數字化時代背景下鄉村治理能力現代化分析*

苗寧平

（山西工程科技職業大學管理學院，山西 晉中 030619）

國家治理體系和治理能力現代化理論首次發表于黨的十八屆三中全會，其作為我國現階段改革深化的主要目標之一，是實現“兩個一百年”奮斗目標以及中華民族偉大復興的中國夢的主要抓手。其中，黨的十九屆四中全會提出了“到2035 年基本實現國家治理體系和治理能力現代化”的戰略目標，這一戰略目標的實施計劃以及階段性流程與我國鄉村振興戰略的實施節奏十分貼近（即鄉村振興需要在2035 年之前取得決定性進展成效，并基本實現農業產業的現代化改革創新目標）。鄉村振興是我國整體戰略發展目標中不可忽視的重要環節，而農村治理體系的創新與改革亦屬于國家治理體系現代化發展的基礎。盡管農村治理體系現代化發展的特殊性與困難性會在一定程度上制約國家治理體系的發展，但從宏觀角度出發，農村治理的好壞對國家的全面發展具有決定性的作用，鄉村治理能力的現代化發展也能直接反映出國家整體治理能力的強弱。基于此，現階段需要以鄉村治理能力現代化發展為主要目標，系統性地探究信息技術以及海量數據信息，對鄉村治理體系以及治理能力現代化發展的優勢，同步分析人才、治理觀念以及治理法律對鄉村治理乃至對國家治理體系現代化發展的積極影響。從而以鄉村治理為基礎，逐步落實我國整體治理體系現代化發展，促進我國社會的長治久安。

1 數字時代鄉村治理能力現代化需求理論

1）網絡化治理需求理論。網絡化治理需求是指以社會、政府、農業經濟市場以及鄉村公民在民主和諧的基礎上，以現代網絡信息技術為依托，實現信息、權利、資源共享，并在相互聯動、充分合作的同時，逐步達成鄉村治理現代化發展目標的需要。網絡化治理理論更傾向于弱化傳統治理體系中政府的主導地位，強調民主化治理，其管理結構更加扁平化，治理過程更重視行政效率以及質量的提升。

2）數字化治理需求理論。數字化治理需求理論誕生于20 世紀90 年代末的西方國家，相關學者認為數字時代的到來，實現了社會體系中各階層、各產業之間的信息數據共享，在治理工作中落實數字治理需求理論能夠有效簡化政府辦公流程、優化政府公共服務質量[1]。將數字化治理需求應用于我國鄉村現代化治理體系之中的核心思想在于，憑借數字化技術變革鄉村既有的治理組織結構以及各行政單位管理流程，需要重點解決鄉村政府、農民以及金融機構等各主體之間存在的信息壁壘問題。加強政府職能部門與其他農業主體之間的和諧交流，與高校互動，以此優化政府職能部門的治理能力，全面提升相關單位的社會公信力與權威性。

3）集成化治理需求理論。集成化治理需求理論強調治理目標以及治理內容、流程、手段之間的相互協調統一。治理工作需有意識地避免碎片化的治理問題，將零散的治理工作進行集成化處理。重點要求政府應在治理層級、治理功能以及治理部門等方面進行協調作業與升級發展，以此為我國鄉村居民提供更具針對性與時效性的集成化政府公共服務。

我國幅員遼闊，不同區域模塊下的鄉村皆有獨屬于自身的治理與發展需求。單一化的治理理論并不適合我國整體的發展需要，因此需要借助更具綜合性優勢的治理理論來對現階段鄉村治理工作進行指導與優化。相較而言，網絡化治理需求更傾向于鄉村居民與政府職能部門之間的和諧互動，更重視引導民眾表達其治理意愿，來幫助政府推出更合理且科學的治理決策；集成化治理需求，具有十分優越的大局管理意識，能夠幫助我國大部分鄉村實現整體性的治理目標；數字化治理更具現代化優勢，能夠有效提升政府治理工作的科學性與高效性。基于此，盡管三種治理需求模式皆有獨屬于其自身的特點，但又能夠在具體的治理改革工作中互為補充、相輔相成，共同發揮聯動治理的優勢，用以提高數字化時代背景下的鄉村治理工作現代化發展質量[2]。

