建設工程超概分析與調整概算實操要點

張瑋

（貴州省建筑設計研究院有限責任公司，貴州 貴陽 550001）

1 政府投資項目投資管控政策解讀

1.1 國家級管理條例

2019 年4 月李克強總理頒布了《中華人民共和國國務院令第712 號》即《政府投資條例》，該條例自2019年7 月1 日實施，條例第九條指出，強調前期工作應保證深度；條例第十二條指出，初設階段概算超過投資估算10%的，建設單位應向投資主管部門報告，并可以通過重新報送可行性研究報告的方式重新申請資金[1]。

《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）作為政府投資項目管理條例的附件，與管理條例同期頒布實施。該辦法重點強調了概算執行情況是需要動態管理的，無論是設計階段、招投標階段、施工階段項目單位都應該密切關注概算的執行情況，并及時向主管部門報告；確需調整將突破概算的，必須事前省報，不得擅自調整實施。很多建設單位由于對管理條例不了解，缺乏動態管理的意識，往往在項目竣工、超概調整已成既定事實后再著手調概，因此調概工作更加被動[2]。

《暫行辦法》中還對超概行為的法律責任進行說明，隨著省級管理辦法的逐步完善，超概行為的處罰力度將會逐步加大。增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、改變設計方案，管理不善、故意漏項、報小建大等都是引起超概的常見原因，因此建設單位需要盡快摒棄為使概算不超可研，概算階段隨意甩項的做法。

1.2 貴州省相關管理辦法

為規范貴州省國有資金的使用、促進的概算管控，2021 年10 月8 日正式實施的《貴州省政府投資項目管理辦法》（貴州省人民政府令第202 號）在國務院令第712 號的基礎上，對概算管理提出了更嚴格的要求，其三十一條指出：概算超10%及以上的，由發展改革、財政部門及行業主管部門提出意見，報同級人民政府審議決定。違規超概的，應當先行對有關單位和責任人處罰、處理。概算調整批復前，對超概資金不予追加安排。第四十八條指出：中介咨詢機構由于成果深度不夠造成重大變更導致超概10%以上的，應當向組織人事部門提出處理建議；存在違紀違法行為的，移交相關紀檢監察機關（機構）或者司法機關處置。第五十四條對辦法印發之前存量項目的處理方式進行了說明：項目單位應當按要求提供具有相應資質單位編制的調整概算書及有關印證材料，報行業主管部門評審，對調概環節和原因進行分析，嚴格劃清責任并整改后再向發展改革部門報送概算調整申請，由發展改革、財政部門評審核定后提請同級人民政府審議決策。

2023 年，為進一步細化及貫徹202 號令的相關要求，黔府辦發〔2023〕4 號文正式頒發了《貴州省政府投資項目概算管理辦法》并于2023 年2 月17 日實施。該辦法明確了概算核定方法、概算控制及執行監督、概算調整、責任追究等管理辦法，明確了參建各方應承擔過失責任等問題[3]。相關規定如下。

第四章第十八條確因下列幾種情況導致投資超概的，且工程完成投資額超過原批準概算80%以上的可以向審批部門申請調整概算：①自然災害造成重大損失。②國家或省出臺的重大政策調整。③因地質條件發生重大變化。④主要建筑材料及設備的價格上漲等不可抗力因素。

第四章第二十二條使用基本預備費可以解決投資超概算的項目，不予調整概算。

第五章第二十六條行業主管部門未履行概算管理和監督責任，授意或同意增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、改變設計方案導致超概算的，行業主管部門應當對本部門直接負責的主管人員和其他責任人員進行誡勉談話、通報批評或者按程序給予黨紀政紀處分。

第五章第二十七條項目單位擅自增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、改變設計方案，或管理不善、故意漏項、報小建大等造成超概算的，行業主管部門應當依照職責權限對項目單位主要負責人和直接負責的主管人員以及其他責任人員進行誡勉談話、通報批評或者按程序給予黨紀政紀處分。兩年內暫停該項目單位其他項目申報。

第五章第二十八條因設計單位過錯造成超概算的，項目單位可以根據法律法規和合同約定向設計單位追償。審批部門、行業主管部門等有關部門商請資質管理部門建立不良信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺（貴州），作為相關部門降低資質等級、撤銷資質的重要參考。情節嚴重的，審批部門作為限制其在一定期限內參與政府投資項目設計的重要參考，并視情況公開曝光。

第五章第二十九條因代建、勘察、施工、監理、咨詢、設備材料供應等其他參建單位過錯造成超概算的，項目單位可以根據法律法規和合同約定向有關參建單位追償。審批部門、行業主管部門等有關部門商請資質管理部門建立不良信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺（貴州），作為相關部門資質評級、延續的重要參考。第八條概算調整增加的投資不作為計取工程建設其他費用的基數。

