河長制下的“一河一策”實施對策研究

李慶 蔡育 陳茹

摘要：有針對性的“一河一策”實施方案是全面落實河長制工作方案的重要組成部分，是推進河長制工作實施的關鍵。為加強上海市骨干河道的治理、管理和保護，結合上海市骨干河道的基本情況及現狀，分析提出全面開展水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、河道管護及保障措施等方面的原則、目標及任務，以及為解決這些問題而采取的主要對策措施，研究成果可為中國城市水體的治理提供借鑒及為其他區域河道“一河一策”的實施提供參考。

關鍵詞：一河一策； 河道治理； 河長制； 水環境； 水污染

中圖法分類號：TV85

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.07.005

文章編號：1006-0081（2023）07-0033-06

0 引 言

城市河流具有河長及流域面積相對較小、開發利用程度較高、水污染較為嚴重等特點，如何有效管理和保護城市河流、助力城市發展，是當前綠色高質量發展面臨的熱點和難點問題。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決中國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。

上海市在中國最大經濟區“長三角經濟區”中具有引領地位。上海市河網是保障城市安全運行的重要先決條件，上海市域內河網水系的主要功能是防汛除澇、引排水、航運、農業生產和生態景觀等，骨干河道作為全市河道網絡的骨架，其布局和綜合功能都至關重要。上海市骨干河道總長3 687 km，是上海市“1張河網、14個水利綜合治理分片、226條骨干河道”總體布局的重要組成部分，在保障城市防洪除澇安全、引排水、生態、航運及景觀等方面發揮了重要作用。

在高速城市化進程下，上海市域內的多條河流也出現了內澇頻發、水質惡化、水體黑臭等問題，制約了城市的正常運行和經濟社會持續發展。全面推行河長制要堅持問題導向、因地制宜，立足不同地區不同河湖實際，統籌上下游、左右岸，實行“一河（湖）一策”，解決好河湖管理保護的突出問題［1-3］。通過實施河長制，推進產業結構優化調整，高耗水項目轉型升級，控制好入河湖的排污總量。同時，倒逼各地做好源頭治理，大力推進城市水生態文明建設和農村河塘整治，打造自然積存、自然凈化的海綿城市和河暢水清、岸綠景美的美麗鄉村。

《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發〈關于本市全面推行河長制的實施方案〉的通知》提出：各級黨委、政府要高度重視，切實加強組織領導，狠抓責任落實，制定出臺實施細則，牽頭制訂一河一策工作方案，加大對河湖治理和管理保護的保障力度［4］。因此，制訂“一河一策”實施方案是落實全面推行河長制，加強河道治理與管理保護工作不可或缺的重要環節，推進上海市骨干河道“一河一策”實施方案的制訂和實施，加強全市骨干河道的治理、管理和保護，對提升全市河網功能、改善地區環境質量、加強水生態文明建設具有重要意義［5］。

“一河一策”實施方案以具體河湖為編制對象，依據法律法規、政策文件、工作方案、相關規劃和技術標準等制定河湖治理及管理保護目標和任務、具體措施、建立健全相應管理和保障機制，推進河長制工作實現上下游同治，多行業、多部門共治。實施方案為河長制的全面推進提供了頂層設計，為河湖治理及管理保護工作落實綠色發展理念、為推進生態文明建設提供了系統規劃。

本文結合上海市骨干河道的基本情況及現狀，在對上海市16個區226條骨干河道成果進行仔細梳理、分析的基礎上，進行數據匯總、分析整合、系統提煉，全面系統反映了全市骨干河道目前在水資源、水域岸線、水污染、水環境、水生態、水管護等6個方面存在的主要問題，提出了河道治理、管理和保護原則、目標及任務，以及為解決這些問題而采取的主要對策措施等。

1 河道現狀及存在的主要問題

1.1 河道現狀

上海市骨干河道分布于全市范圍，共計226條，其中流域骨干河道、湖泊或區域主要的引排水通道作為主干河道，共計71條，對主干河道起重要聯系作用或區域引排水有重要作用的河道、湖泊作為次干河道，共計155條［6］。2018年、2019年數據統計如下。

