西北地區(qū)兒童主任履職問(wèn)題分析

王雪梅

摘 要：兒童主任是兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的直接提供者，重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是做好兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。H縣是西北典型經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，以 H縣為例分析西北地區(qū)兒童主任履職情況。問(wèn)卷調(diào)查顯示，其兒童主任隊(duì)伍呈現(xiàn)整體年輕化、學(xué)歷較高、女性從業(yè)者多、專(zhuān)業(yè)資格證持有率低、津貼低、兼職普遍、工作時(shí)長(zhǎng)偏短、流動(dòng)性強(qiáng)等狀況。兒童主任在履職中存在投入工作時(shí)間不足且流動(dòng)性大、工作內(nèi)容不夠全面、工作重心定位不準(zhǔn)、履職中困難多及壓力大等問(wèn)題。其深層次原因是兒童主任崗位設(shè)置不合理，缺乏穩(wěn)定性和有效監(jiān)督；專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力不足，專(zhuān)業(yè)人才極度缺乏；缺乏相應(yīng)的監(jiān)督保障，兒童工作體制機(jī)制不健全。西北地區(qū)應(yīng)實(shí)事求是地創(chuàng)設(shè)兒童主任崗位，增強(qiáng)崗位的穩(wěn)定性；培育和儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)人才，提升兒童主任的專(zhuān)業(yè)能力；不斷加強(qiáng)兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，完善兒童工作的監(jiān)督保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：兒童主任；履職；能力；穩(wěn)定；保障

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096–7640（2023）03-0092-09

一、問(wèn)題提出

民政部2020年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)已建立4.8萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兒童督導(dǎo)員、66.3萬(wàn)名村（居）兒童主任的基層兒童工作隊(duì)伍，他們成為守護(hù)兒童的專(zhuān)業(yè)化力量。[1]2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》規(guī)定，兒童主任是最主要的兒童保護(hù)專(zhuān)業(yè)人員，扮演了兒童保護(hù)系統(tǒng)中最重要的角色，同時(shí)兒童主任也日漸成為新時(shí)代社會(huì)福利體系的重要構(gòu)成部分。[2]兒童主任是兒童保護(hù)政策“最后一公里”的實(shí)踐者，他們直接負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)政策的執(zhí)行。兒童主任隊(duì)伍的狀況直接關(guān)系到兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)政策的實(shí)施效果。因此，重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是做好兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。不同地區(qū)的兒童主任在工作中如何及時(shí)、準(zhǔn)確地回應(yīng)兒童面臨的困境和問(wèn)題，如何保障兒童權(quán)益，如何體現(xiàn)“以?xún)和癁楸尽崩砟睿绾误w現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性服務(wù)，如何增強(qiáng)兒童主任的職業(yè)認(rèn)知水平和履職能力等問(wèn)題，不僅是兒童主任自身關(guān)心的問(wèn)題，也是整個(gè)兒童福利體系中進(jìn)一步發(fā)揮兒童主任的作用以及推進(jìn)困境兒童保護(hù)走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化亟須考慮的問(wèn)題。本文關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，專(zhuān)業(yè)人才相對(duì)缺乏的西北地區(qū)兒童主任的基本情況，重點(diǎn)分析兒童主任在履職中存在的問(wèn)題及原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、兒童保護(hù)者文獻(xiàn)回顧

1979年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)恢復(fù)和中國(guó)的合作是中華人民共和國(guó)成立后兒童福利工作中最具有里程碑意義的事件，國(guó)際兒童觀(guān)念開(kāi)始逐漸影響中國(guó)的兒童保護(hù)工作者。之后一系列涉及兒童保護(hù)的組織和舉措應(yīng)運(yùn)而生。1981年中國(guó)成立婦女兒童工作委員會(huì)，1990年中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)成立，1990年中國(guó)簽署了《兒童權(quán)利公約》。這些群團(tuán)組織的成立及《兒童權(quán)利公約》的簽署為開(kāi)展中國(guó)兒童工作、擴(kuò)大兒童工作隊(duì)伍起到了重要的推動(dòng)作用。從1991年到2011年的20年間，隨著《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等政策法規(guī)的出臺(tái)，兒童保護(hù)制度不斷完善，兒童保護(hù)的理念不斷深入，兒童保護(hù)工作隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)大，專(zhuān)職從事兒童保護(hù)工作的人員不斷增加。[3]2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》明確指出，村（居）民委員會(huì)要設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員。[4]2019年，民政部等10部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，在村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要明確有專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作，在村（居）民委員會(huì)的工作人員一般稱(chēng)為“兒童主任”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）的工作人員一般稱(chēng)為“兒童督導(dǎo)員”。[5]至此，中國(guó)基層兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)隊(duì)伍基本建立，一個(gè)新的職業(yè)——兒童主任應(yīng)運(yùn)而生。2021年國(guó)務(wù)院頒布的《未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出，村（居）民委員會(huì)要嚴(yán)格落實(shí)專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作的法定要求，每個(gè)村（社區(qū)）至少設(shè)立一名兒童主任，優(yōu)先由村（居）民委員會(huì)女性成員或村（社區(qū)）婦聯(lián)主席兼職擔(dān)任，兒童數(shù)量較多的村（社區(qū)）要增設(shè)補(bǔ)充兒童主任。[6]

