基層農產品質量安全網格化管理現狀及對策

蘭騰芳,楊 佩,廖軍利,萬 聰,廖少龍,高漢紅

(1.天門市農產品質量安全管理局,湖北 天門 431700;2.天門市植物保護站,湖北 天門 431700)

農產品源頭監管直接影響農產品的質量安全,一直是農產品質量安全監管的重難點[1]。網格化監管已成功應用于城市社區管理、疫情防控等領域[2]。為解決基層監管難題,農業農村部發布了《關于加強鄉鎮農產品質量安全網格化管理的意見》,提出區域定格、網格定人、人員定責,將每個鄉鎮、村、生產主體合理規范的囊括進相應的網格里,這不僅實現了監管無漏洞、無盲區、全覆蓋,而且進一步落實屬地管理責任,使各監管員職責更清晰明確[3]。十四五期間要實現基層農產品質量安全網格化管理橫向到邊,縱向到底,監管服務全覆蓋的目標[4],當務之急應快速找出基層農產品質量安全網格化監管的困難和問題,健全工作機制,下移工作重心[1],確保基層農產品質量安全網格化監管順利開展。

1 農產品質量安全網格化管理現狀

1.1 構建農產品質量安全網格化管理責任體系

以天門市為例,市級和鄉鎮兩級政府成立了農產品質量安全工作領導小組,行政主要負責人負總責。市農業綜合執法支隊和市農產品質量安全管理局為一級網格,共設2個一級網格;各鄉鎮為二級網格,共設26個二級網格;各村為三級網格,市農安科、種植科、執法支隊、農安局各1名督導員,主要負責統籌協調、指導、督導、考核轄區網格化管理工作落實及完成情況。各鄉鎮分管領導任網格化監管負責人、農安所人員任監管員,村支書(主任)任協管員,共有執法監管97人,鄉鎮監管員91人,村級協管員742人。天門市2022年農產品質量安全工作占政府目標績效考核1.5分,鄉鎮與各村簽訂承諾書,鄉鎮農安所與農產品生產企業、合作社及生產基地簽訂農產品質量安全承諾書,建立起了“層層抓落實”的農安工作格局。近兩年,市級財政累計投入338萬元用于加強農產品質量安全監管。其中,140萬元市級農產品質量安全專項檢測資金,40萬元市級農產品質量安全監管的專項工作經費,158萬農產品質量安全體系建設經費。

1.2 構建農產品質量安全網格化管理能力

1.2.1 監管機構基本建立

2010年市農產品質量安全管理局從市農業行政執法大隊劃出單設,2012鄉鎮農產品質量安全監管所掛牌成立[5],與鄉鎮農技服務中心實行兩塊牌子、一套班子合署辦公,由鄉鎮農技服務中心1～2名在職在崗人員兼任。目前,全市26個鄉鎮進行了以“八有”(有正規的辦公場所、有標準化的檢測室、有檢驗檢測技術人員、有健全的規章制度、有規范的操作流程、有科學的抽檢計劃、有真實的檢測報告、有應急處置預案)為主要內容的鄉鎮農產品質量安全監管所標準化建設[4]。

1.2.2 檢測體系不斷完善

每年接受部級隨機抽檢和省級定期抽檢,市級抽檢由農藥殘留快速檢測轉變定量檢測。2022年協助湖北省農業農村廳開展1次例行監測和2次監督抽查,抽檢蔬菜、水果、食用菌、茶葉、禽蛋、魚類等樣品348個。市農產品質量安全管理局組織例行監測和監督抽查2次共抽檢樣品1 800個,合格率為99.4%(抽檢蔬菜樣品1 488個、畜產品282個,水產品30個)。鄉鎮農藥殘留快檢蔬菜、水果、食用菌樣品26 308個,合格率為99.8%。除定期開展的農產品質量例行監測和監督抽查外,還加大元旦、春節、兩會、高中考、國慶等重點時段的農產品質量抽檢力度。

