多中心治理理論下民辦高校治理能力提升路徑研究

黃圓圓

摘? 要：治理能力和治理體系的健全和完善是實現高校內部善治的重要保障。文章分析了當前我國民辦高校內部治理現狀及不足，厘清董事會、校長及其管理團隊、教職工以及學生等民辦高校內部治理主體的權責，基于多中心治理理論，提出建立董事會遴選及運行機制、保障校長及其團隊的執行權力和培育多元治理文化氛圍，以期實現民辦高校治理能力現代化建設。

關鍵詞：多中心治理理論；治理能力；大學治理

中圖分類號：G640? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2023）16-0040-04

大學治理結構是現代大學制度的基石，是推動和完善高校依法自主辦學的重要配套工程，其實質是建構能夠應對“沖突和多元利益”需要的權力結構［1］。黨的十九屆四中全會明確提出“支持和規范民辦教育”［2］，為推進民辦高校治理體系和治理能力現代化提供根本方向，《中國教育現代化2035》提出“提高學校自主管理能力，完善學校治理結構，繼續加強高等學校章程建設。”［3］，對民辦高校的內部治理提出新的要求。在談及如何提高大學治理能力前，需要厘清治理的概念。Larsen（2009）指出治理是大學進行自我管理的框架以及用于實現預期結果的結果和過程［4］，換言之，是關于高等教育機構運作的一些機制和體制。我國的許多學者對治理進行了闡述，潘懋元教授指出，治理是多個方面的、多種利益相關者的權利，相互協調、相互制約，并提出政府、社會和學校是高等教育中最重要的利益相關者［5］。別敦榮教授則認為治理的內涵為利益相關者共同參與舉辦、決策、監督與分享，治理尊崇的價值是平等、協商、責任和共享［6］。

一、理論分析

（一）多中心治理理論的解釋

1990年，美國學者奧斯特羅姆夫婦將“多中心”一詞首次從市場經濟領域用于公共事務治理領域，其本意指的是由多個權力部門和主體提供公共服務、治理公共事務。與單一結構化治理體系不同的是，多中心治理強調治理體系的結構化和治理結構的多元化，尤其是批評了權力的高度集中。在多中心治理理論視角下，一個體系有多個相互獨立、彼此獨立參與的平等主體，它們通過各式各樣的契約，從事競爭性或合作性活動，以彼此尊重、多元共治的方式解決相互間的沖突與矛盾。民辦高校內部各利益相關者主體較多，包括舉辦者、辦學者、教師和學生等多元主體，多元化的主體帶來不同的訴求，故此需要通過協同治理來協調不同主體間的需求。

（二）多中心治理理論對于民辦高校內部治理適切性分析

民辦高校內部治理主體復雜多元，主要包括舉辦者、校長團隊、各級管理者、教職工以及學生等。多中心治理理論的實質是在自主管理的基礎上，采用分層次、分級別、多樣化的制度設計與政策安排，加強多元主體的協同共治，實現多方共贏，民主治理［7］。多中心治理可以最大限度地遏制集體行動中的機會主義，實現公共利益的持續發展。因此，利用多中心治理理論分析民辦高校內部治理體系和治理能力具有較高的適切性。

首先，從治理基礎分析。多中心治理理論以系統的自發秩序為基礎，強調系統自主治理，反對外部壓力。在民辦高等教育治理過程中，省級政府通過政策引導等手段對民辦高校辦學進行宏觀調控，這屬于外部權威對民辦高校的管理手段，其效果依賴于民辦高校內部的董事會、管理層、教師以及學生等各個主體的互相協調和約束。其次，從治理主體分析。多中心治理理論強調除政府以外，社會和高校都有權利對民辦高等教育進行治理。共建共治共享是我國社會主義進入新時代，公共事務管理發展的重要方向。在我國，民辦高等教育是準公共產品，就外部管理而言，政府并不是唯一的監管主體，社會和市場是檢驗民辦高等教育人才培養質量的最終標尺；就高校內部管理而言，善治是民辦高校內部的董事會、校長團隊以及監事會對民辦高校的管理實行分權和制衡。最后，從治理結果分析。多中心治理理論，不僅強調治理過程中多主體的平等參與，更注重治理效果的至善性，這為民辦高校治理體系和治理能力現代化建設提供借鑒。民辦高校內部治理體系和治理能力的健全和完善是一個系統工程，僅憑某個單一主體無法擔起如此重任，需要舉辦者、校長團隊、高校管理隊伍等各主體形成合力。因此，民辦高校要建立健全學校管理章程，充分發揮董事會、監事會和校長團隊的功能定位，對權力實行分權和平衡，實現善治。

二、我國民辦高校內部治理現狀及問題分析

（一）董事會的組成及運行程序不夠規范

新修訂的《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》），對民辦高校的董事會人員構成數量和結構都有明確要求，但在實際運行過程中，存在以下幾個問題：

