國外漁具標識管理對我國網(wǎng)位儀監(jiān)管的啟發(fā)與思考

沈毅康 丁一文

一、引言

隨著全球化和市場化進程的加速，漁業(yè)作為傳統(tǒng)產業(yè)面臨著日益復雜多變的市場環(huán)境和監(jiān)管壓力。漁具標識管理作為漁業(yè)監(jiān)管的重要組成部分，已成為全球漁業(yè)管理的熱點和難點之一。漁具標識涉及漁業(yè)資源保護、海洋環(huán)境保護和船舶航行安全，尤其是在使用后容易被遺棄或丟失，從而對海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)造成持久的影響。據(jù)統(tǒng)計，每年約有64萬t廢棄或丟失的漁具進入海洋[1]。為了降低這種影響，許多國家和國際組織已經建立了相對完善的漁具標識管理制度，并出臺了相關的自愿及強制性管理規(guī)定，以解決漁具使用和管理過程中產生的問題。

盡管我國漁業(yè)監(jiān)管體系不斷得到完善和優(yōu)化，但漁具標識管理仍然存在問題。例如，國內尚未制定漁具標識相關的標準和法規(guī)，漁民根據(jù)實際捕魚作業(yè)需要采用懸掛標記牌、熒光物或有顏色的標識物等方式標記漁網(wǎng)，導致國內漁具標識具有較大的隨意性，缺乏統(tǒng)一的標識系統(tǒng)和標識規(guī)則，不利于管理。近年來，用于標識漁具的網(wǎng)位儀不斷成熟。因其方便網(wǎng)具的標記和回收，便于漁民管理網(wǎng)具，使用成本較低，因此使用該設備標識漁具成為我國漁民目前在沿海水域進行網(wǎng)具標識的主要方式。然而，國內網(wǎng)位儀的大量無序使用也給海上交通安全帶來了嚴重的威脅，甚至引起多起商漁船碰撞事故。因此，本文通過對國外漁具標識管理現(xiàn)狀進行研究和分析，探討其對國內網(wǎng)位儀監(jiān)管及漁具標識的啟示和思考，為加強漁具標識管理提供參考和借鑒。

二、國外漁具標識管理

（一）聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織對漁具標識的管理要求

聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United States，F(xiàn)AO）一直致力于推進可持續(xù)漁業(yè)的發(fā)展。為促進全球漁業(yè)管理的可持續(xù)發(fā)展，保護海洋生態(tài)環(huán)境，同時也促進合法漁業(yè)并打擊非法漁業(yè)，F(xiàn)AO于2019年發(fā)布了《漁具標識自愿準則》（Voluntary Guidelines for the Marking of Fishing Gear，VGMFG），并于2023年又分別發(fā)布了該準則的兩份補充文件——《漁具標識系統(tǒng)風險評估框架》和《漁具標識手冊》，以促進VGMFG的實施并幫助全球漁業(yè)從業(yè)者和管理者更好地管理漁具標識，實現(xiàn)可持續(xù)漁業(yè)的發(fā)展目標。

1.《漁具標識自愿準則》

VGMFG旨在提高捕撈漁具標識的可見性和有效性，從而減少和預防漁具廢棄、遺失或其他丟棄現(xiàn)象對水體造成的損害和影響，該準則包括漁具標識系統(tǒng)及其相關內容的目的和原則、應用范圍和實施指南，同時為各國設計和實施漁具標識系統(tǒng)提供了四個主要指導原則：確定漁具所有權和位置的切實方法、建立適當標識系統(tǒng)的指南、確定實施漁具標識系統(tǒng)是否得當?shù)娘L險評估框架及制定法規(guī)的依據(jù)。例如，該指南要求各國的漁具標識系統(tǒng)應提供一種簡單、實用、可負擔和可驗證的方法，以確定漁具所有權和位置及漁具與從事捕撈作業(yè)的船舶和/或經營者的聯(lián)系。

2.《漁具標識系統(tǒng)風險評估框架》

針對捕撈漁具標識系統(tǒng)進行評估時，需要確保該系統(tǒng)滿足一系列要求和標準，以降低漁具丟失和損壞的風險，保護海洋環(huán)境和提高漁業(yè)管理的可操作性。為此，F(xiàn)AO發(fā)布了VGMFG的補充文件——《漁具標識系統(tǒng)風險評估框架》，該文件提供了一套實用的指南，旨在提供一個風險評估框架以幫助國家或地區(qū)評估其漁具標識系統(tǒng)的可靠性和有效性。該指南包括評估漁具標識系統(tǒng)時應考慮的因素、實施評估時所遵循的步驟和評估報告的建議性大綱。遵循該指南，可以建立一個可靠的漁具標識系統(tǒng)，最大限度地減少漁具丟失和損壞的風險，同時保護海洋環(huán)境和提高漁業(yè)管理的可操作性。