1.3 構建農產品質量安全網格化監管學習氛圍

在電視、報紙等媒體廣泛宣傳鄉鎮農產品質量安全網格化管理工作和新《中華人民共和國農產品質量安全法》等法律法規,在農貿市場等人流多的地段,采取掛橫幅、貼標語、印發普及農產品質量安全基本知識,利用春季農資打假專項治理行動、3.15活動、12.4法制宣傳日、農產品質量安全宣傳周等專項行動大力宣傳農產品質量安全監管知識。組織網格化監管員、協管員學習《鄉鎮農產品質量安全監管機構日常巡查工作規范》,連續參加四屆由湖北省農業農村廳主辦的農產品質量安全監管培訓和農產品質量安全定量檢測技能比武。組織鄉鎮監管人員、企業檢測人員輪流學習檢測儀操作。

1.4 抓好網格化監管工作重點內容

1.4.1 農產品質量安全日常巡查

采用查制度、查臺賬、查記錄、查投入品和農產品抽檢“四查一檢”的監管方法對農產品生產企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶在農業投入品使用環節以及收貯運等環節進行有無違規違法使用禁限用高毒農藥、添加違禁物質和不遵守農藥安全間隔期規定的風險排查。

1.4.2 農業投入品市場監管

分片劃塊,責任到人,實施工作目標責任制,密切聯系鄉鎮農技服務中心,不斷延伸農業投入品市場監管的深度和廣度。嚴格農藥市場準入機制、農藥經營許可制度、高毒農藥定點經營制度、加強農藥產品質量抽檢,推動農業投入品良好經營規范。對臨街農資店進行了突擊檢查,特別是對下發整改通知書的農資店的銷售臺賬、違禁農藥品進行嚴格查驗。

2 存在問題

2.1 網格化管理責任意識有待提升

大多數鄉鎮政府沒有真正把農產品質量安全和關系農產品質量安全的農業標準化工作納入政府工作重要議事日程。雖然它關系到每一個人的身體健康,卻沒有像糧食生產、精準扶貧工作那樣引起鄉鎮政府主要領導的足夠重視。大多數還停留在口頭上重視,實際關注較少、投入較少[6],造成一些鄉鎮農產品質量安全監管落實不到位,無法保證農產品質量,制約農業的可持續發展。

2.2 網格化監管隊伍建設有待提升

近年來,農產品質量安全監管外部環境給鄉鎮農產品質量安全監管體系帶來了一定的沖擊[7]。監管員隊伍不夠壯大,監管和檢測人員都由農技服務中心人員兼任,無財政編制,農技服務中心一方面要服從鄉鎮政府安排的中心工作,另一方面還要落實農業主管部門及其9個二級單位安排的各項任務,加上70%的人員年齡在50歲以上,工作不能創新,只能疲于應付。鄉鎮網格化管理監管員、村級協管員在農產品質量安全和檢測方面的知識面比較窄[7],人員經費難以落實,專業人才不愿來、留不住,影響了隊伍整體素質的提高。鄉鎮的農殘速測設備檢測參數少、假陽性多。

2.3 網格化監管工作內容有待創新

2.3.1 監測計劃不夠詳實

市級農業農村部門主要以定量檢測為主,鄉鎮農安所主要以農藥殘留速測為主,按照年度1.5批次/千人定量檢測任務,天門市要完成農產品定量檢測1 800批次。農業部門職能要求抽檢多以種養基地為主,而一個生產基地至多能抽取3～5批次樣品,現場填寫樣品信息、拍照、封樣等事項耗時,導致全天只能抽檢基地樣品8～15批次,再加上一年中有幾個月蔬菜苗期,導致定量檢測任務不能按時完成。因此,在抽檢前需指導各鄉鎮網格監管員、協管員開展生產調查,摸清轄區內種養殖生產基地面積、品種、產量、病蟲害發生、用藥習慣、農產品上市等情況,及時更新農產品質量安全抽檢名錄,合理規劃抽檢時間和路線,提高抽檢效率。