在兒童社會(huì)工作相關(guān)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都開(kāi)始關(guān)注兒童保護(hù)者的相關(guān)問(wèn)題。其中，國(guó)外大多數(shù)研究將其稱(chēng)為兒童工作者或者兒童保護(hù)者，而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于兒童保護(hù)者的研究絕大多數(shù)都聚焦在兒童主任這一角色方面。自2018年以來(lái)的近5年間，外文期刊涉及中國(guó)兒童保護(hù)政策、保護(hù)制度及存在的問(wèn)題等多個(gè)層面的研究，其研究對(duì)象包括農(nóng)村兒童、病患兒童、留守兒童、學(xué)校兒童[7]等。有學(xué)者指出，面向中國(guó)的兒童保護(hù)工作，眾多研究也關(guān)注到了社會(huì)組織的參與和社會(huì)工作的發(fā)展，非政府組織和社會(huì)工作的參與加強(qiáng)了兒童保護(hù)體系，社會(huì)工作在預(yù)防和應(yīng)對(duì)中國(guó)兒童虐待和忽視方面發(fā)揮了新作用。[8]其中關(guān)于基層一線(xiàn)社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)能力的研究比較典型。一項(xiàng)752個(gè)案例的調(diào)查研究顯示，基層社區(qū)兒童保護(hù)隊(duì)伍需要進(jìn)一步發(fā)展，作為弱勢(shì)兒童的國(guó)家基層安全網(wǎng)，基層兒童保護(hù)的專(zhuān)業(yè)能力與專(zhuān)業(yè)精神相結(jié)合很重要，要提升兒童保護(hù)者的案例管理能力，并強(qiáng)調(diào)在兒童保護(hù)工作中價(jià)值觀(guān)的指導(dǎo)。[ 9 ]另外一項(xiàng)研究表明，為基層社區(qū)的社會(huì)工作者提供識(shí)別、發(fā)現(xiàn)和報(bào)告兒童身體虐待的培訓(xùn)非常重要，鼓勵(lì)他們接受持續(xù)的社會(huì)工作培訓(xùn)并獲得社會(huì)工作許可證也很重要，這可能會(huì)增加他們對(duì)決策的信心。[10]

在中文期刊中，能在中國(guó)知網(wǎng)中檢索到的有關(guān)兒童主任的相關(guān)學(xué)術(shù)論文數(shù)量不多，2019年之前的相關(guān)研究只有2篇。其中有學(xué)者指出，兒童工作者應(yīng)該具有現(xiàn)代意識(shí)。[11]另一位學(xué)者指出，兒童主任要成為兒童權(quán)利的捍衛(wèi)者。[12]中文期刊關(guān)于兒童主任的研究主要集中在2019年以后。對(duì)兒童主任的研究分為政策研究和調(diào)查研究?jī)纱箢?lèi)。在政策研究的成果方面，有學(xué)者呼吁政府相關(guān)部門(mén)要關(guān)注兒童主任的職業(yè)狀況，要通過(guò)加大投入、彈性管理的方式降低兒童主任的職業(yè)倦怠情緒，促進(jìn)兒童主任隊(duì)伍的發(fā)展。[13]還有學(xué)者從身份、能力和保障三個(gè)方面提出兒童主任政策實(shí)施中面臨的困境，具體表現(xiàn)為兒童主任身份和職責(zé)不清晰、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和服務(wù)能力欠缺、經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)等保障措施缺失。[14]還有研究指出，不同類(lèi)型兒童主任對(duì)自己身份和能力的認(rèn)知有所不同。薪酬待遇和價(jià)值感對(duì)維持兒童主任的工作積極性十分重要。進(jìn)一步發(fā)展兒童主任隊(duì)伍，首先要注重兒童主任專(zhuān)業(yè)價(jià)值的培養(yǎng)，提升其專(zhuān)業(yè)工作能力；其次，需要明確兒童主任的制度身份，完善激勵(lì)保障機(jī)制；最后，要重視日常工作中對(duì)兒童主任的價(jià)值引導(dǎo)和培訓(xùn)支持，促使他們成為向社會(huì)公眾推廣兒童權(quán)利觀(guān)念的宣傳隊(duì)和播種機(jī)。[15]有關(guān)兒童主任調(diào)查研究的成果相對(duì)較多，2019年有學(xué)者以北京197名兒童主任為調(diào)查對(duì)象，探析了兒童主任工作的現(xiàn)狀。該研究發(fā)現(xiàn)，兼職、高中及以下學(xué)歷、無(wú)社會(huì)工作證書(shū)的兒童主任居多。此外，兒童主任的主要工作是兒童信息的摸底和排查等基礎(chǔ)工作，兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)較少，兒童主任表達(dá)出迫切的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)方面的需求。[16]2020年，學(xué)者對(duì)河南、北京、新疆和內(nèi)蒙古等4個(gè)地區(qū)的205名兒童主任基本情況的調(diào)查結(jié)果基本一致。[17]2021年，學(xué)者通過(guò)對(duì)全國(guó)1 025名兒童主任的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，兒童主任政策運(yùn)行機(jī)制完善程度較低，在一定程度上影響了政策執(zhí)行的實(shí)際效果。外部支持因素和內(nèi)部因素均對(duì)城市和東部地區(qū)兒童主任政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著的正向影響。但對(duì)農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，只有政府部門(mén)支持、村民支持和兒童主任自身的專(zhuān)業(yè)能力三個(gè)因素對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著正向的影響。對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，則只有政府部門(mén)支持和兒童主任自身的專(zhuān)業(yè)能力對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著正向的影響。這其中，兒童主任自身的專(zhuān)業(yè)能力是導(dǎo)致城鄉(xiāng)、東部和中西部差異的首要因素。[18]總體來(lái)看，有關(guān)兒童保護(hù)者和兒童主任的相關(guān)研究并不是很豐富。政策研究和調(diào)查研究是主流。