2 數字時代鄉村治理能力現代化發展的價值

2.1 明確鄉村治理定位

數字化時代背景下，得益于大數據、云資源等各類新興技術的加持，現階段的鄉村治理工作能夠有效明確治理的根本需求與決策、邏輯、方向等。加強政府職能部門人員對鄉村治理的了解與認知，明確鄉村治理的定位。此外，數字化、信息化技術的全面發展，能夠有效分析與處理更為復雜的社會問題，依托于不同區域鄉村的實際發展需求，落實自上而下的政府治理精準施策以及由下至上的村民自治與需求反饋[3]。一方面，通過數字化技術能夠幫助政府職能部門有效搜尋與分析所管轄鄉村的信息，提煉出村民的真實發展與生活需求，制定更精確的發展與管理措施；另一方面，通過手機、電腦等智能設備，鄉村居民可在數字化信息政務治理平臺中，積極反饋不同階段的發展需求并獲取更具時效性的政府治理政策。這一過程中，村民能夠利用信息化管理平臺在一定程度上參與村務處理以及鄉村治理與發展的某些重大事項決策，同時也可利用先進的信息化技術對政府職能部門的工作質量進行監督與反饋，幫助鄉村居民明確鄉村治理定位，實現鄉村自治事務的精準治理[4]。

2.2 優化公共服務效果

促進鄉村公共服務與數字化技術的相互滲透與融合，是解決現階段鄉村治理中各種矛盾的主要措施，同樣也是優化鄉村治理能力現代化水平的必然發展趨勢。依托于云計算、大數據、區塊鏈、物聯網等新興技術在鄉村治理中的滲透，充分探析不同鄉村群眾對公共服務的切實需要，精準優化公共服務供給的每一個流程環節，保障鄉村發展過程中的各項必要資源都能夠在不同部門與階層、產業區塊之間達成互聯互通的和諧格局。進一步推動鄉村公共服務體系朝便捷化、高質量化、個性化以及數字化的方向發展，全面創新鄉村公共服務體系的供給方式，循序漸進地落實鄉村治理由實體服務轉向數字化服務的變革[5]。

3 數字時代鄉村治理能力現代化的限制因素

3.1 缺乏高素質管理團隊，無法調度管理數據

管理團隊是落實鄉村治理現代化發展的核心力量，現階段部分鄉村基層干部所存在的互聯網思維不足、文化素養水平不佳、數據技術運用能力有限等問題，導致鄉村治理現代化發展在具體的實施過程中出現了心有余而力不足的尷尬局面。此外，具備高級職業素養以及互聯網意識的大數據技術人才，是推進鄉村治理工作發展的關鍵力量，而大部分高端技術人才在就業選擇方面更傾向于到大城市、大公司就職，這部分人才對鄉村治理工作存在著根深蒂固的理解偏差。鄉村缺少高質量數據處理以及信息服務技術人才的問題，使得數字化、高效化的信息政府公共服務體系始終存在于理論構想中，無法落實到實踐之上。盡管各地政府為有效吸引人才下鄉而推出了眾多優惠與扶持政策，但受到人為意識、發展前景、福利待遇、生活以及工作環境等各方面因素的影響，現行的地方政策很難吸引大批量的高質量人才參與到鄉村治理工作中，不利于鄉村治理能力的數字化、現代化發展變革[6]。

3.2 治理思維落后、守舊，缺乏參與積極性

理念是行動的先決條件，科學的治理理念能夠極大程度地優化鄉村治理的質量。導致我國部分鄉村區域難以接受、實行現代化社會治理工作的主要原因之一是，政府職能部門工作人員以及鄉村民眾缺乏對新型治理觀念的認知，這嚴重阻礙了鄉村科學化決策能力的持續發展。一方面，部分鄉村區域的基層行政人員會受到傳統治理觀念的限制，而傳統的治理觀念僅適用于已經發生的鄉村治理矛盾或問題，需要憑借行政人員的思維、直覺以及工作經驗來解決問題。這一過程中，大部分行政人員都忽視了大數據技術對鄉村治理工作以及思維的創新價值，缺乏對大數據技術的應用與分析。其治理觀念的滯后性，導致相關行政人員自然無法提出更貼合新時期發展的鄉村治理決策。另一方面，大部分較為落后的鄉村都存在村民缺乏參與治理工作積極性以及現代化治理意識的問題。以數字化技術為背景的鄉村治理工作中，村民所扮演的角色并不僅僅是治理政策的受益者以及政府引導下的執行者與理念接受者，更需要作為治理工作的參與者與決策人員。部分鄉村區域村民參與治理工作的意識不強，單純地認為推進鄉村治理現代化工作是政府與相關機構的主要責任，缺乏主動接受新型治理理念的意愿[7]。