3.《漁具標識手冊》

該手冊是VGMFG的第二份補充文件，旨在協(xié)助漁業(yè)管理人員、漁具制造商和漁業(yè)部門履行有關漁具標記的國際、區(qū)域或國家義務，為主要類型的漁具標識方式提供實用的建議。手冊共有四個部分，包括背景和適用范圍、漁具所用標識上應顯示的信息推薦、不同漁具標識方法的實例及不同漁具類型的推薦標識位置。目前可用的標記技術和方法提供了如何標記常見漁具的實用指導以確定漁具的所有權和合法性。FAO推薦的不同標識方式及其優(yōu)缺點見表1。

表1 不同漁具標識方式的比較

（二）國際海事組織對漁具標識的管理要求

為了減少漁具對海洋環(huán)境的影響，包括遺棄或丟失的漁具可能會導致魚類和其他海洋生物纏繞和死亡，2 0 2 0 年瓦努阿圖在國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）海上環(huán)境保護委員會（Maritime Environment Protection Committee，MEPC）第75次會議上提交了文件MEPC 75/8/4，提出通過修訂《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL公約）附則V的方式來對漁具進行標識以防止和減少漁具垃圾的排放。

2022年MEPC第78次會議同意了MEPC 75/8/4中提出的方法，即根據(jù)MARPOL公約附則V制定漁具標識的基于目標的要求，指示IMO污染預防與響應分委會（Pollution Prevention and Response，PPR）制定MARPOL公約附則V和相關導則的相應修正案草案，請成員國提交關于漁具標記制度實施情況的資料，包括具體技術或法律如何適應漁業(yè)和漁具多樣性及關于漁具標識的其他相關經驗。考慮到關于遺棄、丟失或以其他方式拋棄漁具的行為，MEPC委員會指示PPR分委會制定一個MEPC通函以促進實施漁具標識系統(tǒng)和FAO自愿漁具標識導則。

（三）歐盟對漁具標識的管理要求

在2011年和2019年，歐盟頒布了（EU）No404/2011和（EC）No1224/2009兩項法規(guī)，旨在規(guī)定和協(xié)助歐盟內的捕魚經營者標識其使用的所有漁具。根據(jù)（EC）No1224/2009第8條規(guī)定，所有捕魚經營者必須確保其使用的漁具進行了標識。而（EU） No404/2011則詳細規(guī)定了不同漁具的標識要求，包括固定漁具和拖網(wǎng)等漁具的標識方式、材料、顏色和數(shù)量等要求。

需要注意的是，在（EU）No404/2011中，第9至12條規(guī)定適用于在歐盟水域捕撈的歐盟漁船。這些規(guī)定要求無論是固定漁具還是拖網(wǎng)，漁具的標識中都必須包含一些特定信息，例如捕撈工具的名稱、標識漁具的位置及捕撈工具的所有權信息。這些標識必須以某種方式與捕撈工具永久連接，不得涂改、遮蓋或隱藏。對于固定漁具，這些信息需以標簽的形式與漁具連接，標簽的物理特征需滿足法規(guī)中的相關規(guī)定。

對于在離開沿海成員國基線12 n mile以外的歐盟水域捕撈的歐盟漁船，（EU）No404/2011第13至17條規(guī)定了標識的要求。這些規(guī)定也涵蓋了標識的方式、顏色和數(shù)量等方面的要求，但與歐盟水域內的標識要求有所不同，要求漁具必須采用浮標的形式進行標識。浮標的大小、布置和數(shù)量等各種參數(shù)都有詳細的規(guī)定，同時還要求浮標裝設燈光，滿足可見距離至少為2 n mile。

這些標識要求旨在確保捕撈工具可以被追蹤和識別，以幫助打擊非法、未報告和未受管制的捕撈活動，保護海洋生物資源的可持續(xù)性。這些法規(guī)為歐盟成員國的漁業(yè)管理提供了一種有效的手段，以確保他們的漁業(yè)活動遵守國際和歐洲的法規(guī)要求。