其中調(diào)查研究有單個(gè)城市兒童主任情況的調(diào)查研究，也有多個(gè)城市的比較研究，但沒(méi)有單獨(dú)對(duì)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童主任的實(shí)際情況進(jìn)行的調(diào)查研究。

基于此，本文嘗試對(duì)西北地區(qū)的兒童主任履職情況進(jìn)行調(diào)查研究。西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口眾多，特殊困境兒童數(shù)量較多，因此家庭監(jiān)護(hù)容易產(chǎn)生問(wèn)題，未成年人保護(hù)的任務(wù)十分艱巨，兒童保護(hù)的責(zé)任更大，落實(shí)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》的任務(wù)更為艱巨。所以本文聚焦于西北地區(qū)兒童主任履職情況的分析，為有關(guān)部門(mén)了解當(dāng)?shù)貎和魅谓ㄔO(shè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，進(jìn)而建設(shè)一支強(qiáng)有力的兒童主任隊(duì)伍提供有益參考。

三、H縣兒童主任基本情況的調(diào)查與分析

（一） 研究對(duì)象及問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)

1. 研究對(duì)象介紹——H縣的基本情況

本文依托2020年起開(kāi)始實(shí)施的民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作的兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目——“護(hù)童成長(zhǎng)”項(xiàng)目展開(kāi)。H縣是該項(xiàng)目西北地區(qū)唯一的試點(diǎn)地區(qū)，是本文西北地區(qū)兒童主任履職情況的調(diào)查點(diǎn)。H縣民政局2021年11月份提供的數(shù)據(jù)顯示，在H縣，兒童主任已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，其具體制度設(shè)置和履職情況在西北地區(qū)具有一定的代表性。H縣位于西北地區(qū)偏北部山區(qū)，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)種羊場(chǎng)、1個(gè)街道辦事處、1個(gè)自然保護(hù)區(qū)，有148個(gè)行政村、11個(gè)社區(qū)。第七次人口普查顯示，2020年H縣總?cè)丝跒?7萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口占80.1%，少數(shù)民族人口占73.1%，是典型的西北農(nóng)業(yè)縣和少數(shù)民族人口集中的縣區(qū)。截至2021年8月，全縣共有161名兒童主任，實(shí)現(xiàn)了全縣行政村、社區(qū)兒童主任全覆蓋。H縣 2021年8月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，H縣共有未成年人117 336人，其中困境兒童有近779人，建有兒童福利院1個(gè)，兒童之家149個(gè)。全縣配備兒童督導(dǎo)員19人，兒童主任161人，困境兒童保護(hù)的任務(wù)艱巨。①

2. 問(wèn)卷設(shè)計(jì)及調(diào)查過(guò)程

調(diào)查問(wèn)卷是依據(jù)2019年6月民政部、教育部等10部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》規(guī)定的兒童主任職責(zé)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。問(wèn)卷主要分為兩大部分。第一部分是兒童主任的基本情況，分為兒童主任的個(gè)人信息和工作基本情況，主要包括性別、年齡、學(xué)歷、政治面貌、兼職情況、任職時(shí)間、每天工作時(shí)長(zhǎng)、每月開(kāi)展工作基本情況8個(gè)方面。第二部分是兒童主任的具體履職狀況，主要包括對(duì)兒童主任工作的認(rèn)知、兒童工作和服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展、困境兒童工作的開(kāi)展、工作中的困難及壓力4個(gè)方面。本次調(diào)查主要是利用2021年8月H縣161位兒童主任相關(guān)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，采用調(diào)查問(wèn)卷現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)發(fā)放、獨(dú)立填答、當(dāng)面回收的方式搜集資料。因有1人請(qǐng)假，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷160份，其中有7份問(wèn)卷不符合要求，有效回收問(wèn)卷153份，問(wèn)卷回收率為95.63%。

（二） H縣兒童主任的履職情況分析

1. H縣兒童主任的基本情況

H縣兒童主任實(shí)現(xiàn)了全縣社區(qū)、村居全覆蓋，說(shuō)明H縣兒童保護(hù)的基本隊(duì)伍建立已經(jīng)完成。表1呈現(xiàn)了H縣兒童主任調(diào)查樣本的基本情況。由表1可知，女性?xún)和魅稳藬?shù)較多，年齡主要集中在18—29歲、30—39歲兩個(gè)年齡段，兒童主任呈現(xiàn)年輕化趨勢(shì)，但黨員所占比例并不高。這支年輕的隊(duì)伍以大專(zhuān)、本科學(xué)歷為主，文化水平相對(duì)較高。以上說(shuō)明H縣兒童主任在性別、年齡及學(xué)歷的配比上比較符合國(guó)家有關(guān)兒童主任崗位的相關(guān)規(guī)定和要求。

