新舊《檔案法》對比下檔案法治現(xiàn)代化立法理念嬗變分析????

摘 要：新《檔案法》是新時代檔案工作的基本法，與舊《檔案法》相比，新《檔案法》立法理念經歷了從“檔案權力”向“檔案權利”、從“檔案法制”向“檔案法治”、從“有法可依”向“良法善治”的嬗變，體現(xiàn)了其立法價值及功能定位的變化。本文通過立法理念透析新《檔案法》立法本意、立法精神，以期進一步增強貫徹落實新《檔案法》的思想自覺和行為自覺。

關鍵詞：新舊《檔案法》；檔案法治現(xiàn)代化；立法理念；嬗變

引言

習近平總書記在黨的二十大報告中強調“要在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”。將“依法治國”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，體現(xiàn)了黨對中國式現(xiàn)代化規(guī)律性認識的深化。新修訂的《檔案法》（以下稱之為“新《檔案法》”）于2021年1月1日正式實施，較2016年《檔案法》（以下稱之為“舊《檔案法》”），新《檔案法》從舊《檔案法》的6章27條擴展至8章53條，新增“檔案信息化建設”“監(jiān)督檢查”兩個專章。立法理念體現(xiàn)著法律的內在精神和最高原則。它是立法者對法律本質、原則及其運作規(guī)律的理性認識和價值取向，是實現(xiàn)法之最終目的的最高思想境界[1]。檔案法治現(xiàn)代化是運用法治思維和法治方式，秉持法治建設與社會物質生活條件基礎和時代發(fā)展進程同向變化的理念而開展的檔案立法、執(zhí)法、司法、守法等工作的動態(tài)過程[2]。新《檔案法》的立法本意、修法原意和具體內容的修訂都集中體現(xiàn)了新時代檔案法治現(xiàn)代化的立法理念，這是全面依法治國方略在檔案領域的現(xiàn)實表現(xiàn)，也是檔案工作實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1 從“檔案權力”向“檔案權利”嬗變：檔案治理權利法治化

權力是人類進入階級社會的產物，具有國家直接強制力。權利是商品經濟時代發(fā)展的產物，是主體為實現(xiàn)其利益，擁有做或不做某一行為的可能性。作為國家敘述系統(tǒng)的重要組成的檔案，在歸檔內容、歸檔范圍、價值取向及組織形式等方面都服從和服務于權力。公民則通過主張權利以反映其自身記憶，記載自我行動，監(jiān)督國家權力，并努力將記載轉化為檔案，使檔案更加全面真實。法律是權利與權力博弈的均衡點，是權利與權力主體進行博弈支付的契約合同[3]。新《檔案法》的修訂體現(xiàn)了公民檔案權利保障法治化。

1.1 加強檔案權力監(jiān)督

有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方方才休止[4]。權力監(jiān)督法治化為治理現(xiàn)代化設置科學合理的權力區(qū)間[5]。與舊《檔案法》相比，新修訂的《檔案法》新增設第六章“監(jiān)督檢查”，專門就檔案權力行使邊際進行規(guī)制。該章規(guī)定檔案權力監(jiān)督制約的主體（檔案主管部門）、依據（法律、行政法規(guī)有關檔案管理的規(guī)定）、客體（檔案館、機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織）、情形（六種情形）、形式（依職權主動發(fā)現(xiàn)：檢查、查閱、詢問；非依職權被動發(fā)現(xiàn)：接收報告、舉報）及救濟（主動消除安全隱患、責令限期整改）。新《檔案法》的修訂極大推動權力監(jiān)督制約規(guī)范化、法治化，讓“檔案權力”始終在法治軌道上運行。

1.2 保障檔案權利享有

權利享有程度是體現(xiàn)社會政治文明的重要標志[6]。公民享有依法利用檔案的權利，這也是一種政治與法律宣誓。檔案屬于國家和人民，人民既有保護檔案的責任與義務，同樣也享有利用檔案的權利。新《檔案法》第五條在舊《檔案法》規(guī)定“義務”的基礎上，新增“享有依法利用檔案的權利”，體現(xiàn)權利、義務的平衡，以立法形式改變過去舊《檔案法》只強調義務、不宣示權利的做法。在第四章“檔案的利用和公布”中也就公民享受諸多檔案權利提供詳細的保障路徑，簡化程序，體現(xiàn)以人為本的立法價值觀。

