發展中國家主權債務治理探析

周玉淵

【關鍵詞】發展中國家??主權債務??債務救助??緩債倡議??全球治理

發展中國家的主權債務問題是當今全球治理和國際發展合作中的突出問題。受世紀疫情、烏克蘭危機以及發達經濟體加息等多重因素疊加影響，2008年以來發展中國家經歷的規模最大、范圍最廣的第四波債務高峰正在轉化為新一輪債務危機。[1]大約15%的低收入國家已經陷入債務危機，45%的國家處于債務高風險狀態，約25%的新興市場國家處于高風險并面臨類似違約的借貸風險敞口。[2]4個國家申請利用二十國集團（G20）《緩債倡議后續債務處理共同框架》（簡稱《共同框架》）重組其債務，7個國家正處于違約邊緣，更多國家積極尋求國際貨幣基金組織（IMF）的最后財政支持或者嘗試從其他途徑獲得新的融資支持。[3]?然而，比債務問題更嚴重的是，一些西方大國實行不負責任的金融政策，承擔國際責任和提供全球公共產品的意愿明顯下降，它們按照意識形態和冷戰思維劃界，加劇了國際分裂和全球治理赤字。這一問題直接影響著“暫緩最貧困國家債務償付倡議”（簡稱“緩債倡議”）及《共同框架》等國際債務救助方案的實施，更阻礙了公正、合理和有效的國際債務治理體系的構建。如何有效應對發展中國家的債務危機，已成為一項重要的全球治理議題。

發展中國家債務問題的國際政治根源

債務問題及其治理與國際政治密切相關。自布雷頓森林體系建立起，金融就是美西方國家謀求霸權和影響發展中國家的重要工具。一方面，美西方國家向發展中國家直接提供官方貸款，服務其戰略目標；另一方面，它們通過主導國際金融秩序或國際金融市場，間接影響發展中國家的財政金融體系和經濟發展。然而，隨著以中國為代表的新興市場國家的崛起，全球金融體系正發生深刻變化，對當今主權債務治理產生顯著影響。

隨著大國實力對比和全球金融體系的變化，發展中國家的外債來源出現明顯多元化趨勢。2008年以來，低利率時代推動西方資本向發展中國家擴張，國際金融市場成為部分發展中國家主要融資來源，其中私人金融機構和商業銀行成為發展中國家最大的外債來源。中國等新興市場國家對發展中國家的貸款則出現了較快增長。包括世界銀行、國際貨幣基金組織以及地區性多邊金融機構在內的多邊金融機構雖然在發展中國家外債中的比重有所下降，但依然占據重要地位。資本的便利性帶來了發展中國家債務的增長，而債權人多元化增加了債務救助和治理協調的難度，導致在出現債務危機時很難達成快速的應對方案。

第一，債務來源以及利益攸關方多元化導致債務救助碎片化。不同性質的債權人出于對自身利益的考量，對待債務救助的態度存在較大差異。私人債權人是發展中國家最大的債權人，債務救助若要發揮實質作用就必須依賴私人債權人的參與，但私人債權人基于投資回報考慮往往不參與集體債務救助，而是按照市場方式進行債務處置。多邊金融機構主導著集體債務治理，但其出于維護信用評級等考慮往往也選擇不參與債務救助。雙邊官方債權人出于國內政治、經濟和金融的考慮，在是否以及如何參與債務救助上持謹慎態度，而且政府部門與金融機構之間的考慮也存在差異。同時，國際組織和債務非政府組織往往基于發展考慮極力要求提供債務減免。

第二，不同債務救助方案間產生雙邊與多邊協調難題。多邊或集體債務救助多采取自上而下的范式，即通過構建一套債務治理的原則、規范和計劃來推動參與者接受和執行，而雙邊債務救助具有自下而上的特點，即債權人和債務人先在雙邊層面達成共識，之后才可能開展債務救助。集體債務救助和雙邊債務救助的參與方對彼此的期待也存在差異，多邊金融機構主導的主權債務救助過程，往往通過推動集體共識的方式，要求雙邊官方債權人有效執行；而雙邊債權人則希望多邊機構更好發揮財政和流動性支持的作用。然而，由于債務國國情不同，自上而下推動的集體債務救助范式在不同國家的實踐中也存在明顯差異。例如，為獲得IMF財政支持，贊比亞利用《共同框架》首先選擇與雙邊官方債權人達成債務重組協議，而加納為獲得IMF的財政支持則首先尋求與私人金融機構進行債務重組。[4]

