基于“TOD-站城融合”的關(guān)中城際鐵路發(fā)展模式與路徑選擇

習(xí)江鵬 孫啟鵬 梁亞萍

摘 要：近年來，城際鐵路的發(fā)展引起社會各界的廣泛關(guān)注，已成為解決城市區(qū)域間快速出行的重要交通方式。本文根據(jù)陜西關(guān)中城際鐵路發(fā)展實際情況，分析了關(guān)中城市群經(jīng)濟需求特征和城際鐵路推進緩慢的問題根源，借鑒國內(nèi)外高鐵樞紐和軌道交通建設(shè)的成功經(jīng)驗，探索運用基于“TOD-站城融合”的立體綜合開發(fā)理念，通過資產(chǎn)證券化創(chuàng)新融資模式，推動城際鐵路投資建設(shè)運營和屬地旅游、消費、商貿(mào)等一體化融合發(fā)展，以綜合開發(fā)收益反哺城際鐵路運營虧損，文章以關(guān)中城際鐵路為例，探索城際鐵路發(fā)展的新模式和新路徑，以期為城際鐵路的發(fā)展提供一定借鑒。

關(guān)鍵詞：TOD；城際鐵路；站城融合；城市建設(shè)；城市群

本文索引：習(xí)江鵬，孫啟鵬，梁亞萍.基于“TOD-站城融合”的關(guān)中城際鐵路發(fā)展模式與路徑選擇[J].中國商論，2023（15）：-129.

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）08（a）--04

“十三五”以來，陜西經(jīng)濟和綜合交通持續(xù)快速發(fā)展，隨著關(guān)中5市1區(qū)（西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南和楊凌示范區(qū)）的快速融合發(fā)展和人民生活水平的不斷提升，關(guān)中城際鐵路的規(guī)劃建設(shè)成為陜西高度重視的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是陜西全面建設(shè)交通強省和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。在此背景下，關(guān)中城際鐵路能否順利建成通車，如何實現(xiàn)助力關(guān)中區(qū)域經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展，已成為近幾年陜西社會各界關(guān)注的焦點。

1 關(guān)中城際鐵路規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀和問題

關(guān)中城市群是國家為推動西部大開發(fā)，重點支持以大西安（含咸陽）為中心、寶雞為副中心，輻射渭南、銅川、平?jīng)觥c陽、臨汾、運城等的城市群。國家發(fā)改委于2014年批復(fù)了《關(guān)中城市群城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，同意建設(shè)關(guān)中城際鐵路網(wǎng)，以帶動絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)[1]。

然而，關(guān)中城際鐵路規(guī)劃的13條線路，截至目前只有西安北-西安咸陽國際機場城際鐵路于2019年建成通車，西安-韓城、西安-法門寺-機場、閻良-機場等其他城際鐵路項目因建設(shè)模式、資金來源渠道、投資效益分析等諸多困難處于停滯狀態(tài)。究其原因，主要問題如下。

1.1 項目建設(shè)資金籌措困難

城際鐵路投資額較大，收益來源有限導(dǎo)致投資回報率普遍低，投資回收期長，還款來源有限，銀行等金融機構(gòu)對該類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的債務(wù)融資條件非常苛刻，吸引社會資本金投資和金融機構(gòu)項目貸款難度較大。

1.2 政府財政承擔能力有限

城際鐵路屬于準公益性的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，各級政府本應(yīng)承擔主要的投資責任，但目前陜西省級及以下地方政府財政承擔能力有限，導(dǎo)致項目資金籌措難度大，資本金無法及時到位，影響了項目投資的進度。

1.3 運營管理模式亟待創(chuàng)新

當前國有體制下鐵路以票務(wù)為主導(dǎo)的運營管理模式，短期內(nèi)難以改變新建城際鐵路長期運營虧損的現(xiàn)狀，引入更多的市場主體參與到鐵路運營管理過程中，采取“城際+”的多元經(jīng)營模式提升城際鐵路綜合收入是一種新的嘗試。