1.3 提供檔案權利救濟

現(xiàn)代法治基本理念中十分重視權利救濟，有時救濟甚至勝于權利的本身。與舊《檔案法》相比，新《檔案法》處處體現(xiàn)了公民檔案權利的救濟。例如第二十八條新增第二款“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人”的規(guī)定；再如新增第四十六條“任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報”的規(guī)定。

2 從“檔案法制”向“檔案法治”嬗變：檔案法治理念現(xiàn)代化

“從法制到法治”特指我國從原來提出的建設社會主義國家中的“法制”到現(xiàn)在確定的法治國家中的“法治”[7]。學術界有法制為“刀制”、法治為“水治”的說法[8]。其中“制”是檔案法制的核心，重在制定和出臺一系列檔案管理法律法規(guī)制度體系；“治”是檔案法治的核心，重在運用一系列法律法規(guī)制度體系治理檔案（見表2）。法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，全面依法治檔也是檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本。新《檔案法》的修訂突出體現(xiàn)了我國檔案治理方式從檔案法制到檔案法治的嬗變，包含了檔案工作的立法、執(zhí)法、司法和守法各個方面，呼應了新時代檔案法治現(xiàn)代化的時代需求。

2.1 科學立法，強化檔案法治保證

2018年，檔案法修訂工作先后被列入國務院、全國人大常委會年度立法計劃。2019年，國務院常務會議討論通過《檔案法》（修訂草案），并提請全國人大常委會審議。全國人大常委會經2019年10月、2020年6月先后兩次審議，最終于2020年6月20日表決通過，2021年1月1日正式施行。本次修訂是在舊《檔案法》基礎上的一次全面優(yōu)化升級，也是自1988年1月1日《檔案法》實施以來，最系統(tǒng)、最全面的一次修訂。根據新時代我國檔案事業(yè)發(fā)展變化的新形勢新任務，突出政治導向，明確提出“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”的政治定位，堅持問題導向，進一步理順檔案工作體制機制，優(yōu)化檔案工作科學管理。體現(xiàn)了開放導向，廣泛征求全國各行業(yè)、各領域的意見建議，體現(xiàn)了集體意志和智慧。

2.2 嚴格執(zhí)法，提升檔案法治效能

嚴格執(zhí)法是檔案法治現(xiàn)代化的基本要求，也是新《檔案法》價值發(fā)揮的重要保障，增強了檔案工作的權威性、規(guī)范性。與舊《檔案法》相比，新《檔案法》的修訂：首先是完善檔案執(zhí)法的內容。全文提及“檔案主管部門”22次，還專門設置一章“監(jiān)督檢查”，詳細規(guī)定相關檔案執(zhí)法內容，其中第四十二條明確規(guī)定檔案執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法依據，以及六類監(jiān)督檢查的執(zhí)法事項。根據執(zhí)法工作實踐，局部調整處分和處罰事項，明確行政處罰的數(shù)額幅度。其次是豐富檔案執(zhí)法的方式。既有依職權根據違法線索進行主動檢查，也有依“任何單位和個人”的舉報進行監(jiān)督檢查。執(zhí)法的方法有詢問、查閱、檢查等。最后是健全檔案執(zhí)法的監(jiān)督。新《檔案法》第四十七條就執(zhí)法主體的執(zhí)法行為做了限制性規(guī)定，即“不得利用職權牟取利益”“不得泄露履職過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私”。

2.3 公正司法，鞏固檔案法治效果

司法是法治實現(xiàn)的最后屏障，司法的結果和狀況，集中表現(xiàn)著法治的實踐形態(tài)[9]。新修訂的《檔案法》與《中華人民共和國刑法》《刑事訴訟法》中均可找尋到檔案執(zhí)法司法銜接的規(guī)范指引。新《檔案法》第七章“法律責任”第五十一條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任。”較舊《檔案法》第二十五條規(guī)定，明確了應承擔的“民事責任”，補齊了檔案司法短板和不足。隨著社會發(fā)展，司法與行政越來越多地融合，在行政司法化的發(fā)展態(tài)勢下呈現(xiàn)出日益顯著的檔案行政司法化特征，這也是依法治檔進程中的一種必然[10]。公正檔案行政執(zhí)法與司法銜接，鞏固檔案法治現(xiàn)代化成果。