以上政策文件精神，不僅是造價從業人員調概工作方向的指引，同時是承接調概業務前應與委托單位深入闡明的關鍵信息。通過條文的深入了解和解讀，能促進委托人與咨詢機構在思路上保持一致，在工作開展的計劃與困難準備上做好充分的思想建設。

2 建設項目超概分析

項目從初設設計批復至項目竣工結算中間還存在諸多造價管控環節，如施工圖深化設計、招標控制價編制、合同簽訂、施工階段設計變更、結算審核等，各環節造價管控成效的綜合疊加，最終形成項目結算。

2.1 初步設計階段漏項、少計

初步設計文件主要根據可研批復、初步勘察報告、業主單位功能需求、設計規范進行編制，該階段存在對建設場址掌握不夠、設計深度不足、業主需求解讀不充分、地勘資料缺失等問題。例如，初設階段未考慮到建設場址存在河道占用、進村道路占用等情況，導致該投資在概算中漏計。部分設計單位不具備邊坡設計資質，初設文件中往往缺失邊坡、擋土墻、基坑支護等應有的設計內容，導致概算編制缺乏依據，難以準確測算該部分投資。設計單位常會將此類情況合理化、常態化，歸咎于相關內容不在建設單位的委托范圍，究其根源是對投資管控意識的缺失。

改善建議：設計單位應肩負起設計單位在投資管控方面的責任，在初步設計階段對項目場址進行充分了解，結合場地內外水電氣通達情況將各類總圖項目表達完善、深入。站在為項目全方位考慮的角度，提示建設單位委托相應資質的單位，完善邊坡等內容的初步設計，絕不能為了加快項目進程，在缺乏相應設計深度的情況下盲目計入費用[4]。加強與業主單位的深入溝通也離不開上述管理規定的解讀與學習。

分別計算MA組(N=61)Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB單項檢測與聯合檢測的真陽性率和假陰性率，聯合檢測采取并聯檢測，一項或多項指標陽性者即為陽性患者，Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB聯合檢測的真陽性率明顯高于單項指標檢測的真陽性率。見表2。

2.2 施工圖設計階段導致超投資

施工圖階段超概一般有兩方面原因，①在貴州特有的喀斯特地貌狀況下，初步勘察結論往往與詳勘差異較大，導致施工圖深化之后基礎形式更復雜、投資增大。②施工圖設計與初步設計匹配銜接不足，接收任務要求時缺乏全局思維，僅考慮滿足當下的業主需求。例如：深化設計階段提高層高、增加暖通設備、改變功能布局等，未能充分考慮與初步設計的銜接，導致方案變化大，投資失控。

改善建議：作為有經驗的設計單位，應向建設單位充分說明地質勘查的重要性，并在必要時適當增加勘察強度和范圍，提升勘察結論對項目設計、建設的指導意義，地質勘察流程既不能省，也不能隨意改變時序后補勘察報告。施工圖深化階段應充分解讀初設文本及圖紙，梳理清楚哪些能改、哪些不能改，在方案修改前與造價咨詢部門溝通，分析測算方案修改對造價的影響，確保不超概后再進行修改。

2.3 招投標階段超概

招投標超概常見于兩種情況，①業主單位擅自增加合同范圍，承包單位中標后，業主將項目紅線周邊或項目以外的內容委托給承包人，導致合同金額增加，投資超概。例如：裝修范圍由原招標范圍3 層變成4 層，額外委托承包人項目周邊的道路改造等。②建設單位將概算批復內容分批次招標，委托不同中介機構編制招標控制價，中介機構未能充分剖析編制范圍與批復概算的關系，最終各標段控制價總數超出概算批復金額。

改善建議：業主單位追加委托內容，除了涉及投資超概的問題，還面臨建設程序是否合法合規的問題，根據相關規定如委托內容涉及金額超原合同10%應重新招標。項目合法合規性方面有瑕疵的內容，也不能進入調概范圍，因此咨詢機構應除了完成委托任務以外，應站在更高更全面的角度，為業主單位提供的專業建議，幫助業主單位避免風險的同時增加自身咨詢服務的附加價值。

2.4 施工階段超概

施工階段超概主要來源于涉及變更與現場簽證，通過對最新《貴州省政府投資項目概算管理辦法》黔府辦發〔2023〕4 號文的解讀來看：項目單位擅自增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、改變設計方案導致投資超概是不滿足調概規范的。因此，設計變更應避開以上增加內容、提升標準的情況，確有需要變更的，應在其他方面進行優化，確保投資有增有減整體不超。現場監理、跟蹤審計、建設單位確認現場簽證前，應做好投資測算，將造價控制的思想貫徹于施工過程中的細節管理。

