鄉村振興視域下山東省農業保險高質量發展路徑探析

張鑫慧

（山東農業大學，山東泰安 271000）

農業是衡量一個國家或地區經濟發展水平和社會穩定程度的重要產業，也是受自然災害影響最大的產業。推廣農業保險對分散和管理農業風險、穩定農業生產、助力農民增收、實現鄉村振興等具有重要的現實意義。為了發揮農業保險在山東省鄉村振興中的作用，本文從山東省農業保險的發展歷程和取得的成就入手，探索山東省農業保險的發展現狀，分析推行農業保險對國家、保險公司和投保農戶的意義，總結農業保險對三方發揮的積極作用，并探究山東省農業保險目前存在的問題，整理歸納山東省農業保險未來發展的方向，提出促進山東省農業保險發展的對策建議。

1 發展歷程和成就

1.1 發展歷程

2006 年，山東省人民政府在章丘市、壽光市、臨清市開展政策性農業保險試點工作，開創“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的特色農業保險發展之路。2020 年，山東省財政廳、發展和改革委員會等7部門印發《關于加快山東省農業保險高質量發展的實施意見的通知》，提出“力爭到2022年，水稻、小麥、玉米3 大糧食作物保險覆蓋率達到80%，農業保險深度（保費/第一產業增加值）逐步達到1%，農業保險密度（保費/農業從業人口）逐步達到500 元/人”“到2030 年，農業保險達到全國先進水平，實現由保成本向保收入的轉變，建成‘多層次、廣覆蓋、可持續’的農業保險保障體系”等目標。《2020 年山東省國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2020 年山東省農業保險保費收入達44.1 億元，增長22.4%，為1 582.2 萬戶（次）農民提供1 119.7 億元的風險保障。隨著經濟社會的發展，農業保險正逐漸成為提高農戶抵御風險能力的“壓艙石”，成為切實保障農民收入的“穩定器”。

1.2 成就

1.2.1 從單一物化保險向完全成本收入保險轉變

山東省堅持以“低保障，廣覆蓋”為原則，打開了農業保險市場的大門。2006 年，山東省剛開始實施政策性農業保險試點時，保障范圍只是作物生產的直接物化成本，保險類型僅包括玉米、小麥、奶牛和蔬菜大棚4個險種[1]。2019年，省級補貼險種達到44個，實施了完全成本類、收入類、指數類等保險創新試點。2021 年，山東省穩步開展農業大災保險和小麥完全成本保險試點工作，目前已在50個產糧大縣開展三大糧食作物大災保險試點，在4 個縣開展小麥完全成本保險試點，推動農業保險從保成本向保收入轉變。同時，2022年最新修訂的《山東省財政廳山東省發展和改革委員會等6 部門關于完善山東省地方優勢特色農產品保險獎補政策的通知》中，進一步加大對地方優勢特色農產品保險的支持力度，重點支持符合農業產業政策導向、具有一定產業規模、農戶投保需求強烈的險種。這一轉變使山東省農業保險保障范圍擴大到覆蓋直接物化成本、土地成本、人工成本及農產品價格異動帶來的損失，不僅解決農民災后損失、生產產量損失的補償問題，對保持農民收入穩定、解決農民增產不增收問題等也起到了至關重要的作用。

1.2.2 從單一賠付保險向全程風險管理保險轉變

以往，農業保險公司只負責在農戶受災報案后到現場進行查勘，測定保險標的的損失程度，然后根據保險協議的規定，對農戶的損失進行賠償。如今，部分地區的保險公司探索將農業保險服務從“事后理賠”向“事前防損”轉變，構建“保防救賠”一體化的服務體系，取得了顯著成效。例如，在山東省淄博市桓臺縣，保險公司加強對保險標的風險跟蹤監測和指導，使用衛星遙感技術，定期對承保農作物拍攝遙感影像，通過影像與后臺農作物生長模型做對比，實時監測農作物的長勢情況，如有異常，及時開展補救工作[2]。與農戶相比，保險公司擁有較完善的風險預警系統，中國太平洋財產保險股份有限公司積極探索在災害來臨前，第一時間將風險預警信息告知農戶，同時聯合當地農技部門對承保地塊或養殖場所進行災前的風險管控指導工作，使農戶做好風險應對，有效減少了農業生產損失，使“以防為先”的理念逐步深入人心。做好風險管理，不僅減輕了社會、農民的損失，也能降低保險公司的災后賠償，具有明顯的正外部性，實現了雙贏。