2.4 全民守法，夯實檔案法治基石

全民守法是法治中國的基石[11]。新《檔案法》是一部專門法，卻關系到經濟社會方方面面。從主體看，守法主體是多樣的，但黨委、政府是全民守法的關鍵主體，與《憲法》規(guī)定守法主體一致。新《檔案法》第五條規(guī)定守法的主體，系“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民”。從內容看，法律優(yōu)良是全民守法的制度前提。確保全民守法，必然要求法律是“良法”。只有“良法”才能真正實現(xiàn)“善治”。經查“北大法寶”法律數(shù)據庫，在一部單行法律之中，集合宣傳教育、人才培養(yǎng)、隊伍建設、科學研究、國際交流、技術創(chuàng)新等要求，且以國家行為擔保的只有《檔案法》。從境界看，法治中國守法的三重境界為被動消極守法、主動積極守法和超驗的尊法信法[12]。其中超驗的尊法信法尊重的不僅是新《檔案法》規(guī)則本身，更是新《檔案法》規(guī)則背后的法律精神和基本價值觀。

3 從“有法可依”向“良法善治”嬗變：檔案法治效益最大化

法治成本是指在以法治作為社會控制模式條件下，實行法治、建設法治國家而在實現(xiàn)社會控制和國家治理中所耗費的社會資源[13]。市場經濟條件下法治的效益價值取向表現(xiàn)得更為突出[14]，新《檔案法》從檔案機構的組織特性及運行規(guī)律出發(fā)，強調檔案治理的價值、權力運用以及利益和責任的平衡[15]，實現(xiàn)檔案法治效益的最大化。

3.1 體現(xiàn)黨的主張

新《檔案法》第一條開宗明義將習近平新時代治國理政目標“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為立法目的。第三條指出要“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”。繼2018年《憲法》修正案明確“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”后，《檔案法》成為第四部寫入黨的領導的法律。突出檔案工作的政治定位，強化“檔案姓黨”的政治屬性和“為黨管檔、為國守史、為民服務”的神圣職責，也是從根本上解決“為誰管檔，為誰用檔”的問題。將舊《檔案法》“檔案行政管理部門”修改為“檔案主管部門”，是黨通過立法形式將黨的主張上升為國家意志，把黨的領導落實到檔案工作全過程、各方面，發(fā)揮黨管檔案的最大體制優(yōu)勢。

3.2 展示國家意志

法律體現(xiàn)國家的意志。新《檔案法》與其他法律一樣，也有其規(guī)范性和強制性的特點。為了構筑檔案事業(yè)保障，新《檔案法》明確9處國家鼓勵、支持、加強、推進事項：國家加強檔案宣傳教育、人才培養(yǎng)、隊伍建設；國家鼓勵和支持檔案科學研究、國際交流、技術創(chuàng)新、開放檔案和檔案數(shù)字化；國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，體現(xiàn)了國家責任，展示了國家意志。新《檔案法》為檔案事業(yè)發(fā)展擘畫了頂層框架配置，提出“納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“發(fā)展經費列入政府預算”“與國民經濟和社會發(fā)展水平相適應”“統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調、鼓勵社會力量參與和支持”等，無不體現(xiàn)國家重視、支持檔案事業(yè)發(fā)展的強大意志。

3.3 反映人民意愿

法律只有反映人民意愿，保障人民權利才能得到人民擁護。新《檔案法》第五條指出：“公民……享有依法利用檔案的權利。”這是一種政治與法律的宣誓。新《檔案法》在縮短檔案開放期限（由30年縮短為25年，部分可以少于25年）、擴大開放主體（檔案館、或經國家授權的有關機關）、拓寬開放渠道、創(chuàng)新服務方式（專題展覽、公益講座、媒體宣傳）等方面做出一系列操作性強的規(guī)定，突出體現(xiàn)讓人民群眾共建共享檔案事業(yè)發(fā)展成果的立法價值取向，深刻回答“實現(xiàn)什么樣的發(fā)展”“如何實現(xiàn)發(fā)展”“發(fā)展為了什么”等重大問題。

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作者簡介：張惜靜（1979— ）大學學歷，山東省棗莊市薛城實驗中學館員，主要從事檔案管理研究。