1.4 土地綜合開發(fā)難以實現(xiàn)

受目前鐵路建設(shè)和運營管理體制、鐵路項目投資收益模式、鐵路沿線土地開發(fā)政策、鐵路運營特征等因素影響，地方政府普遍存在一定的地區(qū)保護，對城際鐵路沿線土地開發(fā)的支持力度不夠，土地綜合開發(fā)的推進難度非常大。

2 “TOD-站城融合”的理論內(nèi)涵和需求動力

2.1 TOD的背景和內(nèi)涵

TOD（Transit Oriented Development）理論源于美國，是為解決第二次世界大戰(zhàn)后美國城市無限制蔓延，由美國著名設(shè)計師彼得·卡爾索普提出的。TOD最初是指以公共交通為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，最早用于城市公共交通領(lǐng)域，后來國內(nèi)將其逐步延伸到高鐵和城際鐵路領(lǐng)域，核心是基于土地收益反哺交通項目開發(fā)的一種全新系統(tǒng)的思路[2-3]。

隨著交通運輸業(yè)從最早的公路汽車運輸、地下軌道運輸發(fā)展到今天的高鐵時代，車站與城市的關(guān)系已不再是單一的臨界關(guān)系，城市化進程的日益加快已經(jīng)讓高鐵或城際鐵路車站逐漸滲入到城市之中，深度影響著城市生活，但同時也給城市發(fā)展帶來了城市空間割裂、交通擁堵等諸多現(xiàn)實困境。基于此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和鐵路行業(yè)管理部門提出“TOD-站城融合”的發(fā)展理念和模式，主要是破解矛盾困境，重構(gòu)站城秩序，釋放城市活力，謀求站城共生，在交通組織、城市空間、土地開發(fā)等方面使站城關(guān)系邁向更高層次。

2.2 “站城融合”的需求動力

隨著我國經(jīng)濟的不斷快速發(fā)展，高鐵、城際鐵路、城市軌道等交通基礎(chǔ)設(shè)施加快布局規(guī)劃，城際軌道交通與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系密不可分，“站城融合”的需求也日益迫切。

（1）城市人群特征變化的必然訴求。隨著城市化進程的加快，人們生活品質(zhì)和需求大幅提升，工作節(jié)奏加快，跨城際間“高頻率、中短途、高時間價值”的商務(wù)客流以及中產(chǎn)階級“雙城居住”的城際間通勤客流持續(xù)增加，這類人群更希望“出門即可進站、到站即達目的地”。

（2）多層次融合鐵路網(wǎng)的必然支撐。長期以來，鐵路系統(tǒng)為城際出行、城鎮(zhèn)聯(lián)系等提供了更高層次的支撐，越來越多的群體對時間成本的敏感程度遠高于對費用成本的敏感程度，速度更快的鐵路網(wǎng)更有利于實現(xiàn)車站接近城市功能中心以及居民出行的中心[4]。

（3）區(qū)域城市功能發(fā)展的必然期待。隨著城鎮(zhèn)密集地區(qū)邁進高質(zhì)量和一體化，城市需要更緊密的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，越來越多的城市板塊迫切希望通過鐵路實現(xiàn)區(qū)域直聯(lián)和能級提升。

2.3 “TOD-站城融合”的作用機理

（1）改變城市發(fā)展格局。“TOD-站城融合”將改變過去城市發(fā)展“攤大餅”的單一集中型城市結(jié)構(gòu)，通過在城市近郊區(qū)實施TOD一體化綜合開發(fā)，形成新的交通樞紐、商業(yè)中心和生活中心，構(gòu)建多中心的城市發(fā)展新格局，有效緩解中心城區(qū)的人口負荷和資源環(huán)境承載壓力。