（1） 河道面積方面。全市現狀骨干河道總面積約258 km2，骨干河道面積情況見表1，現狀河道水面率約為4.1%，其中市管河道面積約164.1 km2，河道水面率約為2.6%，占全市骨干河道面積的63.6%；區管河道面積約88.1 km2，河道水面率約為1.39%，占全市骨干河道面積的34.1%；鎮管河道面積約6.1 km2，河道水面率約為0.1%，占全市骨干河道面積的2.3%。

（2） 河道岸線方面。因骨干河道普遍形成較早，絕大部分河道已建成護岸，僅少量河段存在護岸缺失等情況，同時河道普遍存在硬質護岸生態性缺乏等情況；缺少岸線利用規劃，絕大多數骨干河道未編制岸線利用規劃，使得岸線利用缺少上層規劃功能指引；缺乏系統性，岸線功能未能進一步科學化挖掘而產生更大價值。

（3） 河道連通性方面。存在部分河段斷流的現象，其中中心城區的河道連通性較弱，郊區較強。全市骨干河道還存在61處河段待實施開通，待開通河段總長約272.9 km，占全市骨干河道長度的7.3%，骨干河道未開通段情況見表2。

（4） 河道規模方面。目前全市骨干河道226條，現狀河道約1 851.8 km，河段還未達到河道規劃設計斷面要求（不包含未開通河段）。其中主干河道共涉及77條段，涉及長度770.1 km，次干河道共涉及139條段，涉及長度1 081.7 km，分別占總長度的20.5%和29.1%，河口規模未達標情況見表3。

（5） 河道水質方面。全市骨干河道有國、市考斷面共170個，其中國考斷面17個，市考斷面153個。國考斷面數量占全市國考斷面的85%，全部分布在主干河道上，僅1處斷面未達標，達標率94%；市考斷面共153個，其中骨干河道上82個，次干河道上71個，達標率64%。從現狀水質的國、市考斷面達標率來看，仍有多條河道存在劣V類水體。

（6） 水環境方面。存在岸線被占用現象，涉及235條段現狀骨干河道，共3 648處，長度約169 km，占現狀骨干河道總長度的4.8%。同時，全市骨干河道仍有52條劣V類水體，其中涉及骨干河道22條段，次干河道30條段，部分骨干河道水質數據見表4。

（7） 河長制工作落實方面。已形成市、區、鎮、村四級河長體系，在此基礎上針對每一條河設置了一至四級河長制度。全市現狀骨干河道共涉及2 888名河長，占全市目前全部河長數量的44.2%，其中一級河長386名，二級河長960名，三級河長1 441名，四級河長101名。

1.2 存在的主要問題

在已有的各類資料基礎上，結合現狀調查，根據《關于全面推行河長制的意見》提出的六大任務，本文從水資源、水域岸線、水污染、水環境、水生態、執法監管等6個方面匯總了全市骨干河道較為突出的問題，具體情況如下：

（1） 水資源方面。河道沿線企業無證、非合規取水涉及3條河道共32處，可能影響正常的工農業生產、生活用水。現狀水質達標率不夠理想，水質不佳導致水資源質量不高。

（2） 水域岸線方面。部分河道未開通，涉及61條待開通河段，總長約273 km，占全市規劃骨干河道藍線總長的7.3%。現狀河口寬未達到河道藍線及規模，涉及216條段，長約1 852 km，占全市骨干河道總長度的49%。絕大多數骨干河道未編制岸線利用規劃，岸線功能未能進一步科學化挖掘而產生更大價值。現狀河段沿岸存在廢棄構筑物侵占、岸線不通等問題，影響防汛安全、河道環境和整體感觀，非法與占用岸線情況見表5。

