守“土”有責　依法盡責　損害擔責

劉泉

土壤作為構成生態系統的基本要素之一，是人類賴以生存的物質基礎，也是社會不可或缺的寶貴資源。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要強化對水、大氣、土壤等的污染防治力度。今年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出“要深入推進藍天、碧水、凈土三大保衛戰，持續改善生態環境質量”。

本市認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，先后制定出臺土壤污染防治計劃實施方案、生態環保三年行動計劃、土壤污染防治“十四五”規劃，以及涉及土地全生命周期土壤環境保護等方面的多個規范性文件和技術規范，并加強組織實施、推動落地見效。近年來，本市土壤污染狀況“家底”基本摸清，土壤環境質量總體穩定，土壤環境風險得到基本管控，防治工作取得積極成效。

7月25日，市十六屆人大常委會第四次會議表決通過了《上海市土壤污染防治條例》（以下簡稱《條例》），為全面提升本市土壤環境監管水平、推進土壤污染治理體系和治理能力現代化、助力“生態之城”建設，提供了堅實的法治保障。

健全管理體制 堅持源頭協同預防與水土一體防治

土壤污染防治作為一項綜合性、系統性工程，涵蓋面廣、涉及要素多，因此，強化職責界定、實現條塊結合是做好防治工作的必要基礎。

《條例》在強調市和區政府加強領導、生態環境部門是統一監管部門的基礎上，完善了管理職責：一方面明確市政府派出機構、街鎮發揮屬地優勢，按照職責做好相關防治工作；另一方面規定農業農村、綠化市容部門對農用地土壤污染防治實施監管，規劃資源部門對土地開發利用過程中的土壤污染防治實施監管，其他有關部門協同做好防治工作。

土壤作為大氣、水、固體廢物等多種污染物的最終受體，其污染呈現累積性、滯后性、隱蔽性的特點。此外，就上海而言，本市土地基底復雜，地下水埋藏較淺，又曾經承載眾多大型工業企業，水土復合污染較為常見，水土一體化防治成為本市土壤污染防治的難點。為更好地實現源頭預防與水土復合污染治理，《條例》結合管理實際，明確提出本市加強土壤污染防治與大氣、水、固體廢物等污染防治的統籌協同，實現源頭預防，同時，實行土壤污染與地下水污染一體防治，對土壤和地下水污染防治的目標、重點任務等工作實施一體部署、一體推進。

聚焦污染隱患點 完善預防舉措

自2019年《中華人民共和國土壤污染防治法》頒布施行以來，本市貫徹法律規定和要求，依法落實土壤污染防治制度措施，土壤環境質量總體穩定，相關法律制度總體得到了落實，凈土保衛戰有序推進。如嚴格實施環境影響評價制度，將215家重點監管單位納入名錄管理并每年動態更新，其中91%企業的土壤污染防治被納入排污許可證管理；積極推進化肥農藥減施、農業廢棄物回收和畜禽糞污治理，2019年化肥、農藥使用量分別為7.53萬噸和0.28萬噸，比2018年分別下降10%和10.5%；農藥包裝廢棄物和廢舊農膜回收率分別達到99%、96%；畜禽糞污綜合利用率達96%；規模化養殖場設施配套率達100%。

在前期征求意見座談會上，有的專家提出，加油站、儲油庫等場所的埋地管道常年用于輸送石油等危險物質，且埋地管道規劃路線較為復雜、年代久遠、隱蔽性較強，一旦發生泄漏，對土壤環境帶來的危害較大，希望在立法中作出有針對性的規定。此外，部分基層立法聯系點也提出，對產業園區管理機構的土壤污染環境職責以及未利用地的保護管理作進一步要求。

為此，《條例》進一步強化工業面源污染預防措施，明確加油站、儲油庫等的所有者、經營者的防滲漏預防要求，明確產業園區管理機構應當將土壤污染防治工作納入園區環境保護責任制度。此外，《條例》強化未利用地保護，明確禁止污染和破壞未利用地，要求區政府組織對未利用地定期開展巡查，發現排放有毒有害物質等污染土壤情形的，依法調查處理。

結合地方特點 健全風險管控和修復機制

近年來，本市將風險管控與治理修復有機結合，在土壤污染修復中，應用高級氧化、熱解吸、穩定化/固化、土壤淋洗、多相抽提等多種修復技術的集成體系，設置污染土壤“修復工廠”模式，避免修復場地和大型修復設備的重復拆建，實現約40萬方污染土壤的修復和資源化利用；在土壤污染風險管控中，通過風險管控降低污染物對人體健康的不利影響，管控污染土壤17萬方，節省修復資金超1億元。

《條例》結合本市土壤污染風險管控和修復具體情況，以實現安全利用為目標，進一步完善風險管控和修復機制。

強化源頭調查。《條例》明確了應當開展土壤污染狀況調查的情形。建設用地方面，要求土壤污染狀況普查、詳查和監測、現場檢查表明建設用地地塊有土壤污染風險的以及用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地、商業服務業用地等情形的，應當開展污染狀況調查；農用地方面，要求未利用地、復墾土地擬開墾為耕地、園地和其他種植食用農產品農用地的，開展土壤污染狀況調查。

嚴格過程管控。《條例》要求生態環境部門會同規劃資源以及住房城鄉建設管理等部門加強對風險管控、修復活動的全過程監管，實行污染土壤轉運聯單制度。建立街鎮協助巡查機制，完善風險管控或者修復方案備案要求，加強涉及深基坑土壤污染修復工程的監管，實行農用地分類管理并進行動態調整，加強土壤和農產品協同監測和跟蹤評估要求。

堅持問題導向 規范第三方服務單位行為

土壤污染防治的專業性、技術性較強，實踐中往往由第三方服務單位受責任主體委托從事具體的風險管控和修復活動。目前，本市已有近170家土壤環境治理從業單位在國家“建設用地土壤污染風險管控和修復從業單位和個人執業情況信用記錄系統”進行登記，累計向社會公開業績信息近700項。

2020年6月，市十五屆人大常委會對本市貫徹實施土壤污染防治法情況開展執法檢查并作專題詢問，在檢查中發現本市從事土壤環境治理的第三方企業專業能力參差不齊，有的企業在調查、評估、修復、管理等執業活動中存在不規范、不嚴格、不全面執行法律規定的情形，政府部門的監管力度有待加強。為此，《條例》堅持問題導向，結合本市工作實際，從專業能力、質量管理、報告出具等方面對第三方服務單位提出了具體要求，并明確第三方服務單位應當按照有關技術規范從事活動，以進一步加強對第三方服務單位的規范監管。

加大懲戒力度 用嚴格制度保護土壤環境安全

“要加大對土壤污染責任人的懲治力度。” “土壤污染防治法對污染土壤行為明確追究刑事責任，《條例》中也應當有所體現。”……立法期間，社會各方面普遍認為，應當對污染土壤行為加大法律責任追究力度。為此，《條例》落實“最嚴格的生態環境保護制度”精神要求，規定土壤污染防治違法行為涉嫌犯罪的，生態環境部門和其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門應當及時將案件移送司法機關。

生態環境損害賠償制度以“環境有價、損害擔責”為基本原則，以及時修復受損生態環境為重點，是破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，是切實維護人民群眾環境權益的堅實制度保障。為進一步加強對污染土壤違法行為的責任追究，《條例》明確違反法律法規污染土壤，造成生態環境損害的，市、區人民政府或者其指定的部門、機構按照規定組織與土壤污染責任人進行磋商，要求其承擔損害賠償責任；磋商未達成一致的，可以依法向人民法院提起訴訟。