2.3.2 農產品達標合格證制度未完全與市場準入銜接

自全國食用農產品達標合格證制度實施以來,已有大部分省市要求農產品進入超市、市場的須附帶合格證。但鄉鎮農貿市場還未建立農產品質量安全市場準入銜接機制,沒有嚴格的市場管理機制,農戶自產自銷,售賣隨意[8]。

2.3.3 追溯管理積極性不高

近年來,天門市為194家生產經營主體提供國家農產品追溯平臺用戶注冊賬號,并將其納入追溯信息平臺管理。按照國家農產品追溯平臺的技術標準和數據規范,建立了20個監測點,統一配置了電腦、二維碼、打印機、速測儀等追溯設施。但追溯系統需要長期對農產品信息進行錄入,對人員和設備技術要求較高[9],農產品生產記錄難,標準化生產不規范等因素,造成企業生產管理成本增高,導致追溯管理推廣困難。

3 對策建議

3.1 強化地方政府屬地管理責任

要強化責任感和緊迫感,嚴格落實政府屬地管理責任、部門監管責任[10],明確監管部門及人員的職責[11]。鄉鎮農安所應制定年度監管巡查、檢測計劃,制定考核制度,明確不同規模的農產品生產經營主體日常巡查次數,要有全面的巡查事項。

3.2 加強基層網格化管理隊伍建設

網格定人,要讓每個生產主體都應責任到網格化監管員和協管員,將網格化管理服務經費列入同級財政預算[1],落實基層監管人員工資和福利,吸引人才。按照鄉村振興戰略要求,培養農業專業技術人才隊伍,按照公益性事業單位性質定崗定編,對在崗人員通過考核擇優錄用,用5～10年時間培養一批鄉鎮農業專業技術人才。調整農業事業編制人員崗位設置比例,增加高級、中級崗位,優化事業單位人才晉升通道和獎勵政策,增加優秀事業單位人員轉變對口單位科室公務員身份機會,提高基層農技人員的積極性,鼓勵大家沉在基層干事創業。

3.3 明確網格化監管員和協管員農安監管工作職責

一級網格重點對轄區龍頭企業、重大活動保障基地、全產業鏈標準化示范園區、優級農業標準化基地、綠色有機生產基地等重點生產主體進行巡查檢查。二級網絡鄉鎮網格長,負責統籌協調鄉鎮網格化管理工作落實,網格監管員主要負責審核鄉鎮生產主體名錄信息動態更新,開展質量安全控制技術指導服務及培訓宣傳,開展農產品質量安全日常巡查檢查及風險監測,推進承諾達標合格證試行、質量安全追溯、綠色有機認證等重點工作落實,配合完成上級抽樣等工作,并重點督導巡查農業生產企業、農民專業合作社、家庭農場等規模化生產主體。三級網格村級協管員主要負責網格內生產主體信息動態核查更新、技術宣傳引導、信息報送和問題反饋,并對網格內所有農戶進行日常巡查、用藥指導,協助鄉鎮監管員組織開展風險隱患排查、檢測抽樣等有關工作。

3.4 突出工作重點,狠抓落實

3.4.1 提高農產品生產經營者質量安全意識

部分生產經營單位主體責任意識不強,從業人員文化程度不高,集中組織農獸藥生產經營主體和農產品生產經營主體進行農獸藥銷售、使用知識培訓[12]。利用農業投入品專項整治,“利劍”、“治違禁控藥殘促提升”等行動大力宣傳《國家禁限用農獸藥名錄》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、食用農產品達標合格證、農獸藥最大殘留限量、安全間隔期等農安知識。嚴厲打擊各種違規違法行為,對監測發現的問題進行溯源,不僅要對不合格農產品的生產者進行查處,同時也要對其銷售禁用農藥的銷售門店進行查處。