第三，多元債務治理方式存在融合難題。由西方國家控制的巴黎俱樂部主導了以往對發展中國家的債務救助，并確立了主權債務處置的主要原則。然而，近年來，由于西方國家官方貸款比重減少，其在主權債務處置中的相關性也隨之降低，相比之下，中國等新興經濟體正成為發展中國家重要的雙邊官方貸款來源。在主權債務處置實踐中，中國也闡釋了自己的原則和主張，包括更重視可持續發展、不傾向于提供直接債務減記、建立有中國特色的主權債務處置機制如“上海俱樂部”等。[5]?與此同時，債務國也希望提升自己的話語權，開始探索債務治理的“第三條道路”，包括成立對應于債權人集團的借款國集團，提升債務國的集體協調能力。此外，私人債權人基于合同方案或集體行動條款也形成了較為成熟的債務處置方式。由此，多元的債務治理范式之間的互動博弈加劇了國際債務治理的碎片化。

2023年3月7日，美國聯邦儲備委員會主席鮑威爾在華盛頓的美國國會出席聽證會表示，美聯儲或會以更快速度將聯邦基金利率提升至較預期更高的水平。

2023年4月13日，國際貨幣基金組織（IMF）總裁格奧爾基耶娃在IMF春季會議記者會上表示，世界經濟雖仍具韌性，但面臨增長乏力和通脹高企的困境。

地緣政治博弈和大國競爭使本應屬于發展議題的債務問題政治化。前些年，美國、印度等國極力渲染“債務陷阱論”，利用債務問題詆毀中國與發展中國家的合作，當下則利用發展中國家的債務危機發起“責備中國”（Blame?China）行動，對中國進行無理指責和抹黑，夸大“隱形債務”、透明度等問題，罔顧債務重組談判本就耗時費力的客觀事實，把債務救助進展不力的責任歸咎于中國。債務問題已成為美印等國加強與中國地緣競爭的重要工具：一方面通過渲染債務威脅和中國責任，試圖破壞相關國家與中國的合作，削弱中國在發展中國家的影響力；另一方面則以炒作債務問題為掩護，擴大對外貸款和融資，提升自身在發展中國家的影響力和競爭力。近年來，美國通過美非領導人峰會、美國—東盟領導人峰會等場合明顯加大對發展中國家的融資力度。

債務問題政治化的影響

在地緣政治和大國博弈加劇的背景下，債務問題政治化正對國際債務治理帶來非常消極的影響，建構了對發展中國家債務問題的錯誤認知，阻礙了國際債務治理合作的機制和規范建設，加劇了債務救助中的集體行動困境。

第一，建構對發展中國家債務問題的錯誤認知。債務問題是國家發展進程中的正常現象，一國的債務問題往往有著深刻的國內和國際根源。債務問題政治化的做法建構了對發展中國家債務問題的錯誤認知，導致發展中國家債務問題的根源不能被正確認識。陰謀論和反智主義論調在民眾、媒體、政客甚至決策者之間的傳播加劇了對中國認識的固化和負面化，導致國家決策的偏差和非理性。[6]?這嚴重影響著國際社會對中國的認知甚至阻礙了應有的合作。例如，盡管專業研究已經證明不存在“債務陷阱論”，但美西方政客根本不愿客觀解讀中國的政策，更不承認中國的貢獻和作用。同樣，美國一直認為中國并沒有很好地執行“緩債倡議”，但最新研究發現中國在對發展中國家債務處置上發揮了非常重要的作用。“緩債倡議”期間，中國在符合條件國家的償債總額占比為30%，卻貢獻了總緩債額的63%。[7]?因此，動輒就將債務重組延誤歸咎于中國是錯誤的和蓄意的，這往往忽略更重要的事實：債權人的利益競爭才是阻礙債權人協調的根本原因。另外，債務問題的政治化往往導致發展中國家其他更主要的訴求被忽視，如投資、貿易、新融資等發展合作議題。[8]