表1的調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，兒童主任的兼職比例高，而且兒童主任持有社會(huì)工作、心理學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)資格證的比例很低，兒童主任對(duì)津貼待遇普遍不滿(mǎn)意。

大多數(shù)受訪(fǎng)兒童主任或督導(dǎo)員工作年限較短，集中在1年及以下，每日工作時(shí)長(zhǎng)在2小時(shí)左右。兒童主任在工作年限上存在顯著的性別差異，相較于男性，女性?xún)和魅喂ぷ髂晗薷獭Ｅ詢(xún)和魅蔚谋嚷氏鄬?duì)較高，離職率又高，說(shuō)明H縣兒童主任隊(duì)伍的穩(wěn)定性不強(qiáng)，存在流動(dòng)性大的問(wèn)題。

2. 兒童主任工作開(kāi)展情況分析

（1）實(shí)際開(kāi)展的工作內(nèi)容。H縣兒童主任工作實(shí)際開(kāi)展的情況如表2所示。數(shù)據(jù)顯示，超過(guò)八成的受訪(fǎng)者開(kāi)展了困境兒童信息摸底排查和建立檔案工作，七成左右的受訪(fǎng)者開(kāi)展了宣傳兒童福利政策工作和定期走訪(fǎng)重點(diǎn)兒童工作；超過(guò)一半的受訪(fǎng)者負(fù)責(zé)管理村（居）兒童服務(wù)場(chǎng)所，接近一半的受訪(fǎng)者對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行了督導(dǎo)和指導(dǎo)，幫助申請(qǐng)社會(huì)救助、落戶(hù)、返校復(fù)校等；近四成受訪(fǎng)者開(kāi)展了困境兒童生活環(huán)境改善、身心健康支持或心理慰藉等關(guān)愛(ài)服務(wù)工作，另有二成左右受訪(fǎng)者在工作中會(huì)向上級(jí)及公安、教育等相關(guān)部門(mén)反饋兒童保護(hù)情況和鏈接社會(huì)資源幫扶。

（2）兒童主任的服務(wù)群體與活動(dòng)開(kāi)展情況。在兒童主任服務(wù)群體和社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展部分，本文考察了兒童主任服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體。如表3所示，超過(guò)一半的受訪(fǎng)者服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體是留守兒童，五分之一的受訪(fǎng)者服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體是困難家庭兒童，一成左右受訪(fǎng)者認(rèn)為服務(wù)重心應(yīng)該是一般兒童，另有近一成的受訪(fǎng)者認(rèn)為服務(wù)重心應(yīng)該是孤兒群體、監(jiān)護(hù)不力或者缺失以及重病的兒童。由此可見(jiàn)，H縣兒童主任的主要服務(wù)對(duì)象是留守兒童，其次是困難家庭兒童，對(duì)于處于困境的孤兒及重病、監(jiān)護(hù)不力兒童所開(kāi)展的服務(wù)占比較低。

表4是H縣兒童主任開(kāi)展的兒童社區(qū)活動(dòng)情況，排在前四位的工作分別是社區(qū)兒童互動(dòng)小組活動(dòng)、親子關(guān)系課堂活動(dòng)和四點(diǎn)半課堂活動(dòng)、育兒經(jīng)驗(yàn)交流小組。有超過(guò)一半的受訪(fǎng)者表示，其所在社區(qū)開(kāi)展了其他形式的活動(dòng)，還有一些受訪(fǎng)者表示其所在社區(qū)未曾開(kāi)展兒童社區(qū)活動(dòng)。

（3）困境兒童工作開(kāi)展情況。H縣困境兒童數(shù)量較多，截至2021年有近800名②。困境兒童是兒童主任工作的重要內(nèi)容之一。表5是H縣兒童主任工作針對(duì)困境兒童履職的情況。第一是困境兒童信息摸底排查，第二是對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行宣傳、教育、指導(dǎo)等工作，第三是負(fù)責(zé)管理村（居）民委員會(huì)兒童服務(wù)場(chǎng)所，第四是困境兒童隨訪(fǎng)服務(wù)，第五是困境兒童的精神關(guān)懷、返校、落實(shí)戶(hù)籍等工作。

H縣兒童主任摸排核查困境兒童信息的主要方式如表6所示，排在前四位的分別是入戶(hù)走訪(fǎng)、電話(huà)或微信調(diào)查、查閱已有檔案的方式摸排困境兒童的信息以及困難家庭主動(dòng)申請(qǐng)獲取困境兒童信息。還有兩成多受訪(fǎng)者通過(guò)村社轉(zhuǎn)介獲得了困境兒童的信息。

