現(xiàn)階段我國財政環(huán)保支出的問題及對策

劉俊杰

（山東省即墨區(qū)總工會，山東 青島 266200）

一、我國財政環(huán)保支出存在的問題

（一）財政環(huán)保支出投入不足

世界銀行研究表明，國家環(huán)保投入占GDP在1%和1.5%間時，環(huán)境惡化可以得到一定遏制。2019年我國環(huán)保支出約占比為0.75%，一般公共預算財政環(huán)保支出占比為1%，統(tǒng)籌政府性基金預算后財政環(huán)保支出占比為1.18%，環(huán)境污染治理投資占比為1.65%。這些數據表明我國環(huán)保財政投入處于起始階段，綠色低碳轉型還未實現(xiàn)。

（二）財政環(huán)保支出預決算偏離度較高

財政環(huán)保支出預決算偏離度通常用來表明政府預算編制外部約束和資金使用效率，絕對值應保持在10%以內。我國2015年及2017年該指標接近20%，遠超同期其他財政支出，同期節(jié)能環(huán)保支出指標波動變化也是最為顯著的，說明環(huán)保領域財政支出預算編制對環(huán)境問題預測精準度較低，預算編制科學性存在優(yōu)化空間，環(huán)保資金預算約束不足；某些年份還存在決算支出遠小于預算的情況。

（三）財政環(huán)保支出可持續(xù)性、穩(wěn)定性差財政環(huán)保支出科目調整頻繁

一是款級科目有少量增減合并調動。二是項級科目增刪變動更頻繁?？颇烤幪柎嬖谌碧柼栐鎏柷闆r，每年有項級科目變動，環(huán)保支出方向有隨意性。三是科目設定有交叉重疊。環(huán)保支出不能完全反映財政在該領域支出狀況。四是環(huán)保相關政府基金不穩(wěn)定。因此，財政環(huán)保支出較別的領域更容易受外部影響而銳減。

（四）財政環(huán)保支出與綠色低碳轉型契合度低

雙碳目標實現(xiàn)的關鍵在于能源結構優(yōu)化和新能源技術革新，目前環(huán)保投入更重視污染事后治理而忽視能源減排的預防。財政在支持“雙碳”目標實現(xiàn)上有很大空間，可在激勵碳減排創(chuàng)新、鼓勵新能源等方面持續(xù)提高。

（五）生態(tài)環(huán)保事權與支出責任劃分有待細化

一是央地共同事權分擔比例未明確。我國環(huán)保相關部門事權只規(guī)定了支出責任主體，具體支出比例劃分、事務主導方、支出責任共擔等內容未明確。

二是環(huán)境治理存在部門化、碎片化和條塊化問題。環(huán)境部門負責生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門依職權對生態(tài)環(huán)境專項監(jiān)管，監(jiān)管職能存在分割問題。

三是財政資金投入較分散，基層壓力較大。地方資金廣泛投入到自然資源利用、環(huán)境保護、水土保持、鄉(xiāng)村振興等生態(tài)環(huán)保領域，但各類資金使用范圍并不明確，部門監(jiān)管職責不清晰，資金使用各自為政，分散投入、重復投入等問題較突出，影響生態(tài)環(huán)保資金使用效益。

（六）生態(tài)環(huán)保轉移支付政策調節(jié)作用需要待提高

生態(tài)環(huán)境治理屬地承擔原則與環(huán)境保護外溢性特征存在不匹配問題。我國環(huán)境管理體制是屬地管理，但環(huán)境問題存在外溢性、與區(qū)劃不總是適應，治理跨區(qū)域環(huán)境問題時，積極性較缺乏。因此，完善橫向轉移支付制度特別必要。但現(xiàn)在橫向轉移支付尚無明確規(guī)定，也無專門決策和監(jiān)督機構，多通過政府間協(xié)商進行生態(tài)補償，較為主觀和隨意。

（七）生態(tài)環(huán)保全過程預算績效管理水平需要提升

一是生態(tài)環(huán)保資金績效管理辦法多線頭管理，部分專項資金沒有績效管理辦法。二是績效目標內生化嚴重而約束力不足。由于央地生態(tài)環(huán)境信息存在不對稱，省級部門是績效目標質量的主審單位，中央對地方績效目標審核多采取形式校核，地方極易對指標進行內生化處理，績效管理資金優(yōu)化效果大幅下降。三是績效評價結果反饋和結果應用不足。項目完畢后進行評價并根據評價結果對下一年項目設置和運行予以調整，結果對資金分配產生激勵約束作用，但從實際運行過程看，這種機制力度存在不足。

（八）政府與市場權責邊界有待明晰

企業(yè)作為排污主體出于收益動機，在監(jiān)管漏隙下，并不具減排和綠色生產的主動性。政府由于財政收入的有限決定了環(huán)保支出有限，而且生態(tài)環(huán)境支出屬于“第二梯隊”，財政支出有限。這就是因為政府與市場責任未明確，使得財政更多地承擔治理成本，而且現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)保市場規(guī)模不足、尚處于初級階段，不利于生態(tài)環(huán)境治理。

