城投類公司投融資資金風險管理的實踐探究

范志剛

（阜陽市建投集團建行阜陽市分行，安徽 阜陽 236000）

城投類公司是地方政府在發展公益性事業、建設以及運營城市基礎設施等過程中，以地方政府信用為基礎，通過注入土地以及股權等資產方式而建立的，承擔政府部分職能。對城投類公司而言，為了更好地履行政府職能，需要不斷提升自身競爭軟實力，以滿足當代社會發展需求。這一過程中，公司務必要對自身融資模式進行改革，并基于融資成本以及效益等展開分析，在保障融資決策準確性的同時也要做好風險管理工作，順應公司融資方面的需求，獲取更多的資金助力公司健康發展及穩定。

一、城投企業發展概述

城市建設投資公司簡稱為城投公司，誕生于20世紀70年代末80年代初，彼時我國逐漸走出中華人民共和國成立之初的積貧積弱狀態，經濟開始迅速復蘇，與之相對應的城鎮化進程也不斷加快，但與此同時，城市基礎設施功能落后以及供給不足等問題也日益突出。為解決這一問題，城投公司登上了歷史舞臺，開始肩負起政府加大對城市基礎設施投資建設的職責。

以此為背景，可知城投企業即為地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，以準經營性、公益性項目投資、融資、建設、運營業務為主，同時從事經營性業務的獨立法人實體[1]。

從發展歷程看，城投企業發展共歷經了初步誕生、持續積累、深化繁榮以及規范發展等四個階段。

誕生階段，因城鎮化進程需要以及為消除“財權”和“事權”矛盾所帶來的影響，地方政府紛紛以“經濟發展為核心”，設立地方投融資平臺，以強化地方財政及加強基礎建設；持續積累階段，地方融資平臺借助地方政府信用背書，向銀行等金融機構進行間接融資，在擴張性財政政策下快速積累；深化繁榮階段，此階段始于2008年，因美國“次貸危機”波及全球，中央政府推出4萬億經濟刺激計劃，在國家經濟刺激政策出臺的形勢下，投融資平臺井噴式涌現；但萬事抱陰負陽，快發展也進一步帶來了高債務風險，故此，第四階段規范發展階段啟動，此階段為降低地方負債，國內各大銀行收縮貸款規模，促使地方投融資平臺發展陷入困境，也促使地方投融資平臺積極尋求轉型發展之路，以增強自身發展活力。

二、城投企業投融資資金管理必要性分析

（一）城投企業的國有性質決定其資金管理具有一定穩健性，保障資金安全性

城投企業的國有企業屬性，決定了其資金管理應具備一定的穩健性，表現在：其一，以所肩負職責觀察，地方城投企業為政府調動資源并進行經濟建設的載體，肩負著提振地區經濟發展活力，產生良好社會效益外延并改善民生等職責，為實現這一目標，城投企業多整合資源，綜合運用地方土地資源、稅收政策優惠以及銀行貸款吸引優質企業入駐本地區，且所運營項目具有規模大、關聯方鏈條廣等特點，故任何一個環節出錯，都將波及整個鏈條共生共榮[2]。基于此，城投企業應加強資金管理，以降低資金管理風險，保障其穩健性。

其二，其次現階段政府債務風險正逐步加深，我國政府部門債務風險始于2008年，當時為緩和“次貸危機”對本國經濟的沖擊，國家推出“四萬億救市計劃”，為配合資金落地，中央放松了對地方融資平臺的限制，并逐步產生了經濟過熱的發展現象，“股災”“供給側產能過剩”“樓市供大于求”等問題逐步浮現，隨后國家全面收緊銀根，并打破了地方城投企業“新債還舊債”的循環，至此，地方債務風險，資金流動性風險加劇，并影響地方經濟發展，故為避免后續債務風險持續加深，城投企業應強化資金管理，以降低其償債風險[3]。