H縣兒童主任入戶(hù)走訪(fǎng)困境兒童的頻率如表7所示。每月走訪(fǎng)困境兒童的比例接近四成，有五分之一的兒童主任是每半個(gè)月或者每周走訪(fǎng)一次，這個(gè)走訪(fǎng)的頻率還是比較高的。也有少數(shù)受訪(fǎng)者通常有事情才會(huì)走訪(fǎng)或者每季度走訪(fǎng)一次。還有一些兒童主任很少走訪(fǎng)或者從未走訪(fǎng)過(guò)困境兒童，這是不符合兒童主任履職要求的。

（4）工作開(kāi)展的困難及壓力。H縣兒童主任在工作開(kāi)展中遇到的困難和壓力如表8所示。大多數(shù)受訪(fǎng)者表示，自己工作的困難主要是自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，幫扶缺乏專(zhuān)業(yè)性；超過(guò)五成的受訪(fǎng)者表示自己同情困境兒童處境，但無(wú)能為力，不能切實(shí)幫助到兒童；接近一半的受訪(fǎng)者表示幫扶形式單一，可鏈接的資源有限是工作中面臨的主要困難；還有三分之一的受訪(fǎng)者認(rèn)為自己兼任事務(wù)繁雜、難以合理統(tǒng)籌；還有近三分之一的受訪(fǎng)者則認(rèn)為自己常常遇到有些事情不知道怎么處理的困境；另有四分之一的受訪(fǎng)者表示在工作中存在困境家庭拒絕接受幫扶的困難。

（三） H縣兒童主任履職中的問(wèn)題分析

1. 投入的工作時(shí)間不足，流動(dòng)性大

調(diào)查問(wèn)卷顯示，H縣兒童主任主要為兼職性質(zhì)，難以保證工作的有效時(shí)間和精力，而且大多數(shù)受訪(fǎng)兒童主任工作年限短，近半數(shù)兒童主任任職才半年左右，每天針對(duì)兒童開(kāi)展相關(guān)工作的時(shí)長(zhǎng)還不足兩個(gè)小時(shí)。這說(shuō)明H縣的兒童主任是一支新隊(duì)伍且有效投入的工作時(shí)間嚴(yán)重不足。相較于男性，女性?xún)和魅握伎傮w人數(shù)的三分之二，但調(diào)查顯示，女性?xún)和魅危温毮晗薷獭Ｒ环矫嬲f(shuō)明了新任職的女性?xún)和魅螖?shù)量多；另一方面也說(shuō)明H縣兒童主任隊(duì)伍穩(wěn)定性不強(qiáng)，流動(dòng)性大。

2. 工作內(nèi)容不夠全面，工作重心定位不準(zhǔn)

在H縣具體的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作中，兒童主任的絕大多數(shù)工作集中在摸排兒童基本信息、建立兒童信息臺(tái)賬、宣傳兒童保護(hù)政策、走訪(fǎng)兒童家庭、管理兒童之家等行政事務(wù)性工作方面。兒童主任對(duì)于為兒童提供相應(yīng)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的工作，比如向相關(guān)組織部門(mén)反映特殊情況、鏈接豐富的社會(huì)資源、為困境兒童提供環(huán)境改善、身心健康支持或心理慰藉等服務(wù)的重視和投入不足。在工作重心分配上，兒童主任對(duì)于孤兒群體、監(jiān)護(hù)不力或者缺失的兒童、重病兒童等這些典型困境兒童群體的重視不夠，大多把工作重心放在了留守兒童上。而現(xiàn)實(shí)的情況是，西北地區(qū)留守兒童的數(shù)量在逐步減少，困境兒童才是兒童保護(hù)和服務(wù)工作的重中之重。即便是針對(duì)困境兒童開(kāi)展的服務(wù)，大多數(shù)工作也是集中在信息摸底排查和相關(guān)政策宣傳等一般行政性事務(wù)性工作方面，專(zhuān)業(yè)性、服務(wù)性、拓展性的服務(wù)工作開(kāi)展得較少。

3. 困難多，壓力大

通過(guò)本次調(diào)查可知，H縣兒童主任在工作中面臨多重困境。首先是欠缺專(zhuān)業(yè)的兒童保護(hù)和兒童服務(wù)的能力。這可以從問(wèn)卷調(diào)查的基本信息中看到。

與開(kāi)展工作相關(guān)的職業(yè)資格證的持證率極低，兒童主任缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和訓(xùn)練，難以勝任相關(guān)復(fù)雜的兒童工作；大多數(shù)兒童主任對(duì)津貼不滿(mǎn)意，缺乏工作動(dòng)力。其次是資源和社會(huì)支持匱乏。受H縣地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀(guān)因素的制約，兒童主任在運(yùn)營(yíng)兒童之家和開(kāi)展社區(qū)相關(guān)兒童活動(dòng)時(shí)，社會(huì)支持和鏈接的社會(huì)資源相當(dāng)有限。這就導(dǎo)致兒童主任所開(kāi)展的社區(qū)活動(dòng)是以社區(qū)內(nèi)部的兒童互動(dòng)小組活動(dòng)、親子關(guān)系課堂活動(dòng)、四點(diǎn)半課堂活動(dòng)、育兒經(jīng)驗(yàn)交流小組等傳統(tǒng)的兒童服務(wù)活動(dòng)為主，很少開(kāi)展跨社區(qū)的、外向型資源鏈接的大型活動(dòng)，甚至還有一小部分兒童主任從未開(kāi)展過(guò)社區(qū)兒童服務(wù)活動(dòng)。最后，社區(qū)兒童主任多為兼職身份，還承擔(dān)社區(qū)其他行政或者服務(wù)工作，比如還兼任婦女專(zhuān)干等職務(wù)，基層社區(qū)治理和服務(wù)工作頭緒多、工作任務(wù)重，所以導(dǎo)致其無(wú)暇開(kāi)展相應(yīng)的兒童工作。綜合分析可知，H縣兒童主任在開(kāi)展兒童相關(guān)工作的勝任力、工作動(dòng)力、資源鏈接和工作統(tǒng)籌兼顧上存在問(wèn)題。