1.2.3 從獨立作用的農業保險向與其他金融工具聯合發揮作用的農業保險轉變

長期以來，農業生產經營風險高、農業風險管理手段有限及資信條件不足等情況，導致農業生產經營主體常面臨“貸款難”的問題。隨著一、二產業的融合發展，農業保險市場需要金融提供更大的支持力度[3]。農業保險通過對借款人的農業生產提供保障，充當一種信貸抵押品，發揮農業保險的增信功能。以農業保險為紐帶，可通過“保險+期貨”將農戶面臨的市場價格風險轉移到期貨市場中，也可采用“保險+信貸+期貨”“保險+擔保”等多種模式分散風險。部分地區合理利用金融工具取得了顯著成果，如山東省德州市武城縣農戶通過參與“保險+期貨+基差收購”試點項目，2019—2020年共獲得收入賠付3萬元，基差賠付9萬元，玉米的價格和產量都得到了堅實的保障[4]。隨著各地區對“保險+期貨”模式的推廣，越來越多的農戶對豐富的金融工具有了全新認識，金融工具在農村地區的普及率越來越高。農業保險與金融工具的深度融合，使農業保險對農戶的保障水平上升到一個新的臺階。

2 發展意義

2.1 政策依據

農業是基本盤，糧食是“壓艙石”。2022 年中央一號文件提出，“積極發展農業保險和再保險”“優化完善‘保險+期貨’模式”。該文件說明促進高質量農業保險發展是推進鄉村振興過程中不可缺少的一環，這已是中央一號文件中第19 次提及農業保險[5]。2022年4 月，中國銀行保險監督管理委員會發布的《關于2022 年銀行業保險業服務全面推進鄉村振興重點工作的通知》中提出“增強保險服務鄉村振興動能作用”。黨的二十大報告提出，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營。這些政策均表明了農業保險對推動鄉村振興發揮著重要作用。

2.2 理論依據

2.2.1 政府層面

1）農業保險可使投保農戶在遭受保險責任范圍內的災害后及時得到經濟補償，有利于穩定農業的再生產，保障農業過程的連續性，對保障農村地區生活穩定，調節農業經濟和穩定物價也具有重要作用。2）農業保險是綠色保險，客觀上農業保險符合減少碳排放和減少環境污染的目的。任天馳研究證實，農業保險及保障水平的提高對化肥、農藥投入均存在顯著的負面影響[6]。還有很多調查表明，生豬保險已成為解決病死豬無害化處理難題和畜牧食品安全難題的重要工具之一。因此，農業保險具有引導農業綠色生產的作用，能為未來農業綠色、可持續發展提供助力。3）農業保險能提高財政資金的使用效率，政府將財政資金轉化為保費補貼，農戶發生保險責任范圍內的損失時，財政資金會通過農業保險發揮杠桿撬動作用，助力農業穩產、農民增收，同時體現了政府對社會經濟生活的宏觀調控作用[7]。

2.2.2 保險公司層面

對保險公司而言，農業保險推廣在拓展新的業務領域的同時，也為鄉村振興貢獻了重要力量。1）強化產業脫貧保險服務。保險公司積極開展扶貧小額信貸保證保險，探索推廣“保險+銀行+政府”的多方信貸風險分擔補償機制。目前，已有多地開始實行“農業保險貸”產品，通過財政增信帶動金融機構的發展，也為農戶提供易獲得、低成本的惠農金融服務，實現了銀行、保險公司和農戶的三方共贏。2）強化民生保險服務。保險公司積極開展低收入人群的普惠保險，探索農村養老保險產品，主要為針對縣域居民的健康險、定期壽險及農村意外險等業務。在未來，保險行業將會涌現出更多種類的保險，不僅是農產品保險，還會產生農房、農機、農村養老、護理等大量保險品類，為農民生活的各個方面保駕護航。3）幫助農民提高防御風險的能力。保險公司通過宣傳防災減損的知識提高農民的抗風險意識，利用科技手段監測災害的發生情況，及時做好風險防范。另外，保險公司提高產品內在競爭力的核心是站在廣大農民的立場上，讓農民在災后得到滿意的賠償。保險公司的雙重保障作用極大地降低了自然災害對農業生產的影響，穩定了農民收入。

2.2.3 農民層面

農業保險從保成本逐步向保價格、保收入轉變，對農民的保障范圍逐漸拓展。1）農業保險成為帶動農民致富的助推器。2022 年，我國農民人均可支配收入首次突破2 萬元，農業經營收入在農民增收中占了較大比例。山東省堅持不斷擴大完全成本農業保險和種植收入保險的實施范圍，對實現農民增收發揮了顯著成效。2）農業保險能有效抑制脫貧人口因故返貧。財政補貼資金能降低農民支付保費的壓力，受災后保險公司的賠償能為農民恢復再生產提供資金，兩個方面同時作用能達到緩解貧困脆弱性的目的[8]。《農業保險助推脫貧攻堅藍皮書》顯示，“十四五”期間，保險業要聚焦鄉村振興戰略，為防止脫貧農民因病因災返貧提供保險業的解決方案。

3 存在的問題

3.1 農業保險公司工作者的服務不到位

某些農業保險公司與農戶簽訂保險合同時宣傳誘人，理賠時卻推諉扯皮，在保險合同上與農戶玩“文字游戲”，如泰山財產保險股份有限公司要求農戶開具“豐收證明”，不能證明豐產則無法入保。因此，不少農戶對農業保險的參保積極性降低，保險公司與農戶簽訂合同及理賠過程中的服務意識和專業素養亟待進一步提高。