（二）城投類企業所投項目體量大，所需資金規模龐大，需強化其資金籌措管理

城投類企業所投項目體量大，所需資金規模龐大，需強化其資金籌措管理，表現在：一是從支出端看，城投企業一般所建造的項目包括市政道路、土地開發、軌道交通等城市基礎設施類項目，還包括高速公路、鐵路等準經營性項目，上述類型項目均具有建造規模大、所需資金規模體量大且建造周期長等特點，但與此同時城投企業卻面臨著自身融資渠道單一，資金期限錯配風險大等風險，可見城投企業普遍具有項目風險大且風險抵御水平低等發展隱患，若未及時解決上述問題，則將嚴重影響公司內部資金使用安全及存續發展。

二是從收入端看，城投企業項目收入來源有兩方面，一為土地出讓金，二為項目收入資金；但前者收入不穩定，表現在房地產政策收緊后，房企資金流動性斷崖式下降，導致了土地市場拍賣熱度的下降，更有甚者土地流拍現象也屢見不鮮，土地出讓環節的不流暢也將給部分對土地出讓金依賴程度較大的城投平臺積累再融資壓力；同時后者收入不穩定，因城投公司所承擔的建造多為公益類項目，此類項目建造周期長但收益率低，從而降低了城投企業現金回轉能力；故整體看，現階段城投平臺自身盈利和創造現金流能力均較弱，需加強資金籌劃水平，以降低管理風險。

（三）不同時期對城投企業投融資資金社會效益及經濟效益要求有所不同

不同時期社會對城投企業投融資資金所產生的社會效益及經濟效益要求有所不同，表現在：第一，于經濟發展早期及中期，國家百廢待興，各地區基礎設施均陳舊且難以承載經濟發展重任，各地區也意識到基礎設施建設與經濟發展息息相關，并喊出了“要致富先修路”等諸多先鋒口號，但此類基建項目因投資收益率極低而難以獲得社會資本青睞，為彌補市場功能缺失，政府肩負起這一職責，成為經濟市場發展的補充和替代力量，故在此階段，城投類企業伴隨土地經濟興起如火如荼，土地整合、產業園招商方式及項目開發等參與經濟建設方式大興，故此階段評價投融資資金產生的社會效益及經濟效益，則更多著墨于資金/基礎設施建設投入產出比，因此該階段通過走量達成提高經濟發展效率的目的。

第二，于經濟發展后期，伴隨著土地經濟疲軟及基礎設施開發空間的下降，城投企業資金投入邊際效益也逐步下降，故為更好參與經濟建設，城投企業逐步轉型，興起了新興參與經濟建設方式，如成立地方產業投資基金，并成立招商小隊全國尋覓優質投資項目，此時城投資金開啟了直接參與產業建設等模式，以直接切入的方式，確保經濟發展得以提振，在此階段，城投企業投融資資金更講究精細化管理，確保資金可率先匹配優質發展項目，以提升經濟發展質量。

三、現階段城投類企業資金管理存在的問題

（一）城建項目資金來源較為單一、缺乏多元化

目前，城建項目資金存在有來源較為單一， 缺乏多元化等特點，體現在：首先，在經濟發展早期，我國城建項目發展主要依靠財政部門撥款，但因早期經濟發展緩慢且分稅制改革矛盾，同時地方政府在城市基礎設施建設改革上認識不充分，客觀上導致了城建項目所獲資金不充足的情況；另此階段在政府主導下，民間資本及社會資本及外商資本受到了一定擠壓和排斥，導致市場機制無法發揮作用。

其次，在經濟發展中期，為解決政府不能從銀行直接貸款且僅靠財政預算收入不足以承載項目開發等弊端，城投企業誕生，并于2002年開始推行“招拍掛”，即以土地出讓收益作為貸款還款保障，從此國開行、四大行以及各大地區設置的城商行，開始成為全國城投企業資金來源保障，但此階段仍存在問題，因商業銀行資金多來自短期存款，容易產生資金期限錯配風險，從而導致流動性風險與系統風險產生。