四、兒童主任履職困難的原因分析

盡管西北有些地區(qū)兒童主任已經(jīng)達(dá)到了一定的覆蓋率，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作已經(jīng)在開(kāi)展，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西北地區(qū)兒童主任在履職中仍然存在較多問(wèn)題，有必要深入分析其產(chǎn)生的深層次原因。

（一） 崗位設(shè)置不合理，缺乏穩(wěn)定性和有效監(jiān)督

首先，西北地區(qū)兒童主任崗位的兼職性和頻繁的流動(dòng)性導(dǎo)致崗位的不穩(wěn)定和工作低效。本次調(diào)查顯示，兒童主任隊(duì)伍中大多數(shù)人上崗時(shí)間極短，缺乏相關(guān)工作積累和經(jīng)驗(yàn)。很多兒童主任對(duì)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作知之甚少，相關(guān)知識(shí)僅來(lái)自于政府部門(mén)組織的簡(jiǎn)單培訓(xùn)，其很難準(zhǔn)確理解和把握有關(guān)兒童福利工作的政策法規(guī)。兼職的兒童主任本身還擔(dān)任社區(qū)的其他職務(wù)，實(shí)質(zhì)上兒童主任工作是其“副業(yè)”，再加上津貼待遇不高，一旦這些主要職務(wù)發(fā)生變化，兒童主任崗位也可能隨之變動(dòng)。兒童主任崗位發(fā)生變動(dòng)或者離職后，兒童相關(guān)工作的交接如果不及時(shí)、不充分，前后工作銜接不到位，就會(huì)嚴(yán)重影響工作的連貫性和工作效率。其次，兒童主任的崗位缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。西北有些偏遠(yuǎn)地區(qū)對(duì)兒童保護(hù)工作的重要性和長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有明確的考核監(jiān)督機(jī)制，存在應(yīng)付的心態(tài)，導(dǎo)致兒童主任崗位更換非常頻繁；還有一些地區(qū)對(duì)兒童主任這樣的兼職崗位采取輪換制，由社區(qū)不同的工作人員輪換擔(dān)任，其主要的目的是實(shí)現(xiàn)兒童主任津貼“利益均沾”，更加劇了崗位的不穩(wěn)定性和非專(zhuān)業(yè)性。盡管民政部相關(guān)文件規(guī)定兒童主任可以由本地人員兼職擔(dān)任，但是兼職還是專(zhuān)職還要依據(jù)各地兒童工作的實(shí)際情況來(lái)確定，而不是硬套相關(guān)規(guī)定和政策。

（二） 專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力不足，專(zhuān)業(yè)人才極度缺乏

有學(xué)者指出，兒童社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵問(wèn)題是工作者核心能力尚未真正培育起來(lái)，也對(duì)培育工作缺乏有力的管理，影響了兒童社會(huì)服務(wù)工作的進(jìn)一步發(fā)展。[19]全國(guó)的情況尚且如此，地處西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童主任更是面臨工作能力嚴(yán)重缺乏的困境。由調(diào)查可知，兒童主任履職最大的障礙是缺乏專(zhuān)業(yè)的技巧和方法。兒童主任服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性從外在來(lái)看，主要體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)持證狀況，從內(nèi)在來(lái)看，主要是相關(guān)服務(wù)工作技巧和方法在實(shí)際工作中的運(yùn)用，檢驗(yàn)其成效的標(biāo)準(zhǔn)是直接服務(wù)達(dá)到效果。而現(xiàn)實(shí)情況是，在西北地區(qū)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)本身的社會(huì)認(rèn)知度較低，本地區(qū)能培養(yǎng)社會(huì)工作等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的高校較少。地理劣勢(shì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀也決定了其無(wú)法從發(fā)達(dá)地區(qū)招聘和吸引人才，由此導(dǎo)致具有一定社會(huì)服務(wù)能力的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才缺乏。再加上本地區(qū)城市化程度低，農(nóng)村地區(qū)面積大，專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)組織都很難招聘到持證社會(huì)工作者，兒童主任作為基層社區(qū)的兼職崗位，就更難招聘到專(zhuān)業(yè)的人員。即便是基層政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織的兒童服務(wù)也較難實(shí)現(xiàn)。一則在西北地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)專(zhuān)業(yè)組織和機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，二則政府能否拿出相應(yīng)資金購(gòu)買(mǎi)也是問(wèn)題。所以?xún)和魅魏诵穆穆毮芰Φ膮T乏本質(zhì)上反映了西北地區(qū)社會(huì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的匱乏。