（3） 水污染方面。中心城區市政泵站雨天放江，對河道的水質影響較大，主要由于排水管道內沉積物較多、雨污混接、初期雨水截流量偏低或無截流調蓄處理等，強降雨時泵站放江造成污染負荷高、短時影響大。河道沿線存在6 384處雨污混接排放口、非城市化地區農村生活污水直排和農業面源污染等問題，由于地區污水收集管網尚不完善、農村生活污水處理設施未實現全覆蓋等，造成污水直排河道現象。全市規模化畜禽養殖、水產養殖場、種植業主要分布于郊區，農業面源污染情況仍較為突出。郊區河道兩岸500 m范圍內存在較多工業企業，部分通航河道存在碼頭、船舶污染等情況，部分骨干河道仍存在劣V類支河匯入等，對河道水環境造成污染，入河排放口情況見表6。

（4） 水環境方面。部分支河水質不達標，52條河道有劣V類斷面，影響河道及周邊整體環境提升。河道兩岸有違規建筑問題，濱河岸線不暢通，疑似被占用，涉及235條段共計3 648處，長度約169 km岸線，占現狀骨干河道總長度的4.8%。

（5） 水生態方面，部分河道水流不暢，河道未貫通、斷頭等，水體流動性不強，影響河道生態環境；部分河道水土流失嚴重；河道存在淤積現象，部分過水斷面達不到設計標準，水質考核后斷面達標情況見表7。部分河道駁岸和浮島的植被上發現大量的粉色福壽螺卵入侵物種，嚴重破壞河道內的生態平衡和生態系統，可造成其他水生物種滅絕。另外，黃浦江水域在水葫蘆瘋長期，大批的水葫蘆漂流到外灘、陸家嘴濱江景觀水域，影響濱江水質及景觀；生態堤岸建設需加強，河道護岸硬質化多，生態性較差；河道內水生動植物缺失，非居民區以及一些流速較快的大河水生動植物缺失，生物多樣性不足，水生態系統健康度不高。

（6） 河道管護方面，臨時性問題處理滯后，部分河道內及兩岸垃圾未及時清理；河道養護還有歷史性遺留問題未解決，如河道堤岸缺失、坍塌、破損等，部分河道岸段存在用地權屬變更難度大等歷史遺留問題，導致防汛通道及濱水空間難以貫通；河長制貫徹還需進一步落實河長辦責任，明確管理職責；執法監管公眾參與度有待提高，由于河道執法信息公開缺乏有效的渠道或方式，公眾不能及時、準確地獲得相關信息并參與河流管理保護。目前社會公眾參與河道管理保護執法監督的意識和專業程度較低，未能充分發揮其廣泛性優勢，對涉河違法行為進行舉報監督。

2 治理原則、目標及任務

2.1 治理原則

（1） 堅持遠近結合，突出近期。在分析河道現狀和存在問題的基礎上，合理確定“一河一策”方案總體目標和分階段治理目標。以近期（2020年）為重點，并適當考慮至遠期（2025年）目標。

（2） 堅持社會治理，綜合施策。統籌考慮河道防洪、排水、引水、生態、航運、景觀等綜合功能，將河道治理從單純的疏浚清淤、控源截污向綠色治理、綜合治理方向轉變，改善河道水質，美化城鄉水域環境。

（3） 堅持問題導向、因河施策。從河道特點及現狀問題出發，按照流域統籌、系統治理的思路，重點解決嚴重影響河道健康的突出問題。

（4） 堅持治管并重，突出長效。注重強化河道日常監督監測，提高河道監管效率；建立健全常態化、制度化、標準化的河道長效管護機制。

2.2 治理目標及任務

2.2.1 水資源管理

（1） 總體目標。加強水資源保護利用，落實最嚴格的水資源管理制度，嚴守用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，嚴格考核評估和監督。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格取水口管理。

（2） 分階段目標。近期（2020年），對非合規取水現象進行管理，河道水質進一步達標；遠期（2025年），節水型社會建設取得進一步成效。

2.2.2 水域岸線管理保護

（1） 總體目標。加強河道水域岸線達標建設，編制岸線利用管理規劃，科學劃分岸線功能分區，強化岸線保護和節約集約利用，嚴格岸線管理保護。

（2） 分階段目標。近期（2020年），河道規模（口寬、斷面）達標，部分未開通節點打通；遠期（2025年），河道規模（口寬、斷面）達標，藍線范圍內建筑、設施逐步合規、優化、清退。

