“絲綢之路經濟帶”與統一國際鐵路運輸法律體系的構建

呂寧寧

【關鍵詞】“絲綢之路經濟帶”??國際鐵路運輸??中歐班列??“統一鐵路法”

在“一帶一路”倡議提出十周年之際，研究推進沿線國家基礎設施互聯互通意義尤為重大。在“一帶一路”倡議推進過程中，一個關鍵任務是共建國際經濟合作走廊和通道，建立和加強各國互聯互通伙伴關系，構建高效暢通的亞歐大市場。[1]國際經濟合作走廊和通道共建包含兩條貨物運輸線路的構建：一是從中國連云港至荷蘭鹿特丹的新亞歐大陸鐵路干線，走向上基本與“絲綢之路經濟帶”一致；二是以重點港口為紐帶，建設從中國出發經東南亞、南亞至非洲和歐洲的海上運輸通道，走向上基本與“海上絲綢之路”重疊。鐵路運輸主要涉及“絲綢之路經濟帶”，因此本文以此為切入點進行探析。

中國與“絲綢之路經濟帶”沿線國家之間的鐵路運輸相對于其他運輸方式而言更為便捷，但也面臨各國鐵路基礎設施與信號系統制式不一、貨物申報與通關手續繁瑣、市場經濟體制和法治水平各異等問題。尤其是《國際鐵路貨物運輸公約》（簡稱“《國際貨約》”）和《國際鐵路貨物聯運協定》（簡稱“《國際貨協》”）規則并存的現狀，使得國際鐵路運輸的定義、適用范圍、鐵路貨運運單、鐵路貨運合同等方面的規定都存在差異。因此，國際鐵路運輸迫切需要創建統一的法律規則。當前，聯合國歐洲經濟委員會（簡稱“歐經委”）已提出“統一鐵路法”，但其能否成為國際公約，前景尚不明朗。在此背景下，中國需考慮其他構建統一鐵路運輸法律體系的路徑，包括聯合相關國家提出可推動國際鐵路貨物運輸領域統一的新規則，加入國際鐵路運輸政府間組織（OTIF）和其制定的《國際貨約》，以及推動鐵路合作組織（簡稱“鐵組”）成員國加入《國際貨約》等。

“絲綢之路經濟帶”貿易暢通與國際鐵路運輸

陸上絲綢之路起始于中國，貫穿亞歐大陸，將東亞經濟圈和歐洲經濟圈緊密連接，鐵路在其中自然承載了連接亞歐大陸“絲綢之路經濟帶”的重要角色。中歐班列在推進“絲綢之路經濟帶”沿線貿易暢通方面發揮了不可替代的作用。目前，規范、協調亞歐大陸鐵路運輸的政府間國際組織主要有兩個，即“鐵組”和OTIF。早在1953年，中國就已加入了由“鐵組”制定的《國際貨協》，但尚未加入由OTIF制定的《國際貨約》。兩項公約在立法時由于分屬不同的政治陣營，無法也不存在進行協商與溝通的可能。冷戰結束后，國際關系日益緩和，兩個公約的合作協商進行了多次嘗試也有了突破。但由于長期處于割裂的不同路徑，兩個公約在利益重心、法律制度、清關手續以及技術標準等方面仍存在難以融合的巨大差異。例如，《國際貨約》傾向于保護貨方利益，而作為計劃經濟體制產物的《國際貨協》則更注重保護運方利益。[2]從法律規范的內容角度來看，兩個公約在國際鐵路運輸的定義、適用范圍、鐵路貨運運單、鐵路貨運合同等方面的規定都存在差異。這些在不同的背景下產生的條約使得國際鐵路運輸法律規則更加復雜化、碎片化。[3]

版畫作品《大道通途》

《國際貨協》和《國際貨約》兩大鐵路運輸規則體系并存，不但導致亞歐大陸的鐵路貨物運輸無法在邊境得到快速及時處理、成本高企，而且貨損賠償標準和程序啟動規制迥異使得索賠爭端解決機制的效能低下。作為亞歐大陸鐵路運輸貨物的最大來源地和鐵路運輸大國，中國應積極參與和推動國際鐵路法的統一化和“統一鐵路法”的立法進程，使之早日成為國際鐵路貨物運輸領域的國際公約。

一、鐵路運輸在“絲綢之路經濟帶”貿易暢通中具有重要作用

古往今來，國際經濟貿易的開展都離不開貨物運輸，而貨物運輸的便利與效率則決定著經濟貿易的發達程度。誕生于工業革命時代的鐵路，主要功能是人和物的運輸，將不同地區之間的經濟貿易緊密地聯系在一起，推動了生產和消費的聯動，助力各國在工業文明的道路上越走越遠。