3.3 數字化覆蓋范圍狹窄，基礎設施缺乏時代性

一是我國大部分鄉村信息化基礎設施的建設與應用力度、范圍等都有待加強。受到鄉村人口密集、信息建設基礎差、搭建成本高等因素的影響，網絡通信設備以及各項服務器設備等基礎通信設施并未在鄉村全面性覆蓋。二是參與鄉村治理工作的各主體之間存在信息壁壘。政府職能部門未能正確意識到數字化時代背景下信息披露的重要性，橫向行政部門在采集各項數據信息的情況下，也無法根據統一的制度標準對信息進行歸類與儲存，嚴重限制了信息資源的實際效益，造成了資源的失真與浪費。同時，縱向行政管理部門也存在層級復雜、信息傳遞難度高的問題，導致其在使用數據信息時審批時間成本較高，嚴重影響了治理決策發布以及治理工作執行的及時性與精準性。這一過程中，諸如農業金融機構、農業產業集團、農戶以及普通居民等主體只能通過政府職能部門所公布的信息內容來獲取對其發展有益的資源，但受到政府與各方主體之間信息傳輸渠道相對單一等問題的影響，多元合作治理的優勢始終難以落實到實際工作中[8]。

3.4 法治建設效果有待提升，主體利益難以實現

法治條例是約束鄉村治理有效性的先決條件，現階段我國大部分鄉村無論是在數據立法進程階段，還是執法規范程度層面，都處于相對落后的狀態。云計算、大數據、AI、區塊鏈等數字技術在不同農業生產領域之中的應用需要以法律法規為基本約束，否則難免會出現信息盜用、不良信息大肆傳播等問題。但我國相關法律法規的制定與優化顯著落后于互聯網技術的發展速度，即使是現行的法律法規體系之中，也存在一定的缺陷與不足。例如數據共享的界限以及信息安全保護權、數據管理者職責等方面直接缺乏明確的法律約束與規定，即使某些方面存在完善的法律條文規定，但在執法層面也缺乏規范性的約束工作。以此為背景，在數字化時代之中，鄉村治理工作現代化的發展需要借助于多元化的互聯網信息管理部門，而眾多部門之間職責權利劃分不夠清晰、工作內容相互交叉等問題也會引發政出多門、相互推諉等不良情況。而鄉村區域相關職能部門在具體的執法過程中也存在個別管理人員徇私枉法、盜取信息、濫用職權等問題，種種因素都限制了信息共享中不同單位主體的利益最大化目標[9]。

4 數字時代助力鄉村治理能力現代化發展的措施

4.1 深化人才隊伍建設，提升現代化治理能力

一是需要構建全方位管理團隊。一方面，需要強化相關管理人員自身的理論學習意識，憑借理論指導實踐工作。基層管理干部需要加強自身的理論武裝，深入研讀習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以群眾利益為根本、以鄉村治理能力現代化發展為目標、以服務人民群眾為基礎。另一方面，需要定期對基層干部進行科學知識講解以及技能培訓活動，積極與培訓機構、專業院校、專家學者、專業企業等進行合作，以數字技術和鄉村治理為主題，構建線上線下相結合的培訓教育體系，全方面優化基層管理干部的綜合素養。此外，在人才培養與引進層面也需要適當拓展范圍，積極吸引退伍軍人、村民典型代表、企業代表、返鄉創業人員等參與到現代化鄉村治理工作體系之中，進一步充盈鄉村管理團隊，落實鄉村管理隊伍的遞進式培養。二是針對專業技術人員方面需要結合政策傾斜支持、良好生活與工作環境建設、優渥薪酬待遇等條件，挖掘并吸引數據管理人員、數據技術應用人才等。還需加強對鄉村本土人才的培養與發掘，充分發揮新鄉賢作用，采用線上與線下相結合的課程培訓方式，優化全村人才的數字技術應用能力，進一步拓展數字技術專業人才隊伍，實現鄉村治理能力的現代化發展。此外，還需盡快加強鄉村產業振興以及鄉村生態環境治理與優化等工作，全面落實美麗且富裕、宜居的新型鄉村環境建設工作，憑借更舒適的生活與工作環境吸引并留下人才[10]。