2.2.3 水污染防治

（1） 總體目標。加大入河排污（放）口整治，加強工業污染、城鎮面源污染、農村生活污水和農業面源污染等治理任務與措施。

（2） 分階段目標。近期（2020年），城鎮污水處理率達到95%以上，改造村莊的農村生活污水處理率達到90%以上；遠期（2025年），城鎮污水處理率達到97%，農村生活污水處理率達到100%。

2.2.4 水環境治理

（1） 總體目標。加大河道水體治理力度，因地制宜建設親水生態岸線，實現河道環境整潔優美、水清岸綠。

（2） 分階段目標。近期（2020年），全面消除劣V類河道，有條件的濱河岸線全部貫通，兩岸景觀優美；遠期（2025年），骨干河道水質明顯改善，水環境明顯提升。

2.2.5 水生態修復

（1） 總體目標。推進河道生態修復和保護，加強水生生物資源養護，制定河道連通、河道清淤方案，提高水體自凈能力，開展水土流失治理。

（2） 分階段目標。近期（2020年），生物多樣性明顯提高，生境明顯改善；遠期（2025年），水生態環境進一步改善。

2.2.6 河道管護

（1） 總體目標。進一步完善河道監測設施全覆蓋，健全聯合執法機制，加大河道管理保護監管力度，強化監管能力建設。

（2） 分階段目標。近期（2020年），全市骨干河道設施養護市場化率達到100%，水質監測設施全覆蓋；遠期（2025年），河道管護水平進一步提高。

3 河道治理對策措施

3.1 水資源保護

（1） 河道沿線取水口實行取水許可水資源論證制度，新建、改建、擴建取水工程應辦理取水許可審批。對沿河32處疑似非合規取水口進行整改，其周邊合法取水口統一設計、制作和安裝標識牌。沿河取水設施設置不規范的合法取水用戶限期整改，規范取水設施設置。

（2） 加強水功能區水質水量監測，改善監測斷面不穩定達標狀態。對現有排放口進行監測、管理，限期整改。加強對入河排污口和排污單位外排廢水的水質監測，對排污量超出水功能區限制排污總量的地方，停止或限制審批新增取水和新建、擴建入河排污口。

3.2 水域岸線管理保護

（1） 對78條河段進行岸線整治，通過河道疏浚拓寬、開挖、新建護岸等工程，實現河道規模達標。對未開通河段，結合地區開發建設，將有條件實施開通的河段列入整治開挖計劃，盡早實施。

（2） 編制河道岸線利用規劃，結合河道沿岸不同的用地性質和自然條件，融入交通、休憩、旅游等綜合功能，發揮水域岸線最大價值。

3.3 水污染防治

（1） 入河排污口全部封堵，收集污水全部納入污水管網，至末端處理系統，處理達標后排放。改造雨污混流排放口，逐步封堵、改接強排系統的雨水管道自流排放口。

（2） 未納管企業限期達標納管，監管沿岸工業企業內部排水系統改造，接入城鎮污水管網系統。不具備接入城鎮污水管網的工業廢水，應自行就地處理，執行一級A或以上排放標準。

（3） 完成中心城區白龍港、吳淞等污水處理廠提標改造，推進白龍港污水處理廠擴建工程。中心城區實施污水南干線改造工程，推進合流污水一期干線復線工程；郊區完善污水管網配套建設。持續推進市政、住宅小區、沿街商鋪及企事業單位等雨污混接改造。

（4） 農村地區直排污水視距城鎮污水系統的遠近而定，對相對集中且離污水收集系統2 km內的污水直排管，就近納入城鎮污水處理系統；對距離較遠且比較分散的污水直排管，就近建設農村生活污水處理站，處理后達標排放。城鎮面源污染加強初期雨水治理，將泵站的初期雨水截流標準逐步提升至分流制5 mm、合流制11 mm，減少初期雨水造成的泵站放江污染。