長期以來，中國與“絲綢之路經濟帶”另一端之間的貨物運輸主要依賴海運，鐵路運輸占比較小。[4]“絲綢之路經濟帶”橫跨亞歐大陸，處于東西兩端的貨物運輸經海運不但路線繞行，而且時間、資金靡費，并不適合時效性較強的貨物。相比之下，亞歐大陸兩端的直達鐵路運輸則省時省力（鐵路運輸時間約為海運時間的1/3），而且“絲綢之路經濟帶”沿線的內陸國家并無海運路線，只能依靠昂貴的空運和零星的公路運輸，不但貨運規模受限，而且貿易暢通也受阻。因此，鐵路運輸不但在“絲綢之路經濟帶”沿線國家的貿易中可發揮獨特作用，而且可為中亞、中東和歐洲各國之間發展貿易提供有利條件。

二、中歐班列助力“絲綢之路經濟帶”貿易暢通

2011年，重慶至德國杜伊斯堡的“渝新歐”國際鐵路作為中歐班列第一條線路開通，標志著亞歐大陸貨物運輸開啟了新時代，之后中歐班列發展迅速。截至2023年6月，中歐班列共鋪畫了86條運輸線路，通達歐洲大陸25個國家208個城市，運輸服務網絡覆蓋了歐洲全境，形成了貫通亞歐大陸的國際運輸大動脈，成為國際經貿合作的重要橋梁。[5]

在“絲綢之路經濟帶”框架下，鐵路運輸在中歐貿易中發揮的作用日益突出。與此同時，隨著中歐貿易的日益增長，中歐班列也日趨發展壯大，兩者相輔相成、互為助力。然而，鐵路運輸兩套國際規則并行的現狀，也給中國與沿線國家的貿易發展和鐵路貨運帶來諸多問題，主要包括：沿線國家經濟社會發展水平差異較大，鐵路運輸受線路和站點影響較大，沿線各國獲益程度呈現出較大差異；從運輸組織的角度看，貨源分散和不穩定等問題導致中歐班列的經濟社會效益與預期仍存差距；中歐班列目前已取得較好發展，但與貿易需求仍存較大差距。[6]

國際鐵路運輸法律體系存在的問題

中國通過與“絲綢之路經濟帶”沿線國家簽署《關于深化中歐班列合作協議》，初步確立了以該協議為框架的國際鐵路運輸合作機制。但這一合作機制未就長期困擾國際鐵路運輸的技術與制度障礙作出明確安排，一些問題仍亟待解決。

一、鐵路軌距及調度信號系統制式不一

由于歷史原因，中國采用的標準軌距與大部分西歐國家相同，但與俄羅斯、蒙古國、中亞各國與東歐國家采用的寬軌距不同，導致從中國出發的國際列車經俄羅斯、蒙古國、中亞各國和東歐各國到達西歐的過程中，不得不經歷幾次停車、換車、卸貨、重裝或更換列車輪對，不但耗時費力，而且成本激增。此外，沿線各國鐵路的調度和信號系統制式不同，國際列車即便換裝，鐵路機車在牽引列車過境運輸時還須裝配相應國家的信號調度設施以便繼續行駛。基礎設施的差異嚴重影響鐵路貨物周轉的時間與效率。

二、貨物申報與通關規定繁瑣

沿線各國的海關法和國際鐵路貨物運輸公約關于國際貨物運輸申報與通關規則的規定并不一致。兩個鐵路合作組織對原有兩種運單進行了統一，要求使用“國際貨約/國際貨協運單”。以《國際貨約/國際貨協運單指導手冊》為例，該手冊規定在使用“國際貨約/國際貨協運單”前，必須提前1個月辦理運輸商定。[7]這一規定在實踐中并不便利。在高速變化和發展的現代經濟社會，提前1個月準確預測國際貨物生產和需求對于買賣雙方及承運人并非易事。提前預報的刻板規定導致國際鐵路運輸在國際多式聯運中的靈活適應力大打折扣，無法承接無預期而又對運輸時間有要求的國際貿易訂單，買賣雙方及承運人只能通過鐵路運營平臺公司（提前打包商定后分包）解決這一問題。“國際貨約/國際貨協運單”這一統一運單從理論上改變了以往沿途運輸更換運單的操作，減少了作業時間和費用，但統一運單的使用需要提前取得途經國家的同意，且運單使用的語言沒有得到統一（例如，在中歐班列一般使用俄語），因此統一運單的普遍使用與推廣仍存在障礙。[8]此外，歐盟海關提前艙單規則與歐亞經濟聯盟預先通報規定也增加了亞歐大陸貨物運輸的繁瑣手續，影響運輸效率。