二、優(yōu)化財政環(huán)保支出政策的建議

（一）增強財政環(huán)保支出投入的可持續(xù)性

1．穩(wěn)步提升生態(tài)環(huán)保領域的財政支出

我國生態(tài)環(huán)保投入穩(wěn)定性明顯不足，雖每年在增長但與經濟增長并不協(xié)同，這種波動影響環(huán)境保護成效，當經濟面臨下行壓力時，更會影響政府積極承擔責任，因此，要完善環(huán)保財政政策體系，形成穩(wěn)定投入增長機制。

建議：一是適度提升環(huán)保支出相對規(guī)模。相對規(guī)模數值不是固定的，應在充分考慮治理任務的多少、市場資金投入規(guī)模、財政支出增速等因素后確定。二是提高環(huán)保支出預算的科學穩(wěn)定性，提高環(huán)保財政資金效率，避免斷崖式投入。同時環(huán)保財政支出應對外部沖擊能力較弱，投入地位應該更為優(yōu)先。三是制定綠色發(fā)展環(huán)保支出中長期規(guī)劃?，F(xiàn)階段我國生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制還不夠完善，環(huán)境治理投入多回報少，財政資金無法從中獲得有效補充，有必要制定綠色發(fā)展的中長期機制，優(yōu)化投入結構，發(fā)揮財政資金的引導帶動作用。[1]

2．提升環(huán)保政府性基金使用效率

我國環(huán)境問題種類多、區(qū)域異質性明顯，普遍存在單純增加環(huán)保支出而忽略重點投入，容易形成資金浪費。從目前我國環(huán)保政府性基金支出規(guī)模和效果看，有些基金設置和運行不夠成熟，如核電站燃料處理基金、廢棄電子產品處理基金預算偏離問題很嚴重，有些基金賠付作用不顯著、環(huán)境問題解決程度低。

建議：一是加強環(huán)保政府性基金預算管理。在預算編制的初期加強對核電站、廢棄電子項目信息搜集，重視環(huán)保基金項目庫建設，對基金收支規(guī)模進行精準預測，提高預算編制科學性。二是加強政府基金預算與一般公共預算聯(lián)系。政府性基金支出與實際中各項目建設密切相關，沒有項目運行年份會出現(xiàn)資金結余，可以將超收資金轉入一般公共預算用于環(huán)保支出。三是發(fā)揮政府基金支持雙碳實現(xiàn)的作用，根據清潔能源、可再生能源等低碳項目實際增設與雙碳相關的政府性基金。

3．利用環(huán)保PPP項目拓寬支出渠道

生態(tài)環(huán)保投入總量大、周期長、回報慢，引入社會資金、采用合適PPP運營，能極大拓展財政資金可使用空間，在減少資金運營風險同時，還能將資金投向綠色領域。目前環(huán)保PPP項目集中于污廢處理項目，而環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)恢復、跨區(qū)域生態(tài)保護等項目多依靠政府付費，投資缺口明顯，可以結合區(qū)域能產生收益的項目組合開發(fā)，實現(xiàn)生態(tài)價值變現(xiàn)。

（二）提高財政環(huán)保支出政策的有效性

1．建立多元主體共用的綜合性環(huán)保支出賬戶

缺失環(huán)保支出賬戶易造成政府對環(huán)境治理投入認識不清，容易忽略企業(yè)對環(huán)境治理的責任，建議仿照歐盟EPEA支出賬戶構建環(huán)保支出賬戶。

一是從政府、企業(yè)和居民三部門角度反映投入。政府須全面展示財政環(huán)保投入狀況，界定清楚財政環(huán)保支出包括哪些預算支出內容，以整合的財政資金反映財政投入而不是單純的節(jié)能環(huán)保支出。設立企業(yè)和居民資金支出項目利于貫徹污染者付費原則，更好衡量財政資金帶動情況。

二是反映環(huán)保支出在生產和消費環(huán)節(jié)投入情況，更客觀反映環(huán)保支出與經濟增長聯(lián)系。

三是反映中央對地方、地方與地方間的環(huán)保轉移支付狀況，對轉移支付的規(guī)模和投向有更為全面的反映。

2．加強財政環(huán)保資金績效管理

一是明確市級以下政府生態(tài)環(huán)保績效管理責任。財政和具體部門負責本區(qū)域績效目標的設定、分解、復核、運行監(jiān)控等任務。二是建立環(huán)保資金績效指標庫。可以參考過國際標準，匯總共性、個性指標和符合規(guī)劃的指標建立指標庫，各省根據實際情況統(tǒng)一指標，提高評價科學性。三是加強評價結果反饋應用。要在環(huán)保財政資金運行全過程嵌入績效管理，從前期入手提升評價信息準確性。同時引入第三方評價機構提高評價結果客觀性。根據上一年績效評價結果，對好的項目適度傾斜，不好予以削減、收回預算或取消下一年度資金。[2]