（四）其他國家對漁具標識的管理要求

1.英國的管理要求

英國漁業(yè)監(jiān)控中心（UK Fisheries Monitoring Centre）在2016年頒布了《漁具的標識、尋回和遺失報告》，該管理辦法同歐盟的法令相一致，并在歐盟法令的基礎上進行了進一步細化，規(guī)定了距離領海基線不同距離的漁具需要如何進行標記（見表2），以及漁具丟失后的處理及報告方法等。例如，該規(guī)定要求所有的拖網(wǎng)和固定漁具必須用港口字母和數(shù)字（PLN）及標簽對漁具進行標識，并對12 n mile以外的標識浮標的類型和相關參數(shù)進行了詳細規(guī)定，其中西面標識浮標如圖1所示，由頂部標識或雷達發(fā)射器、燈光、旗幟和標簽等主要部分組成。該管理規(guī)定還強制要求漁具丟失后漁具所有人需要向英國漁業(yè)監(jiān)控中心或英國政府進行報告，否則將受到相應處罰。

圖1 英國管理規(guī)定中西面標識浮標示意圖

表2 漁具標識要求

2.挪威的管理要求

挪威在2015年頒布了漁業(yè)法（FOR-2015-02-23-152），該法律規(guī)定了挪威專屬經濟區(qū)內所有固定或漂浮的漁具的標識要求。值得注意的是，該法律規(guī)定挪威專屬經濟區(qū)外距離海岸基線4 n mile以外的區(qū)域，對于使用的刺網(wǎng)和長線漁具，在白天，漁具兩端必須有帶有雷達反射器或旗幟的漂浮物，在晚上，兩端必須有帶有反光器和燈光的浮標，以顯示漁具的位置和范圍。同時，該法律還規(guī)定了不同長度漁具標識時應滿足的詳細要求，例如，漁具的長度超過1 n mile，則必須在兩端浮標之間安裝一個或多個中間浮標，標記浮標的燈光顏色必須為黃色，并且在黑暗中可見距離至少2 n mile等。

3.加拿大的管理要求

加拿大漁業(yè)管理的法律基礎主要是《漁業(yè)法》，自上世紀60年代已開始實施。近年來，在該法律及其授權的基礎上，加拿大不斷加強漁具強制標示方面的規(guī)定，并規(guī)定所有捕魚經營者需要報告漁具的遺失情況。在加拿大，主要通過標識物和繩索標識兩種方式來解決識別漁具所有人和追蹤丟失漁具的問題，其中，標識物的標識方法同大多數(shù)國家和國際組織的規(guī)定類似，可通過漂浮物、浮標和標簽等方式與漁具連接，并記載漁具所有人的相關信息。值得注意的是，加拿大的強制繩索標記系統(tǒng)通過將不同顏色編碼并與現(xiàn)有繩索交織編織的方式，實現(xiàn)用顏色的設計來區(qū)分地區(qū)、物種和捕魚區(qū)域。加拿大繩索標記系統(tǒng)的一種編織樣式如圖2所示。

圖2 加拿大繩索標識樣式

許多其他區(qū)域漁業(yè)組織，如東南大西洋漁業(yè)組織（SEAFO）、東北大西洋漁業(yè)委員會（NEAFC）、北大西洋漁業(yè)委員會（NAFO）、印度洋金槍魚委員會（IOTC），在各自的管理、養(yǎng)護或控制措施方面對其管理區(qū)域和漁業(yè)有類似的要求。

三、國內網(wǎng)位儀使用和監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）使用現(xiàn)狀

網(wǎng)位儀是一種我國漁民廣泛使用的用于標示漁網(wǎng)位置的無線電設備，其核心部件是船用自動識別系統(tǒng)（AIS）設備中的發(fā)射部分，能夠發(fā)送水上移動通信業(yè)務標識碼（MMSI），并能被船載AIS設備接收顯示。常見漁業(yè)網(wǎng)位儀高約25 cm，直徑約10 cm，自身具備一定浮力，部分產品有自扶正能力，在水中能保持豎直漂浮狀態(tài)，便于保持無線電的正常通信，其在網(wǎng)具上的安裝布置通常如圖3所示[2]。