最后，在經濟發展后期，債券融資等方式興起，理論上債券融資好處有二，一來債券可賣給廣大投資者以分散風險，而非將貸款風險全部集中在銀行系統里，二來債券價格為市場預期，反映了市場對風險的共識，可提高資金配置效率；但實際情況觀察，地方發債抵押多為市政道路、橋梁、公園等公益性資產，此類資產變現能力較弱，難以對債務形成較好保障，從而提高了城投企業償債風險；整體看，現階段城建項目資金來源單一，缺乏多元化，且流動性較弱，城投企業存在一定的籌資風險[4]。

（二）城投企業資金及收益存在期限錯配風險，為企業帶來風險

城投企業資金及收益存在期限錯配風險，體現在：一是在土地出讓環節。土地開發投資與出讓存在一定時間差，如當期土地出讓收益與當期土地開發投資金額差距較大，則將存在一定資金期限錯配風險。

二是在建造環節。因城投項目存在建設周期長但貸款多為短期貸款的情況，導致城投企業存在資金來源周期短，但使用運作周期長等錯配風險；為解決上述資金錯配風險，城投企業多采用“借新債還舊債”運作方式，此運作模式在房產行業流動性充足，銀行對城投企業實施寬松融資政策時，能確保城投企業資金使用安全，但在監管逐漸加碼且銀行收緊銀根情況下，則有可能導致城投企業償債風險加劇及企業資金鏈斷裂，如2021年在各項監管加強情況下，地方城投企業信貸融資難度加大，但此時此類城投平臺仍面臨一定債券償還壓力，為緩解償債壓力，地方城投企業則進一步轉向短期債券融資領域籌集資金，并最終導致此類城投企業短期債務比例以及一年期非流動負債占比上升，從而導致城投平臺債務結構趨短，加劇其短期償債風險[5]。

（三）城投企業投資項目面臨不確定因素多，資金存在短缺風險

城投企業投資項目面臨不確定因素多，資金存在短缺風險，表現在：第一，政策調整存在不確定性。地方城投企業作為特殊的國有企業，為政府參與經濟建設的載體，故為保障職責的履行，該類企業也受到了國家全面的政策監管，包括金融政策監管、債務政策監管、城市建設政策監管和國企改革政策監管等多重約束；如伴隨著經濟情況的波動，金融政策對地方平臺公司也存在時收時放的狀態，在“次貸危機”“歐債危機”爆發時，國家經濟受到波動呈現出下行態勢，并釋放了積極財政、基建信號，在此情景下，城投企業更容易獲得地方政府支持以及金融機構青睞；但當經濟轉好時，此時資金需要匹配經濟效益較好，資金使用邊際效益更高的實體企業時，則需要城投企業退居二線，以防止資金效率降低同時產能過剩情況產生；故政策波動時，城投企業資金獲得難度不一，從而城投企業帶來一定資金籌措風險。

第二，建造存在不確定性。城投項目多為大型基建項目，涉及多部門共同監管，并面臨著諸多不確定因素，從而有可能帶來工期延誤問題以及資金過度消耗風險，從而導致短缺風險。

（四）投資項目社會效益及經濟效益難以估量，難以評價資金使用效益

一般情況下，城投項目評價其資金使用效益時，多從該項目所產生的經濟效益以及社會效益情況判定。

1．判定經濟效益時，需分析該項目的盈利能力，清償能力，同時考察其在財務上的可行性。

2．判定社會效益，則需分析在合理配置國家資源的前提下，該項目對地區整體環境建設、居民幸福感等領域提升作用；理論上只有產生了良好經濟效益以及社會效益，則該投資項目資金投入產出比才達到較高水準，通過反向回溯評價以提升資金使用效益；但實際情況下，城投項目經濟效益難以判定，因多數城投項目均為基礎性建設項目，建成后將帶動整體經濟效率提升，難以區分單個城投項目經濟效益；同時從社會效益上觀察，地區環境優化、居民幸福感等數據難以量化，或存在較大主觀性，從而難以客觀評價上述城投資金使用實效。