第二，制造主權債務救助困境。債務問題政治化導致中國與傳統債權人之間的差異被夸大，加劇了中美信任赤字，從而影響主權債務救助共識和方案的形成。中國與傳統債務處置機制在透明度、債務處置原則以及方式上的差異被明顯夸大。美國指責中國不同于西方國家的“非常規做法”，包括加入過多保密條件、不透明、規避巴黎俱樂部條款、不愿意提供債務減免等。而在中國看來，美國有意回避私人債權人問題才是導致發展中國家債務違約的關鍵。

債務問題政治化不利于債務問題上的國際合作。一邊橫加指責，一邊又寄希望于中國按照美國要求的方式承擔不公平的責任，這顯然是不現實的。而發展中國家對美國等的“責備中國”行動和向中國施壓的做法有著清醒認識：“‘責備中國行動的真正目的是將中國納入由西方主導的共同陣線，在提供減免債務中對負債國施加嚴格條件。中國正確指出了這種方法的缺陷，因為它沒有解決發展中國家債務問題的結構性根源。”[9]

第三，影響債務救助效果。美國等一些國家極盡夸大中國責任、規避本國責任、制造國際分裂之能事，并沒有把重點放在真正應對和解決發展中國家債務問題上，這導致國際債務救助的效果非常有限。其原因主要有三點：首先，私人金融機構和多邊金融機構等主要債權人不參與緩債，而主要由雙邊官方債權人提供緩債支持，進行債務處置，且有限緩債也只是針對低收入國家，覆蓋范圍較小。因此，其效果自然非常有限。其次，相對于有限的債務救助以及艱難的債務談判過程，美國等發達經濟體的金融政策往往輕易破壞了已有的債務救助效果，給發展中國家帶來沉重償債負擔。例如，美元加息是壓垮斯里蘭卡的最后一根稻草；貨幣貶值導致加納外債負擔增加了60億美元，最終迫使其宣告停止償還大部分外債。再次，全球治理赤字和大國協調缺失凸顯了債務救助的有限性。新冠疫情、烏克蘭危機、世界經濟衰退等對發展中國家帶來嚴重沖擊，債務救助所能釋放的利好很容易被其他挑戰所吞噬，比如糧食、燃油價格高漲引發的高通脹等。這需要從系統和全局的角度來理解發展中國家的債務危機和發展挑戰，亟需大國在全球發展、安全與金融穩定上協調合作。

應對主權債務危機的大國責任

發展中國家正面臨20世紀80年代以來最嚴重的債務危機。地緣政治和大國競爭加劇了全球治理赤字，嚴重影響著發展中國家債務危機的國際應對。與此同時，債務危機也是契機，其凸顯了全球政治、經濟和金融穩定以及大國協調合作的重要性。以發展中國家的債務問題為契機推動國際合作，通過大國協調來推動構建更加合理的國際債務治理框架，是應對和解決發展中國家債務危機的重要前提。

一、加強大國在國際債務治理中協調合作

當前，美國等一些國家以意識形態劃線，大搞排他性集團政治和陣營對抗，其冷戰思維和做法是導致國際分裂和大國關系緊張的根源，“債務陷阱論”“資源掠奪論”等陰謀論和反智主義論調嚴重影響國家決策以及在債務問題上的國際合作。應對發展中國家的債務和發展挑戰迫切需要大國重建信任、承擔責任，并在G20等多邊機構中加強溝通和政策協調。

第一，信任是國際合作的基礎，目前的首要任務是，大國之間要重建相互信任，共同培育“發展中國家不是大國博弈競技場而是國際合作大舞臺”的共識，在全球治理上擔負起道義責任。為增進發展領域的國際合作，中國提出并落實全球發展倡議，推動高質量共建“一帶一路”。美國應拋棄冷戰思維，以客觀理性態度看待中國在國際發展合作中發揮的積極作用，停止要求發展中國家“選邊站”的錯誤做法，聚焦破解發展中國家的債務危機和發展挑戰，推動國際發展合作去政治化。

美元加息是壓垮斯里蘭卡的最后一根稻草。圖為2022年4月12日，民眾在斯里蘭卡科倫坡舉行抗議。

第二，承擔國際責任，在制定政策時充分考慮對發展中國家的外溢影響。發達經濟體應吸取大幅加息對發展中國家債務問題造成嚴重影響的教訓，加快落實對發展中國家的融資承諾，包括特別提款權和新融資支持。美國掌握國際債務貨幣的發行權和相關債務交易的監管與司法管轄權，是國際流動性和發展中國家債務的“總開關”和“信號燈”，應更多從債務危機預防的角度制定和調整宏觀經濟政策與法律法規，確保國際金融體系的穩定，同時確保相應的流動性擴張同樣能惠及欠發達國家。

