數字鄉村治理存在的主要問題及對策研究*
——以江蘇省為例

薛雯靜 ，呂天明 ，閆 晶 ，姜鑫宇 ，瞿海斌 ，劉虹利

（常熟理工學院商學院，江蘇 蘇州 215500）

1 背景概述

1.1 國內研究現狀

數字鄉村指的是在數字經濟社會重大發展的背景下，其最主要的載體是農村信息網絡，然后利用數字技術進行有效驅動推進，最后逐步完成對農村社會生產流程、管理流程和農村日常生活方方面面的大數據化，從而加速并重新構建農村經濟社會發展和鄉村管理的全新經濟形式[1]。在數字鄉村場景下，個體、群體或組織都可通過互聯網社會交往獲取信息資源、表達利益要求，為其采取行動、帶來改變提供可能。應該說，數字鄉村建設是推動鄉村管理信息化新的推動力和引航儀。應用近紅外光譜技術、GPRS 無線傳輸技術和信息處理技術等，對農業生產、社會穩定和自然生態保護會產生積極影響[2]。做好數字鄉村治理工作，是全面建設現代化富足社區的根本措施，是推動城鄉共同發展的主渠道，是現代化農村的迫切希望。但是，由于當下我國多數地區農村仍然是傳統農村，城市要素流轉不通暢、公共資源配置不合理、城鄉人口教育與管理水平落后等問題仍然凸顯，影響數字鄉村發展的體制機制與阻礙還沒有完全去除。因此，唯有走出統籌城鄉之道，使數字動能在農村經濟與社會發展中發揮實際的價值作用，才能推動實現傳統鄉村振興與農業農村現代化。

1.2 國外研究現狀

1.2.1 印度

印度農業人口占據印度全國總人口的70%以上，但城鄉在生產、生活條件等諸多方面的差異很大。為提高農村居民生存質量，印度政府利用“農村綜合發展計劃”為農村科技服務、鄉村水利基礎設施、農村職業培訓、鄉村醫療保健、農村文化教育等農村服務領域提供補貼和信貸。

1.2.2 英國

“建設城鄉一體治理”是英格蘭鄉村文化保存委員會獨具特色的鄉村治理理念。目前，英格蘭農村按照城市統籌管理，主要依靠地方政府部門的數字化轉型系統和服務，進行城鄉管理數字化發展。從2012年開始，英國從信息能力建設、政務電子化發展、農業信息化發展、農村信息化建設等層面，先后制訂和實施了相應的發展戰略規劃。

對比之下，我國鄉村治理存在總體性思路缺乏、治理工作碎片化、治理創新活力不足等問題，加快數字鄉村建設，是保障鄉村振興順利推進的關鍵所在。

2 蘇南與蘇北地區數字鄉村建設現狀

2.1 蘇南地區數字鄉村發展現狀

蘇南農村機械化發展速度較快，近年來出現“智能農耕”，更是顛覆了“面朝黃土背朝天”的常規耕作模式。蘇南攬平疇沃野，依長江流域，擁太湖與陽澄湖，自然資源稟賦良好，農村文化底蘊厚重，而今處于居民超2 億人的長江三角洲區域腹地，農旅消費能力強大。歷經高速度工業發展、城鎮化的蘇南在城市協調和農村復興等策略指引下，對農村的認識和維護也已經上升到新層次。張家港市被納入第一批全國數字鄉村試點，金秋時節，走進常陰沙現代農業示范園區（如圖1 所示），通過使用衛星遙感技術制作的“熱力圖”，可以清晰地看到25 000 多畝水稻的種植狀況。過去，由于缺乏先進的科技，在發現農作物病蟲害時，人們往往需要依賴于傳統的手段，防治時效性不高；而現在，人們已經能夠實時獲取數據并制定有效的處理方案。在數字化浪潮的推動下，當地特色農產品“觸電上網”拓展銷路，農產品銷售量大幅提升，使得該園區的農民收入大幅超過全國平均水平。

圖1 常陰沙現代農業示范園區

2.2 蘇北地區數字鄉村發展現狀

隨著信息化建設加快，數字經濟快速發展，蘇北農村電商產業也進入了新的發展階段，成為構建數字鄉村的重要動力。農村電商產業規模加速擴張，產業加速集聚，形成產業集群。2020 年蘇北地區有115 個電商鎮，占全國總量6.5%，其中，72 個集中在6 個縣，占總數62%。隨著中國農村電子商務產業的快速成長和持續發展，原有的以制造、生產、營銷為主的傳統淘寶村正在進行著產業形態上的重大轉變，并逐步形成“農村電子商務+旅游業”“農村電子商務+在線服務”的多業態結合的嶄新局面。耿車鎮（如圖2 所示）是宿遷市第一個完成“電商村”全面覆蓋的村鎮，該鎮擁有大量家具家居、塑料制品、多肉園藝網店，2019 年耿車鎮電子商務總交易額突破60億元，這一成就為宿遷市帶來了更多發展機遇。沭陽縣以花卉、綠植、多肉為主，形成了龐大的電商產業集群，形成生產、包裝加工、物流運輸等產業融合發展格局。

