央地關系視角下區域協同立法模式探究

張宇

摘?要：區域協同發展戰略的實施需要區域協同立法提供個性化的法律制度保障。通過對當下區域協同立法在我國立法體制中所屬定位的分析，可在理論上總結出中央領導型和地方自主型兩種立法模式。立足于對兩種模式進行闡釋的基礎上，結合我國現行的立法體制與央地關系，歸納總結出當下區域協同發展立法模式的選擇不應籠統地歸納為中央領導模式或者地方自主模式。應該以我國區域協同發展的不同階段作為立法依據，在尊重原有的立法體制及央地關系的前提下，提出適合我國國情的區域協同立法模式。

關鍵詞：央地關系；區域協同立法；立法體制；立法模式

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.065

0?引言

區域協同立法作為一個新興概念源自于我國地方立法的實踐探索，它是隨著區域一體化發展及跨區域社會治理需要而提出的一種法治對策，區域協同立法的最終目的在于滿足區域一體化的發展需求，是踐行我國區域協調發展戰略的必然產物。2022年新修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第10條第3款、第49條第3款規定首次對區域協同立法的相關問題做了法律上的明確。區域協同立法是地方政府為了解決跨行政區劃經濟社會發展的問題而嘗試開展的一種創新性立法。然囿于我國“單一制”的國家結構以及“一元兩級多層”立法體制約束，這種新生的立法樣態在實際操作中仍面臨各種難題。理論層面的質疑主要來自區域協同立法缺乏法律依據、立法權限不明確、地方人大之間的協同立法會與我國人大制度之間產生矛盾等。已有的研究主要聚焦于區域協同立法的實踐價值、表現樣態以及個別區域協同立法實例的闡述，很少有人從央地關系視域下立法體制固有不足的角度出發來審視區域協同立法存在的問題。故本文主要以現行立法體制下的央地關系為分析視角，對區域發展協同立法中所遭遇的困境進行闡釋剖析。

1?區域協同立法的緣起：央地立法的固限

傳統區域發展模式下，中央與地方在各自的事權范圍內有序推動經濟和社會的高效運轉。自黨的十八大以來，區域協同發展戰略上升為國家戰略后，逐步成為統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局和全面貫徹落實新發展理念的重大戰略部署。該戰略的提出打破了傳統意義上區域單獨發展的樣態，進而導致傳統央地立法在調整跨區域協同發展事項時存在較大局限。一方面由于中央層面立法條款的宏觀概括性較強，針對性不足；另一方面則是不同區域發展中所面臨的問題亦極具特殊性，具有較強宏觀屬性的中央立法無法對其進行系統規制。

而地方立法的適用范圍僅限于地方，無法調整不屬于本地區的事項。考慮到不同區域內政治經濟社會發展所遭遇的困境又極具有跨域性特征，這就使得地方立法主體無法通過地方性法規或者地方政府規章的形式對這些問題進行有效規制。然而，我國《憲法》及《立法法》的規定更多傾向于縱向維度層面上下級行政區域及國家機關間的關系，對橫向層面平行的行政區劃的內容規定得并不完善。

2?我國現行立法體制下區域協同立法的定位

區域協同發展初期，地方國家機關在解決某些跨域問題時除了依據其自身制定的地方性法律規范外，很大程度上仍依賴中央層面制定的宏觀政策的指導，出于對地方利益和部門利益的追求，區域協同發展中很多跨域問題得不到較好地解決，亟須從立法層面提供相應的法律支撐。這就需要對以往的我國立法體制進行完善，在重視縱向維度層面上下級行政區域及國家機關間的關系然的同時，也要兼顧到橫向層面中平行的行政區域之間的立法互動，以往那種忽略平行行政區域之間立法聯系的偏向應該被糾正。

2.1?我國現行立法體制分析

我國當下的立法體制可歸納為“一元兩級多層次”，不同的立法主體享有的立法權限以及制定出的法律法規及規范性文件的效力也不盡相同。所謂“一元”是指最高立法權也就是中央層面立法權只歸屬于全國人大及其常委會。“兩級”是說國家層面的立法權只能分為中央與地方兩個級別。“多層次”在所有的立法中，最具多層次的是立法主體，由于立法主體不同，那么由不同主體制定出來的法律文件的效力自然也存在差異。我國是單一制國家結構形式，在此結構形式下設置的行政區劃，自然要涉及央地關系，故對區域協同立法模式的完善也應在尊重現有的立法體制下進行。

2.2?區域協同發展立法的定位

學界關于如何定位區域協同立法，始終未能達成共識。有學者主張其應作為一種獨立的法律形態存在，也有學者主張將其劃分為中央層面的立法。筆者認為，區域協同發展立法本質上仍屬于地法立法范疇，在此前提下開始從央地關系的視角對區域協同發展立法的功能定位展開深入剖析。實踐中關乎我國國家體制、國家結構、內政外交的事項統統劃歸到中央立法層面，其他的一些非重要的事項可以分類交由地方立法機關進行立法。

