞，這便給很多違法違規行為的實施有了可乘之機；再加上未設置相應的法律管理專員，招投標監管工作一般由招投標代理機構或建設單位的其他部門職員來管理，而有些監管人員會因對實際工程建設項目的不熟悉，或是業務能力水平不足等原因，致使招投標監管運行機制出現問題。

3 完善國有投資項目工程建設招投標監管制度的對策

3.1 規范國有投資項目招投標代理市場秩序

要明確規范國有投資項目代理機構的隸屬關系，通過增加招標代理機構的數量，來選中資質更高的機構展開合作。在市場競爭機制中，要進一步規范投標代理機構的市場秩序，加強對代理機構的管理和認定審批工作，以及規范管理招投標代理機構的社會信譽度、技術力量評比、依法經營資質等，以此來讓招投標代理機構在國有投資項目工程建設招投標中發揮應有的力量。

3.2 健全國有投資項目單位內部自我約束機制

目前，對國有投資項目的監管主要是以外部行政監管為主體，以事后監督為主，行業自律、內部約束卻遠遠不夠，這就要求國有投資項目單位要不斷建立健全單位內部的自我約束機制，并將其作為投資體制改革的目標與項目管理的基礎。要明確各個監管主體的職責所在，以避免出現監管主體交叉重復；要嚴格落實管理制度，做到有章可循，并配備專業化的管理人才，以改善國有投資項目的日常管理；同時還要定時進行各項檢查，將“事后監管”轉為“事前預防”，及時發現問題并解決問題，將工程建設中出現問題的幾率降到最低，以確保投資精準有效，不斷提高國有投資項目的成效。

3.3 強化國有投資項目工程招投標過程監管

3.3.1 強化公開招標流程

招投標工作要依法依規，以步驟完整、形式嚴密的公開招標為主，從發放招標公告、資格預審、招標文件的發放，到招標預備會、投遞投標文件、開標、評標，最后到定標，合同簽訂等，要有嚴謹的招標程序，招標人可通過國家指定的電視、廣播、報刊等途徑獲得招標公告，采購人從投標供應商中評選出優秀的中標供應商，并與之簽訂政府采購合同，以有效保證國有企業工程建設項目投招標流程的公平性、競爭性、客觀性，實現招投標過程中每一環節的有效監管[4]。

3.3.2 完善招投標法律體系和建設市場信用體系

從參與工程建設人員的信用監管、工程建設實施過程及實施單位的信用監管方面著手，嚴格規范招投標誠信市場的運行。要加快制定并出臺相關的招投標法律法規，減少地方法律法規之間的沖突，嚴格監管國企和國家機關工作人員參與招投標行為，增加因招投標糾紛引起的法律制度，并嚴格依據《招投標法》《招投標管理條例》等制度來規范招投標活動。同時，還要建立健全的誠信激勵和失信懲戒機制，防止部分投標單位出現弄虛作假、圍標串標等惡性行為。

3.3.3 完善招標監管機制

通過建設統一招投標監管平臺，將所有國有投資項目工程招投標活動納入監管平臺進行交易，一旦發現有招投標人員或評標委員有各種違反投標法行為，要及時向監管部門進行報告，經招投標監管委員會及各級監管部門共同復核確認后，取消并公示參標公司信息，依法進行懲處，并且錄入信用檔案，限制其再次參與投標活動[5]。同時，監管組織需由財政、審計、財政、建設、交通、質檢、安檢等部門共同組成，應設立招投標管理委員會、招投標專家小組、招投標管理人員等工作小組，對招投標過程中的合同文件、工程預結算、項目變更資料等檔案資料進行審查，并且落實不定期隨機檢查工作，將各項檢查記錄登記造冊和錄入監管網絡，使得招投標監管做到科學化、專業化管理[6]。此外，實施招投標代理項目責任制度，加強對招投標代理機構及相關從業人員的行為管理，從而對招投標全過程的監管起到一定的引導作用。