三、沿線國家的市場經濟體制和法治水平各異

“絲綢之路經濟帶”沿線不少國家，特別是鐵組成員國的經濟體制還處在轉型過程中，與國際鐵路運輸市場發展的需要還存在一定差距。與中國開展鐵路聯運的國家，如越南、蒙古國及中亞、中東歐地區相關國家，經濟發展水平不一，與國際鐵路運輸相關的配套基礎設施條件各異，數字化或信息化程度較低，難以契合國際鐵路運輸市場發展的需要開展多式聯運以及分撥，貨物倉儲和轉運也存在實施困難。再加上某些國家的法治化水平（如海關和商檢政策的透明度）仍有提升空間，也在一定程度上阻礙了國際鐵路運輸的發展。[9]

目前，國際鐵路貨物運輸規則正處于統一化的進程中，兩個公約以及亞歐大陸各國之間的合作嘗試仍在繼續，其他的統一路徑也應當被考慮，以促進亞歐大陸鐵路貨物運輸的改革發展。

2023年4月15日，在老撾萬象，旅客在中老鐵路萬象站等待進站。

國際鐵路貨物運輸統一規則的實現路徑

在共建“絲綢之路經濟帶”和中歐班列加速運行的背景下，減少鐵路運輸法律規則體系壁壘、助力國際貿易暢通、增加鐵路運輸的市場競爭力，已成為國際鐵路運輸包括聯運行業最迫切的需求。為推動“絲綢之路經濟帶”建設，中國可考慮積極推動國際鐵路貨物運輸規則體系統一化，促進亞歐大陸國際鐵路運輸形成統一規制、條約及相關法律。秉持共商共建共享的全球治理觀，中國可借助“絲綢之路經濟帶”平臺優勢，與沿線各國達成合作共識，共同成為統一國際鐵路規則制定的積極參與者、推動者。

一、參與國際鐵路運輸統一規則制定的思路

針對目前“絲綢之路經濟帶”沿線國際鐵路運輸存在的問題，中國可在“絲綢之路經濟帶”沿線相關國家《關于深化中歐班列合作協議》的框架下，積極參與國際鐵路運輸規則的制定工作，推動鐵軌的同軌化和邊境通關的便利化等相關機制改革；同時，在市場化機制改革領域深化合作，以市場化的機制促進國際鐵路運輸規則統一化和機制改革。

一是統一標準和管理規定。中國可積極促進統一的運輸規則和鐵路基礎設施規格的形成，暢通兩大陸間的直通運輸渠道，減少各國之間的通用技術障礙；與“絲綢之路經濟帶”沿線國家建立海關合作機制，促進信息互換、監管互認、執法互助，完善法律文書互認等合作機制；加強沿線國家檢驗檢疫國際合作，統一免檢標準及口岸換證程序，節省運輸過程中辦理手續的時間。

二是適應市場需求推動立法和改革。就國際貨物運輸市場發展來講，亞歐大陸國際貿易擴展的需要在很大程度上決定統一的國際鐵路運輸規則的制定進程。頻繁和增長迅速的經貿往來會促進國際鐵路貨運量的增加，從而推進國際鐵路運輸規則的統一化。如果中歐貿易持續增長，便有較大可能推進統一國際鐵路運輸規則的形成。

三是對現有規則進行評估。仔細評估兩套國際鐵路運輸法律規則的異同，并視情確定哪份協定的相關規則應優先保留，以及根據需要增加制定哪些規則。

二、參與構建國際鐵路運輸統一規則的路徑

推動“統一鐵路法”的立法進程，是當下構建國際鐵路運輸統一規則的首要進路。但其他方案也可作為“統一鐵路法”立法進程不確定情況下的替代方案。

一是推動“統一鐵路法”的立法進程。相關國際組織提出的立法草案已經有了“統一鐵路法”的框架，但文本尚未被正式采用，未成為國際公約。歐經委內陸運輸委員會呼吁鐵路企業檢視草案的成效，在運輸合同中使用草案內容。很多鐵路企業已有實踐。中國鐵路總公司也可考慮參與其中，聯合有關外國鐵路公司對草案實效進行檢驗，并在反饋中貢獻中國智慧，分享中國的實踐經驗。