第三，踐行真正的多邊主義，促進G20等多邊機制在應對發展中國家債務危機上發揮更大作用。作為全球經濟治理的首要平臺，G20曾在應對2008年全球金融危機時發揮重要作用。大國需要借鑒G20解決全球性危機時的成功經驗，在國際多邊機制中加強協調合作，為有效應對發展中國家債務危機提供切實方案。

二、推動構建公正、合理、有效的國際債務治理體系

發展中國家債務問題復雜化、債務治理碎片化以及債務問題政治化使國際債務治理體系面臨巨大的轉型壓力。從20世紀的“重債窮國倡議”到當下的“緩債倡議”，對于如何開展國際債務救助一直存在很大爭論。國際社會在債務救助上雖然有較大共識，但也存在反對的聲音，因為“如果債務重組容易，更多的重組行為就會發生”。[10]債務救助被認為在改善債務可持續性、為債務國提供喘息空間上發揮了積極作用，但在促進經濟發展上的作用非常有限，甚至會產生負面影響。債務救助還引發了關于道德風險的爭論，債權人以及大國面臨著“不救助”或“遲到救助”的道德風險，也面臨著“救助失靈”的道德風險。[11]由此，國際債務治理事實上是一項非常復雜、艱難的議程，并不能簡單地以救助與否或道德標準來衡量。面對發展中國家的債務危機以及要求提供債務救助的呼聲，在提供及時、有力的緊急債務救助的同時，更應反思和回應“為什么債務救助不能預防新的債務危機”的結構性難題，[12]?進而從預防危機的角度，為改善發展中國家債務和發展難題提供系統性方案。

2022年7月15日，二十國集團（G20）財長和央行行長會議在印尼巴厘島開幕。

第一，堅持與時俱進，優化主權債務救助機制、程序和規則。當前主權債務救助主要程序與規則有二：一是先重組，再緊急救助。IMF向債務困難國家提供緊急財政支持的前提是申請國必須先與債權人完成債務重組，但現實是債務重組往往耗時費力，這意味著債務困難國家往往難以在短時間內獲得緊急財政支持。二是先雙邊，后私人，即主要由雙邊官方債權人首先提供救助，然后鼓勵私人債權人以可比性原則（comparability?of?treatment）參與。但私人債權人參與意愿很低，更傾向于按照市場原則與債務國進行談判，因此很難解決債務救助公平負擔的問題。這兩大原則是影響主權債務救助進展的主要問題，應當根據形勢變化和特定情況，通過多邊、雙邊以及私人債權人之間的密切溝通，提供靈活務實的債務救助安排。

第二，加強學習互鑒，實現傳統債權人與新興債權人之間的優勢互補。債務問題的復雜化決定了債務治理的多元化，意味著很難有一個統一的標準和方式。以巴黎俱樂部為代表的發達國家和以歐美為主體的私人金融機構在主權債務處置上積累了大量的實踐經驗，形成了相應的規則、標準和方式，這也是當前國際債務治理的重要基礎。中國等新興經濟體也開展了大量的雙邊債務救助和債務重組的實踐，在一些國家取得了明顯成效。為此，傳統債權人和新興債權人應加強債務處置的原則、方式以及最佳實踐上的交流互鑒，通過優勢互補，發揮主權債務治理的最大效果。

第三，突出標本兼治，致力于推動債務可持續性與發展可持續性的平衡。債務問題歸根結底是發展問題，解決債務問題根本上取決于國家發展，國際債務治理的重點應該放在發展中國家的經濟恢復和發展能力提升上。這有賴于提升國際發展合作的綜合性、協調性和有效性，發揮貿易、投資、援助、融資等綜合性發展合作的作用。發達國家和新興市場國家應當加強協調合作，在促進全球經濟治理、維護國際金融框架上發揮重要引領作用。