（三） 缺乏相應(yīng)的監(jiān)督保障，兒童工作體制機(jī)制不健全

前述的西北地區(qū)兒童主任崗位的流動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)化和工作能力不足、鏈接資源的能力差等問(wèn)題導(dǎo)致兒童主任工作面臨多重困境。學(xué)者趙芳、關(guān)秋潔最近的一項(xiàng)研究證實(shí)，政府部門(mén)、村民支持和兒童主任的專(zhuān)業(yè)能力對(duì)于兒童主任政策的實(shí)施有很大的正面影響。相較于西部和中部地區(qū)，東部地區(qū)的政策支持相對(duì)完善，兒童主任也具有更加專(zhuān)業(yè)的工作能力，而中西部的政策支持力度不夠。[18]中西部地區(qū)沒(méi)有從兒童工作的具體需求出發(fā)設(shè)置兒童主任崗位和相關(guān)工作體制機(jī)制，從而造成崗位與工作需求不夠匹配，履職不到位等突出問(wèn)題。比如兒童主任的考核問(wèn)題，相關(guān)規(guī)定提到要進(jìn)行崗位考核，但如何開(kāi)展、如何適用考核結(jié)果等沒(méi)有十分明確的規(guī)定。再比如崗位津貼的設(shè)置問(wèn)題，除了國(guó)家的相關(guān)政策規(guī)定外，在偏遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，村與村距離遙遠(yuǎn)、交通不便利等諸多原因?qū)е聝和魅巫咴L(fǎng)和服務(wù)兒童家庭的成本高，時(shí)間付出多。制定一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的兒童主任津貼制度，既能體現(xiàn)兒童主任的實(shí)際工作情況，又能鼓勵(lì)兒童主任積極開(kāi)展工作，還能兼顧當(dāng)?shù)毓ぷ鏖_(kāi)展的實(shí)際困難，體現(xiàn)兒童主任的自身價(jià)值。這需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善兒童主任工作的保障機(jī)制。

五、對(duì)策建議

不斷滿(mǎn)足西北落后偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的需求是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。就上文所揭示的西北兒童主任工作所面臨的相關(guān)問(wèn)題提出以下對(duì)策建議。

（一） 創(chuàng)設(shè)兒童主任崗位，增強(qiáng)崗位的穩(wěn)定性

西北地區(qū)尤其是兒童保護(hù)和服務(wù)需求突出的地區(qū)，其工作重心應(yīng)是設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、有利于兒童工作開(kāi)展的兒童主任崗位。在不違背國(guó)家及地區(qū)相關(guān)政策規(guī)定的前提下，可以因地制宜制定相應(yīng)的地方性政策。首先，在條件較好的地區(qū)可以設(shè)立專(zhuān)職兒童主任崗位，尤其是在兒童問(wèn)題突出的地區(qū)推行兒童主任專(zhuān)崗專(zhuān)責(zé)。可以面向社會(huì)公開(kāi)招聘專(zhuān)職兒童主任，對(duì)聘任的兒童主任制定符合當(dāng)?shù)貎和ぷ餍枰膷徫宦氊?zé)。其次，在設(shè)置固定崗位有困難的地區(qū)，可以在科學(xué)論證的前提下通過(guò)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)兒童社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作組織人員從事專(zhuān)業(yè)的兒童服務(wù)工作，并由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職社會(huì)工作者來(lái)帶動(dòng)和培育社區(qū)內(nèi)能長(zhǎng)期從事兒童主任相關(guān)工作的人員。一個(gè)固定周期的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既能解決兒童工作的專(zhuān)業(yè)難題，又能培育本地區(qū)的兒童主任隊(duì)伍，還能保持兒童主任隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。最后，適當(dāng)提高兒童主任崗位待遇和津貼，解決兒童崗位穩(wěn)定性問(wèn)題。關(guān)于兒童主任的待遇和津貼制度，各地因當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況、財(cái)政收入情況不同而各有不同。H縣是所在省區(qū)兒童主任待遇最高的縣，平均每位兒童主任每月津貼超過(guò)千元。但是在同一個(gè)省區(qū)的其他市、縣、區(qū)，兒童主任的待遇每月僅有一百至幾百元不等，有些地區(qū)甚至長(zhǎng)期拖欠不發(fā)，這極大影響了兒童主任履職的積極性。當(dāng)然每個(gè)地區(qū)兒童主任的相關(guān)待遇與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)掛鉤。如果是專(zhuān)職崗位，不僅是津貼補(bǔ)助，更重要的是設(shè)立合適的薪資待遇。如果兒童主任崗位沒(méi)有與之付出勞動(dòng)相應(yīng)的薪資待遇，是很難要求其投入足夠的精力和時(shí)間來(lái)完成工作。所以統(tǒng)籌兼顧設(shè)計(jì)好兒童主任的崗位，提供與工作內(nèi)容相匹配的待遇是保障兒童主任崗位穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

（二） 培育和儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)人才，提升兒童主任的專(zhuān)業(yè)能力