二是加入OTIF及《國際貨約》規則體系。不管經由歐經委的鐵路運輸規則統一化立法進程結果如何，目前中國可考慮加入OTIF及《國際貨約》。《國際貨約》的適用范圍和影響力均大于《國際貨協》，而且《國際貨約》更能反映鐵路與其他運輸方式多式聯運的現實需求。中國的加入可為中國與亞歐大部分國家之間的鐵路貨物運輸構建統一適用的規則體系，促進亞歐大陸鐵路運輸規則的統一。目前，中國已經簽署了《中國國家鐵路局與國際鐵路運輸政府間組織合作諒解備忘錄》，為未來加入OTIF及《國際貨約》提供了可能性。

三是推動鐵組成員國加入《國際貨約》規則體系。歐經委的“統一鐵路法”的立法進程漫長，從理論上講，鐵組成員國全體加入《國際貨約》規則體系是解決亞歐大陸國際鐵路貨物運輸問題的方法之一。當然，《國際貨約》不能完全滿足國際鐵路貨物運輸發展的實際需求，自身也亟待現代化升級，這為鐵組成員以平等身份創制新的《國際貨約》規則提供了條件。

四是推動新的統一國際鐵路貨物運輸規則的制定。一些國家出于維護本國利益考慮，對“統一鐵路法”的態度有所保留。同時，根據鐵組章程規定，關于《國際貨協》的一切決議在部長級會議層面實行一票否決制，[10]鐵組成員國中任何一國在部長級會議中提出的意見都將影響鐵組成員國加入《國際貨約》規則體系。并且，即使所有的鐵組成員國均加入了《國際貨約》規則體系，在其相互之間的鐵路運輸中適用《國際貨約》的規定，貨物運輸合同的執行仍然會與特殊的貨車、基礎設施、危險貨物運輸和機車車輛使用發生沖突。基于此，在未能成功推動歐經委制定“統一鐵路法”以及鐵組成員國加入《國際貨約》規則體系的情況下，相關國家聯合起來推動新的統一國際鐵路貨物運輸規則的制定，也不失為一種現實的選擇。

結語

黨的二十大報告指出：“中國積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。”“一帶一路”倡議提出和踐行十年來，中國站在推動構建人類命運共同體的高度，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧、中國方案、中國力量。統一國際鐵路運輸法律體系建設是一項重要的國際立法活動，要本著合作共贏的原則，以全球視野、長遠眼光和攻堅精神加以研究和推進。在新規則制定中，要充分考慮現實條件和各種因素，打造最符合國際鐵路貨物運輸需要的規則體系；在關鍵技術標準、責任分配、合同義務等方面，要研究結合相關運輸方式的特點，為多式聯運的多種運輸規則之間的銜接提供適用條件，為將來新規則的制定奠定基礎、留足空間。

[1]?羅雨澤：《統籌協調六大國際經濟合作走廊建設》，載《經濟日報》2019年5月9日，第12版。

[2]?曾文革、王俊妮：《“一帶一路”視野下亞歐鐵路運輸條約體系的沖突與協調》，載《國際商務研究》2019年第1期，第63頁。

[3]?李大朋：《論“一帶一路”倡議下以鐵路運輸為中心的國際貨運規則重構》，載《武大國際法評論》2017年第4期，第48頁。

[4]?張雯卿、閆蕊：《“一帶一路”中歐班列可持續發展研究》，載《中國水運》2019年第4期，第50頁。

[5]?《中歐班列“新絲路”跑出奮發新姿態》，新華網，2023年3月22日，http：//www.js.xinhuanet.com/2023-03/22/c_1129453176.htm；《鐵路客貨運輸品質進一步提升?全國鐵路7月1日起實行新的列車運行圖》，中國國家鐵路集團有限公司網站，2023年6月20日，http：//www.china-railway.com.cn/xwzx/ywsl/202306/t20230620_128489.html。

[6]?冉健：《“一帶一路”國際合作中的鐵路貨運模式研究》，載《產業創新研究》2019年第8期，第101頁。

[7]?《國際貨約/國際貨協運單指導手冊》第14條第2款第1項，國家鐵路局，2022年6月9日，https：//www.nra.gov.cn/jglz/ysjg/fgys/202206/P020220609572852596183.pdf。

[8]?張麗英、邵晨：《中歐班列鐵路運單的公約困境及解決路徑》，載《國際貿易》2021年第3期，第60頁。

[9]?覃娜、張堅：《“一帶一路”倡議下中國國際鐵路貨物聯運探析》，載《對外經貿》2017年第9期，第31頁。

[10]?《鐵路合作組織章程A1》第7條，鐵路合作組織，2020年11月1日，https：//zh.osjd.org/zh/8803/page/106077？id=2091。