3.3.4 明確招投標監管中心工作職責

按照《招標投標法》和地方招投標管理辦法的相關規定，要協調處理招投標過程中的爭議及矛盾，根據招標人提供的相關招投標情況報告，對招投標活動規范運作提供書面證明，對全區招投標業務進行綜合管理和分析，排除招投標人員間信息的流動，大力推行各招投標單位對《招投標法》等法律法規的學習，明確監管的職責所在，不斷完善對進入市場綜合招投標中心項目的備案工作等[7]。

3.3.5 建立聯合招標監管工作機制

當大型建設項目工程由多家施工總包單位共同實施時，要將多家施工總包單位聯合起來，整合各自總包范圍內的工程內容后，組成聯合招標人對整合后的內容進行招標活動，這種方式可提升工程建設項目的分包效率，有效推動項目的整體實施進程，提升項目工程建設的整體管理效果。在聯合招標工作的實施過程中，各參建單位與施工總承包單位需各司其職，由監理單位作為直接管理主體對聯合招標活動進行監督，自主提出管理要求和考核評價方法，督促各參建單位有效執行。此外，還可委托管理單位與建設單位共同對聯合招標活動進行全面監管，審查招投標過程中提交的各項文件，對重大問題進行決策處理，開展各項協調、溝通工作，對聯合招標的監管工作起到保障作用。

3.3.6 運用技術手段提高招投標監管力度

在項目招標階段，要學會利用大數據來分析投標人的資質、業績、違規記錄等情況，對招投標人和代理機構進行嚴格審查，對投標文件的制作過程進行分析，形成常態化的數據分析調查機制進行全程監管，從而達到及時發現問題，及時調查處理的目的，幫助提高監管水平。

3.4 加強國有投資項目工程招投標后履約監管

為進一步貫徹落實招投標法的實施，維護招投標方的利益及體現招投標活動的公開、公平性原則，全過程的標后履約監管制度也同樣重要。可由地方政府牽頭組織各行政主管部門制定標后監督管理辦法及相關法規，明確監管主體、受監管對象、監管內容，明確包括罰款、降低信譽評級等違規處罰細則，明確招投標文件與合同文件的內容條款相符、工期質量是否達標等情況，以避免出現因施工方在施工過程中的執行不到位、臨時加價、變更工程、拖延時間、偷工減料等不良行為，提高投標活動的履約效率，保證國有投資項目工程招投標的有效進行[8]。此外，在進行標后履約監管的過程中，以履約評價制度為基礎，還應將評價要求與事項納入合同條件，履約條件與違約條款相關聯，對各項違約責任認定情況進行追償責任，對不合格事項及時督促履約單位改進，并對項目監理單位履約情況和施工總承包單位進行共同評價，以確保工程管理與合同關系有機融合。

3.5 建立招投標信用評價體系和投訴處理機制

建立招投標信用評價體系，首先，要明確信用評價標準，明確招投標過程中的失信行為，將違法違規行為和其他涉及信用評價的活動進行掛鉤，在網絡監管平臺進行公開展示和制裁，對信用良好的招投標單位進行大力宣傳和表彰，以提升各企業單位的信用值，使得信用評價體系成為招投標監管的另一重要平臺[9]。其次，對于招投標實施過程中存在的許多問題，如行政監管部門間的推諉責任行為、投標人員對其他不正當投標行為的投訴等，還應設立專門的投訴處理部門，完善投訴溝通程序，設立快速應答處理機制，拓寬投訴溝通渠道，保障投訴人的合法權利和人身安全，從而為行政監管部門的良好形象添磚加瓦。

4 結語

國有投資項目工程建設招投標監管制度的完善，一方面，對規范市場有效運營機制有所裨益，通過市場的自主選擇，能夠保證優秀企業承擔建設工程的施工任務和工程質量，進而提高各大企業的綜合素質，保證各企業間公平合理的競爭機制；另一方面，通過不斷完善招投標監管制度，可打擊部分招投標單位的惡意競爭行為，規范國有投資建設項目的交易行為。總之，不斷完善國有投資項目工程建設招投標監管制度，有助于進一步加強招投標監管工作，統一招投標市場，進而更好地維護市場秩序。