在我國，地方性立法主要包括地方性法規及地方政府部門規章。根據《憲法》及《立法法》的規定，地方立法機關享有包括執行性、自主性及先行性立法在內的三種制定地方性法規的權限。但是無論地方實施哪一種立法種類權限，其必須遵循中央層面對其享有的制定立法規范文件權限范圍的限制。但區域協同發展立法又極具特殊性，因為跨區域問題的解決不僅依賴某個單一的行政區域立法就可以實現的，還需要多區域之間的協同配合。

3?央地關系視域下區域協同立法的理論辨析

實現區域的協同發展離不開區域協同立法模式的完善。至于何種模式更為適應我國國情需要，理論界與實務界仍處在不斷的爭論之中。有學者建議采用區域共同立法模式。也有建議采用中央統一立法模式。立法模式是指立法機關在制定法規范過程中采用的具體立法方式或標準樣式。有學者主張區域協同立法模式可以采用協商立法的形式，也有學者主張可以嘗試中央授權立法模式、區域專門立法模式以及區域聯合的立法模式等。結合我國獨特的國家形式及“一元兩級多層次”的立法體制，實踐中大致可以將我國的區域立法模式概括為中央領導型以及地方（區域）自主型兩種模式。其中中央領導型包括中央統一立法及中央授權地方立法兩種模式，地方（區域）自主型模式又囊括示范協商、自主協商的兩種。

3.1?中央領導型立法模式

中央領導型立法又被稱為集權立法模式，是指國家中央權力機關或行政機關在立法過程中發揮領導作用，制定下出具有普遍效力的法律規范，是中央主導的自上而下的立法模式。學理上將中央領導型立法模式進一步又分為兩種即中央統一立法模式與中央授權立法模式。

3.1.1?中央統一立法的模式

中央統一立法指中央出臺一部法律對跨越多個行政區劃的事項進行統一的規制、處理。這一立法模式側重于從整體角度對區域協同立法進行設計，結合中央政策建立起國家層面的協同立法機制。在緩解央地之間的矛盾沖突的同時，亦可促進區域協同發展戰略的落地實施。實踐中由于我國各個不同區域的定位和發展模式都有較大差異，如長三角與京津冀的定位分別是協同化與一體化，發展站位不同，其對立法內容的需求肯定也有較大差異。

3.1.2?中央授權立法模式

中央授權模式是指中央立法機關主要為全國人大及其常委會通過特別授權方式將立法權適度賦予特定區域的立法機構，當然這種特殊的跨多個獨立區域的授權立法模式還并未出現。相比較而言，這種模式似乎更具可行性，在節省中央的人力、財力的同時，也可以使得地方結合本地實際制定出適用性更高的法律法規。但這種模式的問題在于，人大及其常委會通過授權的方式下放立法權會面臨著合法性的質疑，容易造成與《立法法》中的有關規定相沖突。

3.2?地方自主立法的模式

地方立法所具有的優勢，是針對區域協同發展的問題進行立法，在維護現有立法體制穩定的前提下，充分發揮出地方立法的主動性、積極性。地方（區域）自主型立法模式也叫分權主導型立法模式，是與集權主導型立法模式相對應的，包括地方自主協商立法和地方示范立法兩種。

3.2.1?地方自主協商立法模式

這種模式是指區域內的立法主體相互協商，依據法定的程序進行立法。由于我國單一制的國家結構及特殊立法體制的限制，我國現行法范圍內尚沒有跨區域立法機關這一立法主體。因此，對于跨越不同行政區劃邊界的經濟社會發展問題的解決就要相關各方進行合作，在不打破既有的行政區劃以及立法體制下進行協商立法，通過加強各個單一行政區劃之間的合作，在不創設新的立法主體的情況下使區域協同發展立法更具有實際操作性。

3.2.2?地方示范協商立法模式

“借助某一地的立法向其他地區提供示范性的樣板，其他地區根據這一樣板結合地區實際情況進行立法。”是對這一模式最經典的概括。這種模式是注重某省或者地區的立法的作用，在我國的省、自治區、直轄市在橫向上政治地位平等，該方案實施過程中應允許各地就某個立法事項充分協商，在達成一致意見后，確定最終示范性文件提供給其他的省份，然后再由各地區根據本地區的實際情形進行變通規定。

4?央地關系視域下區域協同發展立法的模式構建

區域協同發展立法模式的科學設置應立足于我國實際，遵循先易后難、由簡到繁的基本理念。采用由協商、協議的松散合作再到緊密合作的區域立法協同路徑。考慮到我國特殊的國情及社會發展進程，可將我國區域協同發展戰略分為以下三個實施階段：

（1）從長期來看，我們仍處于區域協同發展戰略的第一階段，這一階段主要表現為各個區域之間解決跨域的經濟、社會、文化保護等問題，更多的是采用簡單的信息交流的方式，重點聚焦在水平方向上的協調治理，不同區域管理主體之間達成的協議或者約定缺乏較強的約束力，分散性突出。但隨著我國區域協同發展戰略的持續深入推進，不同地區之間社會經濟發展的聯動性會逐步加強。