3.2 農業保險的保障水平和實施范圍不完善

目前，山東省農業保險以成本保險占絕大多數，保障水平仍以直接物化成本為主。三大糧食作物的賠付金額約為每公頃400元，與我國每公頃1 000元以上的生產成本及發達國家保障標準仍有較大差距[9]。同時，隨著土地和人工成本的不斷上升，農戶對保險賠付的心理預期與最終收到的賠償差距越來越大。農業保險理賠門檻高和存在很多免賠額也是農戶無法獲得全額賠付款、農戶部分減產不賠付現象出現的原因。

3.3 農業保險的理賠機制和理賠程序不合理

理賠機制和理賠程序不合理是制約農業保險推廣的主要問題。從事種養業的農戶在遭受自然災害后會第一時間聯系保險公司，但由于勘賠、清算工作量大，理賠到戶的時間就會大大延長。再加上過程中缺少技術性強的專業仲裁機構參與，災害損失的確定、理賠金額的衡量都要與保險公司多次協商后才能達成一致。此外，在現場調查的過程中保險公司還要與農業、氣象、金融等多部門進行合作，溝通效率往往不盡如人意[10]。因此，農業保險賠付效率低，從災害發生再到賠付款到賬，可能會經歷幾個月甚至半年的時間，極大地影響了農民發展再生產的進程，對農民的生活也造成了一定的不利影響。

3.4 農業保險行業規范不嚴格和政策不全面

山東省農業保險實施只有《中華人民共和國保險法》保障，其中缺乏對農業保險的明確要求，只說明農業保險由法律、行政法規另行規定。因此，農業保險缺乏一個強大的體系維護，農民對出險后的理賠主張無法可依，這也是導致農業保險行業亂象頻發的根本原因。同時，僅靠中國銀行保險監督管理委員會和中國保險行業協會的監督遠遠不夠，需要地方各級專派部門對農險行業進行規范與約束，采取措施嚴厲整治，才能建立一個健康有序的農業保險市場。

4 發展路徑

4.1 提升保險公司服務水平和意識

保險公司要加大農業保險的宣傳力度，多渠道向農戶普及參保的重要性，不斷提高農戶的參保意識和參保積極性。在農戶投保時，保險公司工作人員要把涉及保險賠付的重要條款反復與農戶進行溝通交流，嚴禁讓農戶“稀里糊涂”參保，以真正提高農民的獲得感和滿意度，滿足農戶對較高服務水平的要求，從而使農業保險真正做到“農險為農”“農險護農”，為“三農”發展和鄉村振興作出更大貢獻。

4.2 提高賠付水平，擴大財政補貼范圍

1）加快推進完全成本保險和收入保險試點建設，提高巨災風險的保障程度，讓農險真正“解渴”和“管飽”，關鍵時刻為農戶的生活雪中送炭，切實“保”到農戶心坎里，讓農戶放心種、愿意保。2）進一步擴大中央財政對地方特色農業產品保險“以獎代補”政策的實施范圍，對于具有地方特色的農產品，提供差異化補貼，避免全國財政補貼“一刀切”。3）制定合理的補貼比例，將農業保險更多聚焦在經濟不發達地區和困難人群，強化農業保險對地方特色扶貧產業的引導和推進作用。山東省各級政府結合地域特點和農業生產周期選擇適宜本地種養的農產品，將財政資金用在刀刃上，讓地方特色農產品成為當地致富、鄉村振興的好幫手。

4.3 運用科技手段賦能理賠全流程

2022 年2 月，中國銀行保險監督管理委員會印發《農業保險承保理賠管理辦法》，提出要“采取線上化、信息化手段提升承保理賠服務能力和效率，推動科技賦能”“建立符合農業保險高質量發展需要的基層服務網絡體系”。保險公司要盡快推廣生物識別、衛星遙感、地面信息采集、微信投保等技術手段應用，以簡化理賠程序、精確理賠范圍、減少理賠環節，讓數據多“跑路”，讓農戶少跑腿。

4.4 規范經營秩序和強化法律保障

1）建立農業保險市場準入和退出機制，鼓勵實力強的保險機構參與公平的市場競爭，對于不能履行賠償義務的保險公司，撤銷其農業保險業務。2）國家要出臺針對農業保險實施的法律，明確政府、保險公司在進行農業保險活動時的責任與義務，對涉及農戶切身利益的事要有明文規定，切實保護農戶的利益。3）中國銀行保險監督管理委員會和中國保險行業協會需加大對違規行為的懲罰力度，對承保機構內部管理不規范、理賠款支付不及時的情況進行整改。4）大力推廣農業保險審計，對監管不到位的地方進行專項審計。2021年12月，山東省審計廳首次開展全省農業保險費補貼資金分配管理使用及政策措施落實情況專項審計，切實規范了承保機構的市場行為，增強了農業保險市場經營主體的行業競爭力，對于提升農業保險服務水平具有積極意義。