結語

債務問題是發展中國家面臨的重要發展挑戰，應對發展中國家的債務危機是全球治理和國際發展合作的重要議題。債務問題本質上是發展問題，債務處置和危機應對理應是技術性和功能性的議題。當前，國際政治對發展中國家的債務危機以及債務處置產生廣泛影響。債務根源的復雜化、債務治理的碎片化以及債務問題的政治化是國際債務治理的核心特征。發展中國家發展挑戰的加劇凸顯了全球治理赤字，國際債務救助的緩慢進展和低效很大程度上來源于國際政治博弈導致的大國協調缺失。構建公正、合理、有效的國際債務治理體系是預防和應對債務危機的根本出路。國際社會在應對發展中國家債務問題上作出了重要的集體努力，包括G20的“緩債倡議”及《共同框架》、多邊機構的緊急支持和發展投入以及雙邊層面發展支持等。國際債務治理困境更大程度上來自于地緣政治競爭和大國博弈。因此，國際債務治理的改善根本上取決于大國間重建信任、承擔責任和加強合作。面對發展中國家的債務問題，美西方國家應糾正將發展議題政治化的做法，進一步加強溝通合作，以真正幫助發展中國家為目標，推動構建更加有效的國際債務治理體系。

[1]?M.?Ayhan?Kose，?Peter?Nagle，?Franziska?Ohnsorge?and?Naotaka?Sugawara，?Global?Waves?of?Debt：?Causes?and?Consequences，?Washington?DC：?World?Bank，?2020，?pp.113-120.

[2]?Kristalina?Georgieva，?“Confronting?Fragmentation?Where?It?Matters?Most：?Trade，?Debt?and?Climate?Action，”?January?16，?2023，?https：//www.imf.org/en/Blogs/Articles/2023/01/16/Confronting-fragmentation-where-it-matters-most-trade-debt-and-climate-action.

[3]?Marc?Jones，?Rachel?Savage，?Karin?Strohecker?and?Libby?George，?“Factbox：?The?Developing?Countries?Facing?a?Debt?Crisis，”?April?5，?2023，?https：//www.reuters.com/markets/developing-countries-facing-debt-crisis-2023-04-05/.

[4]?Jorgelina?Do?Rosario?and?Marc?Jones，?“Ghana，?Bondholders?Advisers?Kick?off?Debt?Talks?under?Non-Disclosure?Agreements?-?Sources，”?March?28，?2023，?https：//www.reuters.com/world/africa/ghana-bondholders-advisers-kick-off-debt-talks-under-non-disclosure-agreements-2023-03-28/.

[5]?周誠君、洪燦輝、汪浩：《構建主權債務重組的“上海模式”》，載《管理世界》2021年第6期，第95頁。

[6]?Deborah?Brautigam，?“The?Developing?Worlds?Coming?Debt?Crisis：?America?and?China?Need?to?Cooperate?on?Relief，”?February?20，?2023，?https：//www.foreignaffairs.com/china/developing-worlds-coming-debt-crisis.

[7]?Deborah?Brautigam?and?Yufan?Huang，?“Integrating?China?into?Multilateral?Debt?Relief：?Progress?and?Problems?in?the?G20?DSSI，”?CARI?Briefing?Paper，?No.9，?April，?2023，?p.2.

[8]?UN，?“Developing?Countries?Face?‘Impossible?Trade-off?on?Debt：?UNCTAD?Dhief，”?December?6，?2022，?https：//news.un.org/en/story/2022/12/1131432.

[9]?Walden?Bello，?“Urgent：?A?Bold，?Just，?And?Effective?Program?to?Address?the?Developing?Country?Debt?Crisis，”?April?4，?2023，?https：//fpif.org/urgent-a-bold-just-and-effective-program-to-address-the-developing-country-debt-crisis/.

[10]?鐘偉、鄭英、張明著：《國家破產：主權債務重組機制研究》，上海：上海財經大學出版社，2013年版，第81頁。

[11]?Policy?and?Operations?Evaluation?Department，?Results?of?International?Debt?Relief?1990-1999，?Hague：?Ministry?of?Foreign?Affairs，?May，?2003，?pp.128-130.

[12]?聯合國開發署以及大量研究都指出以往的債務重組倡議并沒有重視對新債務危機的預防。Lars?Jensen，?“Avoiding?‘Too?Little?Too?Late?on?International?Debt?Relief，”?Development?Futures?Series?Working?Papers，?UNDP，?October，?2022，?p.11.