（5） 拆除水源保護區范圍內圍網水產養殖，加強船舶污染物集中收集，建設和完善岸上接收設施，建立和完善船舶污染應急基地、碼頭配備。

3.4 水環境治理

（1） 消除劣V類水體及支河治理，以控源截污為前提，加強對河道重點污染源、排污口的全面整治，完善污水管網；對淤積嚴重河道進行河道清淤，減少底泥污染；增設水質監測點，提高水質監控能力。

（2） 及時清理河岸堆放的垃圾、固體廢棄物、設置的攔河漁具、種植的礙洪作物等；對現有硬質護岸進行生態景觀化改造，美化和改善河岸環境。

（3） 整治違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等現象。

3.5 水生態修復

（1） 選擇合適的水生動植物進行搭配，構建良好水生態系統；編制生態流量保障實施方案，確保維持河道生物多樣性所需的流量下泄目標。

（2） 編制活水暢流方案，提高區域河網水動力，增強水體流動性。

（3） 開展河道疏浚，制定分年度清淤方案。

（4） 消除岸坡裸露現象，防止水土流失，加強水土流失監測，推進管理能力建設。

3.6 河道管護

（1） 制定各級河長的問題清單、責任清單、考核清單，壓實各級河長責任，完善河道水環境巡查監督機制和發現機制。

（2） 完善河道監測設施全覆蓋，對水域岸線、水利工程和違法行為進行動態監控。在相關媒體上公告河長名單，在主要河道、湖泊顯著位置豎立河長公示牌，接受社會監督［7］。

3.7 保障措施

為保障全面推行河長制下河道治理取得的成效，除了落實“一河一策”制定的任務與措施外，還需要有力的組織保障、資金保障，嚴格的監督考核和廣泛的公眾參與等，共同形成長效穩定的河道保護機制［8］。

通過全面推行河長制和“一河一策”實施方案，提高河道水面達標率，控制入河污染量，水功能區水質達標率進一步提升；水域岸線貫通，人為占用水域岸線的行為得到遏制；河道管理全面落實，河道得到標準化養護；河道防洪除澇、供水、生態等綜合功能明顯提升。

4 結 語

“一河一策”的著眼點是要解決復雜水問題、保護好河湖，從源頭上控制污染物的排入，包括控制點源污染、面源污染、控制初期雨水帶來的污染；要盡量恢復河湖生態岸線，盡量建設和使用生態駁岸和生態防滲河床；做好河湖水資源開發利用；做好河湖生態保護，大力開展生態修復重建和維護。

合適的實施方案應建立在全面梳理河湖治理和保護現狀的基礎上，做到因地因河施策，突出重點和特色，具有明確的針對性，應與現有規劃相協調，應具備可操作性和預見性，便于組織實施。

本文對城市河道治理技術及發展趨勢加以分析，研究成果可為中國城市河道的治理提供借鑒，并可為其他區域河道“一河一策”的實施提供參考。

參考文獻：

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［2］ 水利部，生態環境部.貫徹落實《關于全面推行河長制的意見》實施方案［Z］.北京：水利部，生態環境部，2016.

［3］ 水利部辦公廳.“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）［Z］.北京：水利部辦公廳，2017.

［4］ 中共上海市委辦公廳，上海市人民政府辦公廳.關于本市全面推行河長制的實施方案［Z］.上海：中共上海市委辦公廳，上海市人民政府辦公廳，2017.

［5］ 上海市水務規劃設計研究院.上海市骨干河道“一河一策”編制技術大綱［R］.上海：上海市水務規劃設計研究院，2018.

［6］ 上海市水務規劃設計研究院.上海市規劃骨干河道“一河一策”總報告［R］.上海：上海市水務規劃設計研究院，2019.

［7］ 朱孔賢，章運超，王家生.河長制下的典型城市河流管理與保護［C］∥中國水利學會.中國水利學會2018學術年會論文集.南昌：中國水利學會，2018.

［8］ 蘆云峰，譚德寶.“一河一策”實施方案編制方法探討［C］∥中國水利學會.中國水利學會2018學術年會論文集.南昌：中國水利學會，2018.

（編輯：李 晗）