3．加強生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)代信息平臺建設

要運用大數據技術，加快生態(tài)治理數字化轉型。首先，環(huán)境治理與數字技術結合、建立動態(tài)管理數據庫，依托環(huán)境監(jiān)控網絡和相關治理平臺進行區(qū)域、各層級之間的信息實時分享，提升政府治理數字化水平。其次，生態(tài)環(huán)保平臺的優(yōu)勢在于：一是能最快地實現(xiàn)區(qū)域內信息匯總預覽，便于及時動態(tài)治理；二是能將審核通過的環(huán)保項目納入平臺管理，實施全過程績效管理，將實施結果同績效目標結合分析，評價結果反饋更有價值。

（三）提高財政環(huán)保支出與綠色低碳目標適應性

1．支持財政資金向能源節(jié)約方向傾斜

以往能源節(jié)約財政資金比重低、支出結構單一、資金使用效益低等問題，支出科目應應突出重點、強化對能源轉型支持。第一，加大對可再生能源資金投入，鼓勵清潔低碳能源使用。根據能源技術種類細化可再生能源下的科目，或根據可再生能源研發(fā)與應用合理分配資金并設置支出科目。要加強煤炭脫碳技術研發(fā)，把化石能源為主過渡為清潔能源為主，可繼續(xù)細化“能源節(jié)約利用”科目支出。第二，優(yōu)化“能源管理”科目內容，提升支出規(guī)模。對于能源管理事務支出、內容分散、重點不突出，可以合并新增優(yōu)化能源管理重點。第三，加大循環(huán)經濟支持力度。

2．鞏固污染防治成果

污染防控是環(huán)保支出比重最高支出，較全面涵蓋現(xiàn)階段主要污染問題，支出力度不減，一是經濟短期難擺脫資源環(huán)境依賴性。二是減污降碳具有協(xié)同性。化石能源燃燒是二氧化碳主要排放源頭，也是二氧化硫、氮氧化合物等的產生源頭，重點污染防治區(qū)域也是高碳排放重點管控區(qū)域，在推進污染防控攻堅戰(zhàn)同時，可以增設CO2排放指標監(jiān)控。

（四）提高環(huán)保事權與支出責任精準性

1．細化省及以下環(huán)保事權與支出責任劃分

一是精細化省、市、縣、鄉(xiāng)環(huán)保財政事權和支出責任。地方是環(huán)保事務履行主力軍，應結合地區(qū)特點，出臺重點領域、重點區(qū)域事權和支出劃分方法。二是加強省級統(tǒng)籌能力，加大重要生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度，堅持事權與財力協(xié)調，將應該高級政府承擔的支出責任上移。三是明確共同事權資金分擔比例，根據地方財力、治理效率等因素，實施比例或項目分擔，避免壓力下移。

2．完善生態(tài)環(huán)保多元主體治理體系

針對管理過程政府與市場權責不清問題，逐步完善多元主體治理，包括合理界定政府、企業(yè)、社會三者責任，構建環(huán)境友好、資源節(jié)約型市場機制，發(fā)揮第三方治理和監(jiān)督作用等三方面。

政府要當兜底責任人，通過財政挖掘市場治理潛力，比如通過綠色發(fā)展基金、政府采購等鼓勵市場開展環(huán)保產品創(chuàng)新，積極發(fā)展碳排放交易、生態(tài)補償制度等，將環(huán)境問題市場化，讓綠色企業(yè)獲得更多補償，讓污染企業(yè)在轉型成本和排放付費間取舍，鼓勵企業(yè)自發(fā)采取環(huán)保措施、提高環(huán)保市場運行效率。

財政資金逐步從治理等轉到事前控制、事中監(jiān)督中來，給企業(yè)和社會相應責任、鼓勵多元主體參與，政府只對市場無法發(fā)揮效用的環(huán)境問題予以治理。政府應主動開放環(huán)境信息查詢，讓公眾、社會組織了解環(huán)境信息，借助社會力量約束非環(huán)保行為。

3．完善環(huán)保領域轉移支付政策

一是健全生態(tài)產品價值評估體系，以生態(tài)產品價值核算結果作為轉移支付政策資金重要因素，增加對重點生態(tài)區(qū)域的財政資金補償。

二是理清各類轉移支付生態(tài)功能定位。一般性轉移支付不要限制下級資金使用，并建立合理化增長機制，既考慮對環(huán)境治理的資金支持，同時進一步明確共同事權支出責任分擔比例及資金管理。

三是增加績效評價結果應用。省以下政府對生態(tài)轉移支付資金依賴高、缺乏履行職責積極性，要在適度增長轉移支付資金同時要運用績效考核系數提高轉移支付政策調節(jié)水平。

四是健全橫向轉移支付制度。環(huán)境問題并不完全符合行政區(qū)域劃分，跨區(qū)域治理及保護等外溢問題普遍存在，要加快推動橫向轉移支付立法，明確橫向轉移支付應用范圍、目標設定、資金分配、事權與支出責任、監(jiān)督約束等內容。