（2）優(yōu)化城市空間形態(tài)。“TOD-站城融合”堅持城市綜合運營的理念，通過整體規(guī)劃、統(tǒng)籌連片實施，對站點核心區(qū)進行集約開發(fā)，讓出更多綠地和開敞空間，形成疏密有致、大開大合的城市形態(tài)，有效避免過去城市發(fā)展因強調(diào)功能劃分導(dǎo)致的城市景觀千篇一律的問題[5]。

（3）提升城市消費能級。“TOD-站城融合”開發(fā)的項目，主要依托軌道交通站點的人流聚集效應(yīng)，圍繞站點打造高密度的商業(yè)空間，植入新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，營造新消費場景，將軌道交通“客流”轉(zhuǎn)化為“人留”，提升城市生活品質(zhì)和消費能級。

（4）緩解“大城市病”。“TOD-站城融合”開發(fā)的項目有助于通過適當調(diào)配容積率，優(yōu)化提升項目沿線土地資源的綜合利用效率；有助于營造舒適宜居、交通便捷的生活環(huán)境，引導(dǎo)人們選擇綠色出行，減少空氣、噪聲污染；有助于通過構(gòu)建地上地下立體交通網(wǎng)絡(luò)，串聯(lián)多種交通方式，有效提高城市運轉(zhuǎn)效率，緩解交通擁堵。

2.4 “TOD-站城融合”的實現(xiàn)路徑

（1）站城融合要因城而異、因勢利導(dǎo)。我國正處在城鎮(zhèn)化進程的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟洼地與產(chǎn)業(yè)高地并存，不同城市發(fā)展環(huán)境懸殊，同一城市不同地段建設(shè)條件迥異。構(gòu)建開放、共享、平衡的站城關(guān)系及良好的站城秩序，必須量體裁衣、對癥下藥，才能創(chuàng)造出乘數(shù)效應(yīng)。

（2）站城融合要強化協(xié)同，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。城市要將鐵路規(guī)劃納入城市總體發(fā)展規(guī)劃中，將鐵路樞紐總圖規(guī)劃作為城市空間布局、土地利用等規(guī)劃的關(guān)鍵要素，要促進站城在歷史傳承、環(huán)境結(jié)構(gòu)和城市區(qū)域?qū)崿F(xiàn)交通融合、空間融合、多元融合。

（3）站城融合要堅持一體化設(shè)計，統(tǒng)籌建設(shè)實施。城市要結(jié)合鐵路客站技術(shù)經(jīng)濟屬性、城市承受能力和發(fā)展?jié)摿Γ惑w化規(guī)劃設(shè)計，合理確定建設(shè)規(guī)模，分期分塊分層實施項目建設(shè)，量力而行實施綜合開發(fā)，力求保持站城融合可持續(xù)發(fā)展。

（4）站城融合要破除體制障礙，不斷激發(fā)市場活力。交通運輸行業(yè)特別是鐵路系統(tǒng)，要進一步深化體制機制改革，開放管理理念，提升治理效能，以市場為導(dǎo)向激發(fā)多元主體活力，以共商共建為基礎(chǔ)平衡站城利益，推動站城關(guān)系逐步走向協(xié)同共生、實現(xiàn)多變共贏。

3 關(guān)中城際鐵路未來發(fā)展的模式和路徑選擇

本文認為，城際鐵路的發(fā)展不能簡單停留在傳統(tǒng)地旨在解決城鎮(zhèn)居民基本出行的思維模式，實施“TOD-站城融合”的綜合開發(fā)模式才是根本出路。

3.1 以投資收益為導(dǎo)向，確保城際鐵路建設(shè)與沿線綜合開發(fā)主體統(tǒng)一

城際鐵路實施“TOD-站城融合”綜合開發(fā)的根本目的是解決鐵路建設(shè)的投資收益問題，即最大程度地通過沿線綜合開發(fā)獲得的收益直接反哺于城際鐵路建設(shè)投資。基于此，實施“TOD-站城融合”綜合開發(fā)應(yīng)由一個主體同時承擔城際鐵路建設(shè)和沿線土地開發(fā)，確保兩個站城開發(fā)建設(shè)的主體相統(tǒng)一，至少兩者的投資受益方是同一單位或利益關(guān)聯(lián)體，這樣才能確保綜合開發(fā)的收益直接反哺給城際鐵路建設(shè)本身，實現(xiàn)真正意義上的收益共享。