西北地區(qū)城鄉(xiāng)不同社區(qū)的兒童主任在工作水平、能力、專(zhuān)業(yè)性和工作成果方面差異很大。在解決兒童主任現(xiàn)實(shí)崗位穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，面對(duì)西北地區(qū)兒童主任核心履職能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，各地政府要積極鏈接資源，把兒童主任履職的核心能力提升作為兒童工作的重點(diǎn)。首先，要針對(duì)本地區(qū)兒童主任的實(shí)際情況，在政府主導(dǎo)下推動(dòng)本地區(qū)高校社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人員、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織和其他社會(huì)力量共同參與兒童主任履職核心能力的培育。不能僅靠應(yīng)急式、有限的短期培訓(xùn)來(lái)提升兒童主任的專(zhuān)業(yè)能力，更要有兒童主任能力培育的長(zhǎng)期計(jì)劃和階段性目標(biāo)，逐步分層提升兒童主任的能力和專(zhuān)業(yè)技能。

在實(shí)施培育計(jì)劃的同時(shí)，要激發(fā)兒童主任本身的內(nèi)生動(dòng)力。政府部門(mén)要制定相關(guān)政策和詳細(xì)周密的計(jì)劃，形成定期的學(xué)習(xí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)學(xué)習(xí)、定期培訓(xùn)、考證考級(jí)、定期考核、技能比賽等多樣化形式，提升兒童主任的業(yè)務(wù)能力。其次，西北地區(qū)各地政府部門(mén)可以通過(guò)精心培育，合力打造先進(jìn)地區(qū)有示范效應(yīng)的兒童主任社區(qū)工作專(zhuān)業(yè)品牌，以帶動(dòng)落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童主任工作進(jìn)步。可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)人才的“內(nèi)引外聯(lián)”策略，充實(shí)兒童主任隊(duì)伍。

著力推進(jìn)兒童主任工作的地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和地方標(biāo)準(zhǔn)模范實(shí)踐，打造本地區(qū)特色兒童主任工作的特定品牌，總結(jié)有效的工作經(jīng)驗(yàn)和流程，加快提升兒童主任工作核心履職能力的提升。

（三） 不斷加強(qiáng)兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，完善監(jiān)督保障機(jī)制

兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作是整體社會(huì)福利工作的重要組成部分。對(duì)于西北地區(qū)尤其是兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)需求突出的地區(qū)，要不斷設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的，有利于兒童工作開(kāi)展政策和保障機(jī)制。整體來(lái)看，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)貎和ぷ鞯捻攲釉O(shè)計(jì)，不斷完善兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的保障機(jī)制。首先，應(yīng)由相關(guān)政府部門(mén)組織，對(duì)本地區(qū)的兒童工作需求進(jìn)行一次深入的摸底調(diào)研，對(duì)兒童保護(hù)、兒童保障及兒童服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況建立數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)對(duì)全地區(qū)從事兒童工作的相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、工作人員和基層現(xiàn)有的兒童工作人員進(jìn)行摸底調(diào)查，建立專(zhuān)業(yè)人才信息庫(kù)。

在掌握兒童現(xiàn)實(shí)需求和相關(guān)人力資源的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家政策和地方現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行兒童相關(guān)工作的頂層設(shè)計(jì)，力求做到人員與崗位相匹配，服務(wù)與需求相匹配。其次，不斷完善兒童工作的監(jiān)督保障機(jī)制，包括具體專(zhuān)業(yè)人才的培育和引進(jìn)、專(zhuān)業(yè)崗位的開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)、履職的成效、社會(huì)補(bǔ)充服務(wù)提供等多個(gè)層面的監(jiān)督和保障。因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)兒童工作適應(yīng)當(dāng)?shù)貎和默F(xiàn)實(shí)需求，制定具有可行性、可操作性和發(fā)展性的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督保障機(jī)制。

兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)是一項(xiàng)十分“人性化”的工作，兒童主任工作在村（居）一線(xiàn)，走村訪(fǎng)戶(hù)，直接服務(wù)家庭和兒童，最懂鄉(xiāng)情，最接地氣，是兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)能否在基層落地的關(guān)鍵。[20]本次關(guān)于西北地區(qū)兒童主任履職狀況研究的結(jié)論與全國(guó)大多數(shù)地區(qū)兒童主任履職的基本情況有相似之處，但也存在西北地區(qū)特殊的問(wèn)題和困難。兒童是祖國(guó)的未來(lái)，民族的希望，只有將社會(huì)工作全面納入兒童福利的制度設(shè)計(jì)之中，才能夠保障更新升級(jí)的國(guó)家兒童福利制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[21]西北地區(qū)兒童主任工作已經(jīng)開(kāi)始從兒童基本信息采集等行政功能向兒童保護(hù)、兒童權(quán)利維護(hù)、兒童身心健康支持等兒童服務(wù)方向發(fā)展。這就需要從更高層面來(lái)做好兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)還要兼顧西北偏遠(yuǎn)地區(qū)其他社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展和人民群眾的基本需求，這樣才能推動(dòng)兒童福利事業(yè)的整體加速發(fā)展。

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（文字編輯：王香麗 責(zé)任校對(duì)：王香麗）