（2）此種背景下，便會進入區域協同發展戰略實施的第二階段，此時區域發展問題的立法保護的主要特點表現為主不同區域之間達成的協議約束力比較強，聚焦性高，規范性和約束力都比較強。

（3）在協同立法的第三階段，則應嘗試突破我國現行立法體制，從法律層面對區域作為一級獨立的立法主體地位做出確認。

4.1?區域發展協同立法第一階段：堅持地方自主協商模式

誠如前文所述，在區域協同發展的第一階段，區域之間處理相應問題應尊重區域內各個單行行政區域的意見，由區域內的橫向行政主體進行協商處理。目前區域協同立法在我國還處于初步探索階段，尚沒有成熟的立法經驗可供借鑒，《憲法》《立法法》對區域聯合立法的主體、職責并未作出規定。因此，此種背景下應堅持沿著由繁到簡的路徑穩步推進。值得注意的是在區域內不同立法機關進行協同立法協商時，必須厘定清楚地方立法事項內容以及區域間協同立法事項的范疇。現下符合我國《立法法》第72條、73條規定的屬于地方性事務，比如地方對環境問題治理享有立法權，但環境問題的跨行政區劃特征與環境司法的屬地化部門化特征十分明顯。因此，跨區域協同問題解決的立法，不僅僅是某一個單一的區域立法機關就能解決的問題，其不屬于某個行政區劃內的地方事務，而是部分轉變成多個行政區域內的共同事務。

4.2?區域協同發展立法第二階段：堅持國家層面授權支持的模式

此模式下中央層面根據區域發展的實際需要設立相應的區域協同發展立法協調機構，將區域協同發展立法委員會作為該機構的常設組織，并出臺《區域協同發展促進法》，為區域協同發展立法模式完善提供相應的法治支撐。同時，在中央層面可通過對《立法法》的相關內容進行適當修改，明確全國人大常委會可以通過授權的方式，將部分立法權力下放到跨越多個單一行政地方的區域，推動跨區域的經濟社會發展問題的解決。除此之外，除了《立法法》第8條規定的法律保留事項外，其他事項可以由國家立法機關通過出臺解釋的方式，擴大被授權的主體范圍。同時對可能涉及的區域立法機關的性質、職責等內容作出明確的規定，以此保證這種授權立法模式的合法合理。

4.3?區域協同發展立法第三階段：支持開展區域共同立法模式

法律是社會關系的調整器，應該以社會發展作為其演化基礎。為加快推動區域一體化進程，在第二階段已經取得中央部分授權的基礎上，由區域整體以立法者的身份制定適用于本區域的規范性法律文件。換言之，在國家立法即國家法律和地方性法規之間，有必要增加一個區域性法規的層級，在效力上高于地方性法規但低于國家法律，如此，既可以避免單個行政區域立法的狹隘性，又能克服國家統一立法對區域針對性不強的缺點。比如在各個區域發展融合日益緊密的前提下，京津冀地區可以成立相應的立法機構，針對某些特定的事項根據中央授權制定相應的文件。

區域協同發展第三階段所采用的立法模式仍是建立在前兩個發展階段已有的經驗積累之上，將區域作為一個整體進行立法是協同立法模式的深度表現即區域共同立法。理解該問題的關鍵就在于如何對區域協同立法中的“區域”二字做出詮釋，我國現行《憲法》及《立法法》均未對“區域”二字進行明確說明，有的學者主張區域是存在于中央與地方之間的又一獨立區域，不符合我國單一制的國家結構形式。但將區域共同立法視為地方層面的立法也未嘗不可，只需由全國人大常委會有針對性地以立法的方式來解決。如修改《立法法》在其中增加有關區域協同立法的內容或者以類似授權立法的方式，專門作出一個關于區域協同立法的決定。這樣既可以解決前述憲法層面存在的沖突，也可以使區域協同立法有法律依據，真正做到依法立法。

5?結語

區域協同立法作為一種全新的立法樣態，其既有屬于地方立法屬性的一面，也有屬于中央立法屬性的一面。區域協同立法模式問題的解決應該結合我國區域協同發展的三個不同的階段，分別采取協商立法模式、國家授權支持立法模式以及區域共同立法模式的方法。在充分尊重我國已有的單一制的國家結構形式以及“一元兩級多層”的立法模式的基礎上，循序漸進地解決區域協同立法過程中所遇到的各種問題，為實現我國區域高質量發展提供有力的法治保障。當然，區域協同立法也并非萬能的，它無法徹底消除地方利益與國家利益之間的分歧，能解決的問題也僅限于區域協同發展的某些領域。當下如何在已有研究成果的基礎上，深化對區域協同立法模式下央地事權關系配置的認識，及在區域協同立法的三個不同階段進行具體的制度建構仍是應繼續關注和探討的重要內容。

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