四、現階段城投類企業資金管理優化政策

（一）發展多元化融資，優化籌資結構

為解決城投企業資金來源單一，缺少多元化的問題，可實施如下措施。

1．確保投資項目的盈利性，如在進行資源整合時，應發揮“以一帶十”的經濟效益，確保項目所具有良好經濟效益以及社會效益，從而對民間資本以及外國資本進行良性引導，切實調動上述領域資源，以投入城市基礎設施建設投資活動環節中。

2．善于調動自身能量，其間積極盤活自身資產存量，并積極運用金融市場上新型融資工具，如城投企業可梳理公司現有資產資源，如土地資源、保障性房產資源、特許經營權資源等，并強化與第三方金融該機構合作，充分利用市場上現有融資工具，真正以資產未來的現金流為背書，實施信用融資，從而實現在不增加企業長短期債務規模前提下，增加現金流，確保資金使用安全，推動城投事業健康、可持續發展。

（二）長配長，短搭短，提升資金時間及額度匹配度

為消除資金期限錯配風險，需實施如下措施：第一，長配長策略。所謂長配長策略，即為針對建造周期較長的工程項目，需要匹配中長期貸款。其中國開行為政策性銀行，肩負著國家政策性引導作用，國開行具有長期穩定的資金來源，適合作為城投企業獲得長期貸款的保障，但為獲得國開行貸款，需確保自身具備良好主體信用等級；另應利用好政府間接信用，以持續獲得政府在政策、資本金、經營性資產、重點資源及項目上的支持。

第二，短搭短策略。針對建造周期較短的項目，城投企業應采取短搭短策略，即積極獲取商業銀行、城商行等商業銀行短期貸款，另可積極發行短期債券，以分擔系統性風險；同時城投企業應對資產進行系統梳理，以增加資金流動性，此外可允許地方政府主導，在風險可控的企業間進行拆借，保持企業的現金流入。

（三）強化投融資資金預算管理，另使用資金池集約化的方法，做到資金資源統籌調配

為強化資金統籌調配，應采取如下措施：第一，強化資金預算。其一堅持“規劃先行”指導原則，充分關注近期城市建設計劃和與遠期城市建設計劃，制定合理施工順序，確保城市建設事業科學開展；其二梳理下一年度城投項目數量及所需資金缺口，制定資金預算，按項目分解預算指標，另強化預算動態管理，如分析預算執行差異，并實施控制措施，其三加強預算分析，確保資金預算執行度達到甚至超過100%，以優化企業資源配置。

第二，實施資金池管理。強化資金池管理，對資金實施統籌管理，強化資金集中管控，設置內部資金結算中心，統籌資金收支，通過資金池實現集約化，做到資金資源統籌調配。

（四）加強資金效益考核，提高投融資資金投資性效益

為提升投融資資金投資性效益，應強化資金效益考核，則應采取如下措施：首先，拓展績效評價廣度，針對部門預算、專項項目以及預算執行情況實施績效自評，實現績效自評全覆蓋，增強人員管控意識。

其次，延伸績效評價深度，強化實地考察，明確本地發展戰略目標，并以此為參考，結合城投項目所覆蓋范圍，制定具有針對性考核指標，同時將可量化指標及非可量化指標結合，以提升指標制定科學性，從而對城投資金管控工作產生良性引導。

最后，確保績效評價質量，成立績效評價小組，收集相關數據，從多角度論證研究，多方統籌協調，形成工作合力，確保績效評價工作高質量完成。

五、結束語

綜上，現階段城投企業資金管理仍存在一定問題，由此為企業帶來了管理以及存續上的隱患，故地方城投企業應加強反思，以采取切實得當的措施，優化資金管理，以肩負起增強經濟活力同時確保經濟健康發展的歷史使命。