圖2 宿遷市耿車鎮

3 數字鄉村治理面臨的主要問題

3.1 信息獲取管理不健全

在大數據信息使用方面，農村數據信息散亂、信息規范標準不一致、沒有資源共享體系、信息支撐能力較弱等已成為制約農產品大數據建設發展的主要障礙。在省級以下各類涉農信息系統的農產品信息普遍呈孤島的形態出現，各信息系統間長期缺乏高效聯系，而且與國家農業農村部、省市縣的涉農信息系統之間也未能實現信息相通互聯，各級農業農村信息系統管理者和用戶都不能及時精準、全面高效地收集信息，也無法從多維度上進行決策工作數據分析和高效控制。通信企業、農戶、政府共同參與鄉村數據資源庫建設角色不清，未形成合力[3]。從個人的角度來看，普通民眾僅僅受到政府政策的影響，成為大數據的提供者，但卻無法成為實際的鄉村管理者；從政府的角度來看，數字管理通常被視為數據收集和網絡辦公的同義詞，但是這些數據背后潛藏的價值卻很難被充分挖掘。總體上，中國鄉村地區當前的數字化管理程度和真正意義上的數字化管理模式仍相去甚遠。

3.2 地區發展不平衡

隨著經濟社會的不斷發展，全國各地的鄉村信息化水平存在著巨大的差距。國家信息中心的數據表明，東部地區的發展潛力巨大，2017 年，中國東、中、西和東北四大區域的數字中國發展指數分別達到了74.2、70.7、68.6 和69.8。在不同地區，農業特色、智慧化水平、休閑農業和農村電子商務發展的基礎各不相同，因此，各類村莊數字鄉村建設的需求也有所差異，智慧應用的發展狀況也各有不同。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確指出，村莊可以分為四類：集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類。每種類型的村莊都有其獨特的數字化建設基礎，需要根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，制定符合鄉村特色的數字發展戰略[4]。

3.3 缺乏建設資金

推進數字農業農村建設，必須投入大量資金，但農村經營主體普遍沒有足夠的資金，盡管不少市縣制定了優惠政策，但幫扶措施有效性不強、政策吸引資金投入明顯不夠、招商引資支持不到位等問題明顯，降低了對社會資本的吸引力。財政上，政府在蘇北地區的投入力度不是很大，而直接投入于農村城鎮化發展的資金也較少；蘇北農村數字化建設的最重要的資金來源是農民自籌的經費，占到了總體資金的80%左右，而且近年來呈明顯增加勢頭。數字鄉村治理所需的資金不足，無法滿足現實需求，這是導致數字鄉村治理得不到有效加強的重要原因[5]。

3.4 村民受教育水平較低

目前，中國大部分的農業用地以散戶為主，尚未實現大規模種養，而且部分農田已被棄種轉為荒地。隨著農村經濟的發展，越來越多的老年農民加入到農業生產中，他們的受教育程度較低，對新技術、新信息的理解和接受能力也有限，這就導致了他們缺乏數字化和智能化農業開發的基礎知識和專業技能。隨著社會的進步，越來越多的農村青年離開家鄉，踏上異地求職之路，但他們的就業熱情卻很低，這種情況加劇了中國農業人才的緊缺，也對中國數字化農業農村可持續發展造成了極大的阻礙。

3.5 農村數字化設施設備落后

雖然當前我國農村大數據信息獲取和應用、數字農業建模、農產品信息關鍵技術研究等項目已經有了顯著發展，但在實際運用中，仍然面臨著農業生產過程中智能設備開發落后、農業專用傳感器資源短缺、農村大數據分析創新性運用不足以及農業機器人、智能農機裝備適應性不足等技術問題，這些問題均加大了對數字農村的建設成本和發展難度。

4 解決對策

4.1 對數據資源進行整合、開發和利用

以大數據與數字農村集成與服務為目標，建立農業農村信息系統和大數據平臺，促進城市和鄉村的資源流動、共享，做到農業農村信息的更新、聚合、上云，完善平臺信息接口連接系統，實現城市信息數據的統一集成、分級儲存、優化整合、共建共享等智慧服務，為農業農村信息精細化服務奠定技術支撐。從技術管理運營層面協助各部門做好數字平臺協同工作，激勵生產者主動采集數據、使用數據，輔助管理者運用數據、科學決策[6]。