一方面，董事會成員組成結構不合理。王一濤教授等人對全國106所民辦高校的董事會成員結構調查顯示，有43.3%被調研民辦高校的董事會組成中，有2人及以上是舉辦者直系親屬關系，董事會成員家族化嚴重［8］。同時，董事會成員整體年齡偏高，學歷層次偏低，缺乏高層次人才。

另一方面，董事會會議召開頻次不高。王一濤教授等人的調查指出，多數民辦高校董事會每年召開董事會次數都在2～4次之間，有的民辦高校甚至從來不開董事會。根本原因在于大多數民辦高校的董事會會議章程和制度不完善，是否開董事會、什么時候開董事會都由舉辦者決定。且目前，尚未建立董事會的議事規則、表決制度和回避制度，舉辦者“一言堂”現象普遍存在，作為董事長的舉辦者擁有最終決策權。此外，由于工作經歷、學科背景不一，不同董事會成員擁有的話語權也不均衡。民辦高校的“一元決策”雖然能保證決策效率，但也增加了學校的決策風險。

（二）校長負責制得不到落實

董事會領導下的校長負責制是民辦高校內部治理的制度安排，成立以校長為首的行政團隊對民辦高校有序運營起著不可替代的作用。但是在實踐中，我國民辦高校校長團隊在組建、結構以及運行等方面存在專業化水平低等問題。首先，校長及其團隊的遴選缺乏制度性設計。高校管理事務是一項復雜的專業性工作，對高校校長需要有一定的素質要求。在英美等私立教育比較發達的國家，學術背景、經營管理能力以及工作經歷等是考察一個人能否勝任校長、副校長等校級領導的指標。阿特巴赫指出，一個人通常是在成功地擔任了一系列責任遞增的相關職位之后，才能成為校長［9］。然而在我國的實際情況則是，沒有明確的民辦高校校長及團隊的遴選標準，缺乏專業性。其次，校長的執行權力保障不足。由于缺乏科學合理的校長遴選制度，我國民辦高校大部分情況下由舉辦者直接任命校長。此種校長任選模式，雖然可以保證校長在開展工作時得到舉辦者的支持和幫助，但同時舉辦者的決策和思想會對校長形成一種無形的控制，甚至有的校長直接變成舉辦者的附庸。由于缺乏專業性，校長的職位很難得到應有的重視和尊重，在關于某些決策發生分歧時直接解雇校長。據調查顯示，全國民辦高校校長任期在5年左右，部分高校校長任期更短，這對于民辦高校的長遠發展不利。

（三）師生群體在內部治理過程中作用被忽略

作為高校內部治理的主要利益相關者的一部分，教師和學生在高校內部治理過程中并未充分發揮其作用。首先表現在教師參與學校事務治理積極性不夠。大學教師的工作和日常生活與高校的制度體系密切相關。長期以來，我國大學治理行政化、學術能力評價高度競爭的高校內部治理體系造就了大學教師“重科研而輕學校治理”的職業活動傾向——教師把大部分的時間和精力投入科研和教學等方面，而對院校發展相關事務的參與意愿較低。其次，在關于學校重大事務的戰略決策方面，教師的意見和意愿顯得不是特別重要，這也從另一個方面降低了教師參與學校內部治理的積極性。尤其是民辦高校師資隊伍由公辦學校兼職教師和本校青年教師構成，兼職教師缺乏參與民辦高校管理事務的意愿，本校的青年教師科研能力和管理經驗有限，在學校決策中影響力和話語權都比較低。大多數教師都認為“參與不參與都一個樣，給學校提意見和建議沒有什么實質性的效果”“擔心給領導留下不好的印象甚至在工作中遭到打擊報復，影響自己個人的發展”［10］。參與管理變成了教師的“累贅”。最后，學生在學校事務管理過程中角色缺失。國外大學，負責學校發展方向決策的理事會中，一般都會有兩個學生的“當然名額”，從制度層面保障學生在高校發展過程中的發言權。但是，由于傳統文化和制度的差異，我國學生參與學校治理的深度不夠，制度也不夠健全。教育部2013年1月16日發布《全面推進依法治校實施綱要》，強調了學生在學校治理過程中的主體地位，我國大多數大學生剛剛成年，尚未建立主動參與學校治理的主體意識，對學校教育教學的各項管理規定更多是一種服從的心態，沒有建立相應的維權意識。遇到問題，要么越級直接找到院校的最高管理者進行投訴，要么采取消極回避態度。這對學生的學業和健康發展極為不利。

三、民辦高校治理能力及治理體系提升路徑研究

（一）建立董事會遴選及運行機制

董事會成員遴選是否科學合理、其運行機制是否合法合規，是民辦高校能否作出合理決策的首要因素。因此，健全董事會運行機制是提高民辦高校治理能力和治理體系的關鍵。

首先，建立成員任選機制。健全的成員任選機制能有效實現控制權轉移，防止民辦高校治理家族化，促進成員結構多元化。董事會成員由舉辦者、校長、黨組織負責人、教職工代表和社會代表等多元主體組成；同時，優化董事會成員的年齡結構、專業結構和職稱結構。其次，制訂完備的遴選聘任程序。在遴選新董事會成員時，應該由委員會綜合分析當前董事會成員的學科背景和經驗，確定面試候選人的素質標準；在面試候選人的時候，需要做到公平公正和公開。