3.2 以站城融合為目標，確保鐵路建設(shè)施工和沿線綜合開發(fā)要同步實施

時效性是實施“TOD-站城融合”綜合開發(fā)的重要決定因素，站城一體化則是城際鐵路和沿線土地綜合開發(fā)成功的關(guān)鍵。實施基礎(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)必然涉及土地、環(huán)境、消防等行業(yè)審批手續(xù)，加之項目本身的投資建設(shè)周期比較長，建設(shè)過程中各類政策風(fēng)險變化較多，要想在城際鐵路建成通車時達到預(yù)期客流和綜合收益，就必須同步設(shè)計、同步實施、同步使用，只有這樣才能最終達到“TOD-站城融合”綜合開發(fā)的效益[6]。

3.3 以推動經(jīng)濟為根本，確保城際鐵路建設(shè)按照站點區(qū)位功能分類開發(fā)

城際鐵路是典型的線性交通設(shè)施，項目建設(shè)涉及不同的站點，途徑不同的城市，每個站點的客流需求和帶動經(jīng)濟效應(yīng)不盡相同，有必要針對不同站點設(shè)施，根據(jù)所在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、地形地貌等，確定差異化開發(fā)理念[7]。本文以西法城際鐵路為例：西安南、西安北都屬于城市樞紐車站，應(yīng)注重開發(fā)建設(shè)交通綜合體，強化客流輸送及換乘功能，配套提供中轉(zhuǎn)旅客餐飲、購物、休息等消費需求；樓觀臺、太白山、紅河谷、法門寺都屬于典型的旅游集散車站，應(yīng)當注重以站點為中心，配套開發(fā)旅游休閑莊園、溫泉假日酒店、娛樂競技場館等生活設(shè)施；眉縣、乾縣、禮泉都屬于帶動沿線經(jīng)濟發(fā)展的小城鎮(zhèn)中途車站，應(yīng)注重當?shù)靥厣w驗、綜合購物、參觀展覽、居民住宅、商務(wù)洽談、新城開發(fā)等配套設(shè)施，讓城際鐵路游客到達后，不需要二次換乘交通工具，就能迅速融入當?shù)毓ぷ骱蜕钊Α?/p>

3.4 以服務(wù)民生為宗旨，確保站城綜合開發(fā)與沿線生態(tài)環(huán)境和諧共生

城際鐵路主要功能是帶動區(qū)域經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展、服務(wù)沿線居民交通出行、提升周邊居民生活品質(zhì)，其服務(wù)的核心是人。因此，關(guān)中城際鐵路在實施“TOD-站城融合”綜合開發(fā)時不能簡單的追求經(jīng)濟效益和投資收益，必須充分考慮沿線所經(jīng)區(qū)域的自然生態(tài)和經(jīng)濟形態(tài)，讓綜合開發(fā)在滿足功能需求和投資收益的情況下，盡最大可能減少對沿線和周邊生態(tài)破壞，特別是在途徑秦嶺沿線時嚴格執(zhí)行《秦嶺保護條例》，讓城際鐵路與自然生態(tài)和諧共生，讓關(guān)中沿線居民在優(yōu)美自然風(fēng)光中享受城際鐵路帶來的交通發(fā)展成果。

4 關(guān)中城際鐵路實施“TOD-站城融合”的對策建議

關(guān)中城際鐵路要選擇實施“TOD-站城融合”綜合開發(fā)的模式，必須由省級政府統(tǒng)籌部署并明確政策，重點從政策、資金、機制三個方面做好保障。