4.2 堅持分類推進，因地制宜

在新的時代背景下，為了實現數字鄉村的全面發展，必須在現有的農業農村信息化規劃和智慧城市頂層設計的基礎上，加強整體規劃設計，采取設計試點和自主探索相結合的方式，鼓勵各級政府、企業、鄉村、公眾共同參與，共同推動數字鄉村的發展[7]。由于各地的環境條件不同，因此需要因地制宜采用多種推動方式。通過對各地數字鄉村建設的實踐，可以更好地了解當地的發展基礎和實際需求。在新的時代背景下，為了全面推動數字鄉村建設，必須尊重各地區的差異，并根據當地的基礎和需求，將鄉村劃分為不同的類別，以便更好地實現數字基礎設施的建設和數字鄉村應用功能的創新。

4.3 增加財政投入，加大支持力度

我國不同地區數字鄉村平臺發展不平衡的主要原因是這些地區的經濟條件存在差異，存在地區發展不平衡問題。經濟實力是保證數字鄉村建設水平的基礎，有些偏遠地區經濟不景氣且沒有更多的能力增加金融投資，相關政府部門應積極履行其職能，重新分配城市與農村的資金投入配比，增加對數字鄉村平臺建設的資金投入，也能激勵企業承擔建設數字鄉村平臺的部分資金。同時，政府層面要加大對落后地區的財政投入力度[8-10]，如果沒有國家財政和當地企業的支持，則很難發揮出數字鄉村治理平臺的效用，數字鄉村建設工作將會很難推進。

4.4 完善人才機制，培養本土人才

大多數的農村缺乏足夠的財力引進和招納懂得如何建設數字鄉村的專業人才，這就需要政府部門制定相應措施、給予財政支持，為數字鄉村建設吸納有數字化專長的人才，支持和引領農村發展[11]。鼓勵農村青年學成后返鄉就業，為打造數字鄉村奉獻自己的一份力量。同時，對村中年輕人進行教育培訓，訓練其自主學習的能力和數字化思想，使他們更加熟悉農村的優勢，協助農戶解決現實問題，并且能夠扎根農村，帶領村民們一起構建數字鄉村。

4.5 鼓勵農業農村數字化應用研究

圍繞低耗、高精、經濟、可靠的數字產品開發思路，重點推進精準感知和數據采集傳感器的研發，滿足農業農村發展對數字鄉村的全方位技術需求。掌握無人機精準遙感的應用與關鍵技術，并研發出農業生產專用無人機（如圖3 所示）；設置更多溫室蔬菜大棚，并基于提溫、保溫、通風和抗暴雨等基本功能，以及逐步完善的節水灌溉、水肥一體施用、作物病蟲害控制等功能配套設施設備，同時設立溫室培育基地（如圖4 所示），對蔬菜水果的栽培進行全方面的研究和保護。在推動農村產業數字化提升方面，要推動北斗衛星、高分辨率對地觀測系統以及無人機等航拍與測繪設備在農業生產和農村社會化服務中的有效應用，并結合區位資源優勢精準預測農村產業的發展趨勢。加速推進大數據、云計算、人工智能、5G、物聯網和區塊鏈等新型數字科技在農業生產流通領域中的應用布局[12]。

圖3 農業專用無人機

圖4 溫室培育基地

5 結論

2022 年2 月，中共中央、國務院印發《關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，強調了中國要積極推進鄉村振興，努力實現鄉村振興的美好愿景。作為數字化改造的基本推進方式，數字鄉村建設對于促進農村穩定、提升鄉村社會水平的影響極大，而唯有通過數字化改造，才能夠更加有效地推動農村工作、發展、治理的協同變革。隨著國家“十四五”規劃的出臺以及其他一系列支持措施的實施，中國的數字鄉村發展迎來了前所未有的機遇，使得整個產業體系迅速崛起，蘇南地區也形成了多樣化的發展模式，這一切都凸顯出中國數字鄉村發展行動計劃的重要性和可行性[13]。所以，為了更充分地發揮數字鄉村建設的優勢，有必要通過政府資金投入支持、大數據基礎設施建設、大數據資源信息利用、技術創新、人才隊伍建設等多種途徑去完成數字鄉村建設的任務。只有加強數字化農村建設，在新的社會經濟環境下提高農村經濟發展效率，才能實現城鄉的均衡發展，從而為構建數字中國奠定堅實的基礎。