綜上所述，項目超概的原因復雜，發生超概的情況來源于不同階段，調概工作開始以后應首先梳理明確超概發生的階段，才能有的放矢的進行資料收集和深入分析。

3 概算調整操作要點

3.1 調概政策解讀與釋明

與建設單位的深度溝通為重中之重，分析調概工作的難點與痛點，確保與委托方思路一致、步調統一。對可調范圍、可調金額、調概成本、建設單位整改風險等進行剖析，重點闡述超概金額與可調概金額的關系、結算審定金額與可調概金額的關系，得到委托方初步認可后方可開展調概工作。

3.2 收集相關資料，幫助建設單位查漏補缺

列出需要建設單位提供的資料清單，一般如下：初設批復、初設圖、概算資料、項目招投標資料、開竣工報告、結算資料、設計變更、會議紀要、財務審計報告等。

調概工作是對項目各管理環節的全面梳理，編制人員需與建設單位一起，對項目合法合規性、資料的完備性、管理文件的規范性等進行復核，并對出現的問題進行整改、相關人員進行追責。經過對以往項目的經驗總結，建設項目常出現如下問題：項目資料缺失、過程文件簽章不全、各階段資料之間時間節點邏輯錯誤、合同主體變更、采購程序不完整、不規范等。為確保提交的調概申報文件合法合規、數據準確有效，建設單位需協調各參建單位完善資料，對管理過程中有瑕疵、疏漏的地方進行專項說明并蓋章[5]。

財務審計報告的作用：建設單位需委托具有資質的會計師事務所，對項目進行財務審計，其目的是初步梳理項目的概算執行情況，同時真實反映項目的資金到位情況及資金缺口情況。部分建設單位自身具備一定的資金籌措能力或經營能力，例如獲得行地方政府幫扶資金或行業主管部門專項資金，故而需要通過財務審計弄清楚建設單位的實際資金缺口，調概總金額不能超過資金缺口總金額。

3.3 對比初設階段、施工圖階段、結算階段影響造價的主要因素，分析各類差異影響金額

對比內容劃分如下：①對比規稅取費文件是否發生變化，若不一致應分析差異金額。②土建專業：對比總建筑面積、單體數量、結構形式、基礎形式、層高、裝修標準、總圖土石方工程量、土石比、運距等。③安裝專業：對比暖通空調形式（分體式/中央空調）、電氣回路（單電源/雙回路）、配電房位置引發的電纜變化等。④梳理主要材料、設備價格變化影響的金額。

3.4 疏理可調整范圍與金額，編制調概報告

可調整范圍詳見《貴州省政府投資項目概算管理辦法》黔府辦發〔2023〕4 號文，此不贅述。

調概報告主要內容包括項目概況（批復情況、建設內容、規模等）、開竣工情況、各參見單位情況、超概項目逐一列舉、超概原因分類、匯總申報調概總金額。

3.5 根據報告中超概的項目準備支撐資料作為附件

附件主要內容包括：調概政策文件、項目開工報告、竣工驗收資料、合同、招標公告、中標通知書、結算審核報告、財務審計報告、必要的圖紙、會議紀要、設計變更等。附件資料應真實、完整、準確，通過支撐資料的羅列，應能完整表達項目投資發生變化的原因和金額。例如，印證某設計變更發生的金額，應提供設計變更復印件、初設圖、竣工圖、工程量計算過程、合同（變更計價條款）等。

3.6 匯總資料提交發展改革委審批

提交資料如下：①建設單位出具的材料真實性承諾函。②建設單位出具的資金承諾函：需建設單位與財政主管部門提前溝通，落實調概資金的來源，確保調概批復以后資金能順利到位。③行業主管部門出具的評審報告；參照《貴州省政府投資項目管理辦法》（貴州省人民政府令第202 號）第五十四條規定。④當地審計廳認可的第三方審計報告。⑤調概報告及附件。⑥按照發改委要求整理成冊并刻盤。

4 結語

對于國有資金投資或占主導地位的項目，初設階段的概算批復是項目建設資金的主要來源，也是項目總投資的最高控制限價，項目建設后期由于種種原因導致進度款或結算金額超過概算批復，造成建設單位資金短缺的局面，因此部分建設項目被迫停滯，項目經濟效益與區域功能受到影響。與此同時建設單位往往陷入施工單位追討工程款的局面，甚至還面臨訴訟風險。因此概算控制不僅是各級政府主管部門的關注點，同時還與各參建單位的利益息息相關，為確保概算執行合法合規、完整準確，建設單位應著眼于項目前期、設計、施工、結算等各個階段，從始至終貫徹造價控制思維，全面加強各環節的管理力度。