圖3 網(wǎng)位儀布置示意圖

目前，網(wǎng)位儀在我國主要用于流刺網(wǎng)、張網(wǎng)及定置網(wǎng)的定位。由于網(wǎng)位儀的價格并不昂貴，大多為300元左右，其使用能夠方便漁民定位網(wǎng)具，便于回收且能防止丟失，同時網(wǎng)位儀發(fā)射的信息能夠被在航船舶接收，還能夠提醒其他船舶避開網(wǎng)具，因此深受漁民歡迎。我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止網(wǎng)位儀生產和使用，也未對其使用頻率或功率進行規(guī)范，所以生產商可根據(jù)市場需要生產，漁民可根據(jù)自身需要采購，據(jù)統(tǒng)計，我國漁業(yè)目前所使用的網(wǎng)位儀數(shù)量已達50多萬套。

（二）監(jiān)管現(xiàn)狀

網(wǎng)位儀屬于水上無線電設備，2016年修訂生效的《中華人民共和國無線電管理條例》明確行業(yè)（系統(tǒng)）的無線電管理責任由本行業(yè)（系統(tǒng)）的無線電管理機構承擔，2021年修訂生效的最新《中華人民共和國海上交通安全法》中則明確規(guī)定了漁業(yè)無線電的監(jiān)督管理由漁業(yè)漁政主管部門負責。為了整治網(wǎng)位儀在漁業(yè)中的無序使用，保障和維護水上交通安全，農業(yè)農村部和交通運輸部曾多次聯(lián)合開展“商漁共治”專項行動，專項行動重點包括“網(wǎng)位AIS”清理的專門整治。由于網(wǎng)位儀并不符合《中華人民共和國無線電管理條例》中關于電臺或臺站的定義，因此國內目前并未有統(tǒng)一的關于網(wǎng)位儀的標準和規(guī)范，在無線電管理領域也很少涉及網(wǎng)位儀，《水上無線電臺通信規(guī)則》中也沒有具體適用于網(wǎng)位儀的管理規(guī)定[3]。所以，目前國內對于網(wǎng)位儀的治理主要是針對其隨意違規(guī)布置，通過規(guī)范網(wǎng)位儀的布置來避免其濫用而影響船舶正常的通航安全。

（三）存在的問題

1.管理問題

我國雖然有現(xiàn)行的《中華人民共和國漁業(yè)法》來統(tǒng)一規(guī)范我國漁業(yè)活動，但缺乏對網(wǎng)位儀進行監(jiān)管的法律法規(guī)，也沒有出臺針對網(wǎng)位儀的具體監(jiān)管措施，導致目前對網(wǎng)位儀的監(jiān)管存在漏洞。同時，由于網(wǎng)位儀不需要進行相應的法定檢驗，行業(yè)也缺乏成熟的產品性能標準和規(guī)范，導致一些不合規(guī)的網(wǎng)位儀在市場上流通，也導致一些漁民濫用網(wǎng)位儀，在禁漁區(qū)或者影響船舶航行的航道內違規(guī)布置，嚴重影響船舶的航行安全。

2.安全問題

當前網(wǎng)位儀在外海甚至沿海航路附近大量布置，由于其可以發(fā)送MMSI且毫無節(jié)制地大規(guī)模使用，增加了沿海AIS基站信道占用率，導致基站接收船舶正常發(fā)送AIS的信道堵塞，給船舶的通航安全留下重大隱患。同時，由于國內網(wǎng)位儀大多使用B類AIS技術，正常航行的商船經過時，其雷達和AIS顯示終端上將顯示大量信號，值班駕駛員難以區(qū)分船舶與網(wǎng)位儀，增加商漁船碰撞風險。例如，2020年11月，一艘外籍商船在舟山水域為了避讓網(wǎng)位儀而與一艘漁船碰撞，導致漁船上10人失聯(lián)。

3.技術問題

為避免船舶駕駛臺上的設備信息混亂或過載，國際電信聯(lián)盟（ITU）與國際海事組織磋商后，在2019年發(fā)布的《工作在156—162.05 MHz頻段的自主水上無線電裝置的技術特性》規(guī)定，自主水上無線電設備（AMRD）B組不應被允許使用AIS 1和AIS 2的指定頻率。因此，由AMRD B組設備發(fā)出的信號和信息不應顯示在雷達、電子海圖顯示與信息系統(tǒng)或AIS上。國內網(wǎng)位儀雖暫時未被納入AMRD的B組設備，但基于ITU當前的討論以及其關于A組AMRD的定義，將來只能被納入B組，而網(wǎng)位儀目前實際上違反了ITU關于B組設備的相關規(guī)定（見表3）。

表3 網(wǎng)位儀功率及頻率與A M RD B組設備要求對比

四、思考與建議

（一）完善國內相關法律法規(guī)