其次，規范董事會運行機制和議事規則。根據《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，民辦高校董事會會議每年應該至少召開2次，建議每年召開2～4次；如果有重大事件需要臨時決策，經1/3以上成員的同意，即可召開董事會。其次，優化會議表決制度。建立回避制度，在表決與各成員利益密切相關的重大事項時，其利益相關者需要回避。

最后，建立董事會權力運行監督機制。從國外私立大學的治理來看，民辦高校的理想治理模式是董事會作為最高決策機構、校長及校長管理團隊作為學校的執行機構、教職工（理想情況應該包括學生）群體作為監督機構實現學校的多中心治理體系。以制度保障各主體的權責，保障和推進學校決策的執行、常態化評估以及制訂改進措施，形成閉環監督流程。

（二）保障校長及其團隊的執行權力

校長及其管理團隊在高校內部治理過程中起著無可替代的作用，其遴選標準以及權力運行機制是高素質執行管理團隊的重要保障。

一方面，完善校長遴選及權力運行機制。明確規定校長的任職資格。作為學校的最高執行官，校長人選需要有一定的專業素質和基本條件，應該嚴格參照《民辦高校辦學管理若干規定》中的校長任職條件。深刻理解“董事會領導下的校長負責制”，通過完備章程明確校長權力運行范圍，授予校長及其團隊合法身份地位，充分發揮校長職能。另一方面，建立校長權力監督機制。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布實施三十周年大會上說過“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”［11］，沒有健全的制度，濫權現象就控制不住。對民辦高校校長的監督，首先要約束校長的管理活動，以保障舉辦和高校內教師、學生等利益相關者的合法利益。如果校長的某些行為影響舉辦者、師生等利益相關者的權益，或者損害了學校的發展，民辦高校應該有完備的制度來采取措施糾正校長的行為。

（三）培育師生學校多元治理的文化氛圍

傳統辦學模式下，教職工和學生參與高校內部治理程度低。一來是缺乏有效的途徑供教職工參與學校治理，二來是大多數民辦高校沒有形成教職工和學生參與學校治理的校園治理文化。要實現大學治理的有效性，僅進行治理結構的改革是不夠的，還應該突破治理結構改革的局限而跨越到大學治理文化建設的視域中［12］，營造多元治理的校園文化。

對于不同的治理主體，授予不同的治理權利，鼓勵各利益相關者積極參與高校治理，開放和暢通治理通道，保障各方追求正當權益的空間，合力打造協商、自由、共治的治理氛圍。具體來說，可從制度文化和精神文化兩個方面入手。一方面，民辦高校可通過健全制度體系來保障內部各治理主體的權責。以學校的章程為著力點，發揮制度的規范和引導作用，明確學校內部各治理主體的權責邊界。另一方面，形成學校內部各治理主體認可的治理文化，使各治理主體彼此信任，并認同核心價值觀。

四、結語

羅爾斯在他的著作《正義論》中指出公正是利益的協調和平衡，是通過博弈形成一種均衡，其所提倡的參與、協調、共識與多贏［13］，這也正是多元治理理論所要傳遞的治理價值觀。多元共治理論改變了傳統理念下的民辦高校內部治理機制，從舉辦者作為唯一治理主體到董事會、校長團隊、教職工以及學生群體共同參與治理；從傳統的舉辦者實行單向、自上而下的管理到多向交通、溝通與互動，從單目標追求辦學效益到實現學校內各個參與主體的利益共享。

綜上，民辦高校在治理實踐中應著力健全“董事會決策、校長負責、民主管理”的治理結構，由學校的不同主體負責學校的決策權力、行政權力和民主權力，從而實現不同辦學權力的有機融合和制衡，不僅能發揮不同利益主體在民辦高校內部的獨特作用，也是依法治校的基礎，更是實現民辦高校治理體系和治理能力現代化的重要保障。

參考文獻：

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［2］ 新華社. 黨的十九屆四中全會《決定》（全文）［EB/OL］. （2019-11-05）. https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J.

［3］ 中國政府網. 中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》［EB/OL］. （2019-02-23）. https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/ 23/content_5367987.htm.

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［11］ 共產黨員網. 在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話（2012年12月4日）［EB/OL］. （2020-08-20）. http：// www.qizhiwang.org.cn/n1/2020/0820/c433580-31829607.html.

［12］ 陳金圣. 從行政主導走向多元共治：中國大學治理的轉型路徑［J］. 教育發展研究，2015（11）：41．

［13］ Rawls J. A theory of justice［M］. Boston：Harvard university press，2020.

（薦稿人：趙軍鏡，西安歐亞學院副教授）

（責任編輯：胡甜甜）