4.1 統(tǒng)籌做好城際鐵路站城綜合開發(fā)的政策規(guī)劃

城際鐵路沿線各市縣（區(qū)）人民政府必須將沿線土地統(tǒng)籌納入當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和重點項目用地范疇，與鐵路建設(shè)單位共同進行土地開發(fā)，并確保站城開發(fā)的一體化高度融合[8]。省市發(fā)改、國土、環(huán)保等部門應(yīng)按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策要求，加大對關(guān)中城際鐵路土地開發(fā)相關(guān)手續(xù)報批的支持力度，積極爭取國家層面的政策支持，同時主動研究出臺省級層面的土地和財稅等支持政策。省政府應(yīng)將TOD-站城綜合開發(fā)作為城際鐵路建設(shè)的新模式、新趨勢給予高度重視和支持，并將其納入未來推動陜西乃至關(guān)中鐵路可持續(xù)發(fā)展的政策保障體系。

4.2 多元化尋求城際鐵路站城綜合開發(fā)的建設(shè)資金

城際鐵路項目建設(shè)單位應(yīng)加大與銀行，尤其是政策性銀行和金融機構(gòu)的洽談合作，發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施的屬性特點和社會效用，積極爭取銀行的信貸支持解決部分資金難題。深入研究國家有關(guān)基金發(fā)行政策，在政策框架允許的前提下，積極與金融機構(gòu)合作，探索建立陜西城際鐵路發(fā)展專項基金，通過市場化手段籌集鐵路建設(shè)資金。統(tǒng)籌交通行業(yè)和沿線地方政府的優(yōu)質(zhì)資源和資產(chǎn)，系統(tǒng)研究國家有關(guān)證券和融資政策，通過資產(chǎn)證券化的方式在證券市場融資，并出臺城際鐵路建設(shè)資金貼息政策，穩(wěn)步吸引社會資金投入城際鐵路建設(shè)。

4.3 健全完善推動城際鐵路站城綜合開發(fā)的運營機制

按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策要求，由陜西鐵路集團組建相應(yīng)的鐵路土地綜合開發(fā)單位，統(tǒng)籌實施關(guān)中城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)，實現(xiàn)城際鐵路建設(shè)主體和綜合開發(fā)主體高度統(tǒng)一。城際鐵路建設(shè)單位要主動學(xué)習(xí)借鑒日本、香港、成都等國內(nèi)外TOD站城綜合開發(fā)的成功經(jīng)驗，邀請世界知名的TOD規(guī)劃咨詢機構(gòu)，對關(guān)中城際鐵路沿線站點按照TOD綜合開發(fā)理念進行全面設(shè)計。省級有關(guān)部門、各市縣政府要聯(lián)合建立保障城際鐵路土地綜合開發(fā)的體制機制，定期會商研判城際鐵路TOD綜合開發(fā)過程中的重大問題，確保及時研究解決。

5 結(jié)語

綜上分析，在當今城市化和城際鐵路加快發(fā)展的新時期，城際鐵路建設(shè)的主要目的不是單純地解決沿線居民的基本交通出行問題，而是優(yōu)化改善沿線區(qū)域的交通環(huán)境，帶動沿線城鎮(zhèn)的經(jīng)濟高質(zhì)量、高層次發(fā)展，助推沿線城鎮(zhèn)化水平得到飛躍式提升。目前，破解關(guān)中城際鐵路建設(shè)瓶頸的根本舉措，只有按照“以資源換資本、以時間換空間、以建設(shè)促發(fā)展、以開發(fā)補投資”的思路，對城際鐵路實行“TOD-站城融合”的一體化綜合開發(fā)模式，推動交通基礎(chǔ)設(shè)施和用地的一體化發(fā)展[9]，才能以交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動土地的增值，進而以土地的增值反哺城市的發(fā)展，從而確保城市土地的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益最大化，既能解決城際鐵路投資收益平衡的問題，又能帶動沿線城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟快速增長。

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