我國目前缺乏明確對網(wǎng)位儀進行監(jiān)管的法律法規(guī)，導致當前網(wǎng)位儀在市場流通及漁業(yè)使用環(huán)節(jié)的種種問題。我國可參考FAO或其他國家關于漁具標識的導則或指南，制定監(jiān)管網(wǎng)位儀的管理辦法以及增加相關的法定檢驗要求，包括相應的處罰依據(jù)和懲戒措施，以明確網(wǎng)位儀的生產標準和要求，規(guī)范網(wǎng)位儀的銷售、使用和安裝，強化對網(wǎng)位儀濫用的監(jiān)管。同時，鑒于當前IMO正在修訂MARPOL公約附則V中有關強制漁具標識的相關內容，我國應根據(jù)當前國內漁業(yè)漁具的具體使用情況，參考國外成熟的漁具標識法律法規(guī)，考慮提前起草制定系統(tǒng)的漁具標識管理規(guī)定，以減少網(wǎng)位儀使用過程中的問題和風險，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時避免公約修訂后導致我國被動倉促履約從而給國內的漁業(yè)管理帶來不利影響。

（二）制定行業(yè)技術標準和規(guī)范

我國目前缺乏對網(wǎng)位儀進行標準化管理的依據(jù)，通過制定統(tǒng)一的技術標準和規(guī)范，可有效加強對網(wǎng)位儀生產和使用的源頭監(jiān)管，避免不符合標準的產品流入市場，同時能夠有效促進新型漁具標識方法的推廣，為其在市場上的推廣打下良好的基礎。制定行業(yè)技術標準時，除了考慮到網(wǎng)位儀的各種技術參數(shù)如發(fā)射功率、時隙、頻率和電池壽命等須滿足國際標準外，還應考慮網(wǎng)位儀的生產、測試和檢驗方法，以及生產和使用過程中的質量管理和監(jiān)控等方面的內容，建立相應的檢測和認證機制，對生產廠家和設備進行審核和監(jiān)督，以確保產品符合標準要求。同時，根據(jù)我國當前網(wǎng)位儀在漁業(yè)中的使用現(xiàn)狀，在制定標準的過程中應充分吸納各方利益相關者的意見和建議，確保標準的科學性和可靠性，以促進對網(wǎng)位儀的有效監(jiān)管。

（三）推廣新型漁具標識方法

為了更好地控制漁具垃圾排放及非法捕魚，國際社會一直在積極探索和推廣漁具標識方法。以歐洲為例，通過漁具標識和登記的相關法規(guī)，要求漁業(yè)從業(yè)者在捕撈過程中必須使用帶有標識的漁具，并將相關信息在主管機關登記，同時對標識的具體方式方法進行了明確的規(guī)定，以達到對漁具的持續(xù)監(jiān)控。這不僅有效地減少了漁具垃圾的排放，還有助于保護海洋生態(tài)環(huán)境和促進可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展。我國可參考國外現(xiàn)有成熟的漁具標識技術，結合我國漁業(yè)目前的標識現(xiàn)狀，推廣更多實用且成本較低的標識方法，給國內漁民提供更多的選擇，以解決只能依賴網(wǎng)位儀進行漁具標識的現(xiàn)狀。同時，通過相關法規(guī)明確漁具標識的具體要求和規(guī)范，并通過政策引導和經濟激勵，鼓勵漁業(yè)從業(yè)者積極采用新型漁具標識方法，以保證漁具標識工作的順利推進和有效實施。

五、結語

當前，海洋資源的保護和可持續(xù)利用已成為全球共識，而漁具標識作為保護海洋生態(tài)和資源的重要手段，在全球范圍內被不斷推廣。目前國外在漁具標識的相關法律法規(guī)及技術應用層面都已相對成熟，而我國漁業(yè)目前普遍采用的網(wǎng)位儀標識方法雖有相當?shù)膬?yōu)勢，但隨著使用規(guī)模的不斷擴大已產生了諸多問題，例如占用現(xiàn)有AIS通信信道、增加商漁船碰撞風險等，并且在國際上有合規(guī)性的問題。隨著國際社會對于漁具標識的愈發(fā)重視，漁具標識正在被納入IMO的強制文書中，我國應根據(jù)國內漁具標識的現(xiàn)狀和問題，盡早完善相關法律法規(guī)并推廣新型漁具標識方法，在強化對現(xiàn)有網(wǎng)位儀監(jiān)管的同時，提早做好漁具標識強制實施的應對準備，實現(xiàn)漁具標識在國內的普及和推廣，推動漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和管理。