4.2 改革創新治理觀念，構建多組織聯動治理機制

首先，政府職能部門需要下放一定的管理權責，積極變革管理思維，由傳統的一元主導管理理念轉向適應于數字化時代發展的多元協同治理理念。以為人民服務為基礎，強調人民在治理中的主導地位。其次，需要有意識地提升各社會組織以及集體村民對鄉村治理的認知，全面調動其參與到具體治理中的意愿，并有效提升其治理能力。可通過網絡技術，優化鄉村協同治理信息平臺，加強政務信息在村民和社會組織中的流傳力度以及影響程度，循序漸進地提升不同主體的治理能力以及文化素養，確保其能夠在鄉村治理中發揮更積極的作用。

4.3 完善基礎設施與信息平臺建設，夯實核心技術基礎

首先，需要完善鄉村信息化基礎設施建設。數字時代背景下，現代化鄉村治理中所涉及的數據采集、傳輸與共享等各項工作都依賴于信息化的基礎設施。一方面，鄉村管理部門需要將通信基礎設施規劃納入鄉村區域發展的總體規劃方案中。重點優化新建地下管線選址與布局、既有信息設施安全維護以及升級等問題。另一方面，需要盡快加強與升級農村寬帶的應用范圍，重點支持邊遠地區第四代移動通信基站的建設，實現移動網絡在全村范圍內的覆蓋。此外，還需加大對鄉村網絡建設的資金投入力度，在保障集體居民能享受到信息化服務的同時，有效降低其信息使用費用，為村民提供更低廉的網絡服務。其次，需要以鄉村為中心，構建覆蓋全村的數據信息共享平臺。一是要建立政府各職能部門之間的數據共享平臺，落實政府職能單位的頂層設計，建立跨鄉鎮、跨層級、跨部門的數據傳輸與共享體系，進一步統一政務數據的采集標準，優化各項政務數據的共享邊界，達成不同政府職能部門之間的高效合作。二是要建設鄉村治理與農業發展過程中各主體之間的數據共享平臺，政府職能部門需適當披露部分數據信息，實現不同主體之間的信息高速交流與平等對接。以不同主體對政務服務的需求為依托，設置個性化的政務服務、公益服務、意見收集、社會監督、信息調研等服務模塊。促進多元主體之間數據傳遞與鄉村治理工作之間的深度融合，全面優化鄉村治理現代化發展趨勢。

4.4 健全鄉村法治建設，明確數字化治理定位

一方面，需要完善現行的數據法律體系。在出臺有關數據產權歸屬法律法規的基礎上，對數據的共享邊界以及數據信息的授權應用責任、義務等進行明確的規定，保障鄉村治理過程中各個主體在應用數據信息的情況下都能做到有法可依。另一方面，需要以相關執法單位為重心，落實執法必嚴、違法必究的執法原則。以國家與地方層面所出臺的大數據相關法律法規為基礎，貼合鄉村治理的具體需求，進一步優化各主體的法律職責、明確不同領域所需遵循的法律基礎。面向濫用、篡改、偷盜數據信息等違法行為，要做到嚴懲不貸。

5 結束語

鄉村是我國重要的組成部分，鄉村治理能力的現代化發展質量，切實關系著我國整體的發展格局。由此，需要依托于國家層面的全局謀劃，全面提升鄉村治理能力，并在數字化時代背景下，緊抓動態化時局變化、政策變化中流露的鄉村治理機遇，不斷發現并解決鄉村治理現代化進程中的新問題。