3.4.2 健全和完善各類農產品和農業投入品生產經營主體檔案

結合日常監管檢測對監管對象進行信用等級評價分類[9]。將生產銷售不合格農產品的生產經營單位列入黑名單,進行重點監管,約談其法定代表人,集中剖析問題產生的原因,研究提出切實可行的整改措施,消除農產品質量安全隱患。

3.4.3 強化標準引領

目前,天門市蔬菜產業形成了十大特色板塊,初步完成了“天東雙水雙綠”、“天西蔬菜藥材”、“天北四季果茶”三大特色農業板塊布局[13]。按照“有標采標、無標創標、全程貫標”的要求,建立生產、加工、流通等關鍵環節的標準體系。制修訂農業地方標準,爭取國家全產業鏈標準化試點。以種植業的重點品種為突破口,構建全產業鏈標準化體系及標準綜合體,鞏固提升相關技術標準的引領地位,推動全市農業高質量發展。

3.4.4 制定詳實的農安監測抽樣計劃

要重新核實每個鄉鎮農產品生產主體數量,摸清種植品種、種植面積、坐標、銷售情況,監測范圍覆蓋所有農產品生產基地和收儲運輸環節。按照市級全年定量抽檢農產品1 800個,每鄉鎮全年定性抽檢不少于1 000個來確定抽樣時間和路線。對于有機磷和氨基甲酸酯類農藥的快檢,要在快檢報告單上明確檢測指標,要探索常規用藥快檢,對本地重點品種或高發問題有針對性地快速檢測,快速檢測檢出陽性藥品,應形成固定問題的處理機制,及時報市級監管部門。

3.4.5 加強農業投入品的監管

按照種子、農藥、肥料、飼料、獸藥有關法律法規,嚴格資質條件審查,把好市場準入關。加強行政許可事后監管,堅持誰發證、誰負責監管,對已喪失相關資質條件的要進行清理。在春耕備耕、夏收夏種和秋收冬種等農資購銷、使用為重點時節,以農資生產經營企業、農資一條街、糧食主產區、農資批發市場、集散地和個體經營門店作為重點監控區域。制定了種子、農藥、獸藥、肥料、飼料抽查方案,加大農資質量抽查。加大對群眾反映較多、問題突出的經營主體的抽查力度,依法處理不合格產品和違規主體。及時整理工作監測結果,引導廣大農民購買放心農資產品。

3.4.6 加大追溯管理扶持力度

對開展農產品質量安全追溯管理的經營主體給予適當資金補助和政策傾斜,與各類展示展銷、評獎、項目申報相掛鉤,使企業看到追溯管理的市場前景,激發生產者主動實施追溯管理[9]。先對優質農產品和工作基礎好、積極性高的生產經營主體引導示范,再逐步推廣。要加大對可追溯農產品的抽查,將追溯納入對公共區域品牌申報的考核項目,在媒體上宣傳,提高可追溯產品的知名度,引導公眾消費。

3.4.7 健全產地準出與市場準入制度

從農產品生產、銷售環節全面督促相關生產經營單位嚴格落實農產品安全查驗責任,督促農產品批發市場開辦者和農產品銷售者、查驗并留存憑證,對無法提供可溯源憑證的禁止入場銷售,對無法提供食用農產品達標合格證的要求進行快檢,檢測合格后進入市場銷售。

3.4.8 增加資金投入和政策支持

安排食用農產品達標合格證、追溯體系建設、鄉鎮農產品網格化監管工作專項經費,購置必需的設備,落實工作保障機制。各鄉鎮也要將農產品質量安全監管工作經費納入同級財政預算,為監管工作的有效開展提供資金支持,獎勵農產品質量安全監管優秀工作者,項目扶持一批高度配合農產品質量安全監管工作的農產品生產經營主體。