《民法典》實施對“放管服”改革的意義研究

莫镕榕

摘?要：放管服”改革政策極大程度上調動了市場經濟的積極性，推動了我國營商環境的良性發展。《民法典》的頒布和實施也推進了我國法治化的市場經濟建設。結合“放管服”改革強調的簡政放權的背景，基于《民法典》第502條第2款的規定，著眼于《民法典》合同行為中須經批準的合同效力形態之認定，分析合同無效與合同未生效產生的不同法律后果，進而論證合同未生效制度設計對于私法自治與行政管制的衡平作用。以小見大，搭建起《民法典》實施與“放管服”改革之深入二者的理論聯系，并總結《民法典》對“放管服”改革推進的積極意義。

關鍵詞：“放管服”改革；簡政放權；需經批準合同；合同未生效

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.063

1?須經批準生效合同的效力概述

民事法律行為的生效要件包括實質要件與形式要件。絕大多數情況下，只要民事法律行為具備：行為人有相應的民事行為能力、意思表示真實、內容合法這三項實質性要件就可以生效；但就某些特殊行為而言，民事法律行為生效須具備特殊形式要件。對于這類行為，批準、登記等行政程序是它們的生效要件。在此之前，該民事法律行為已經成立，只是需要辦理了批準、登記手續后，才能生效。

而在民事法律行為中，屬合同行為最為典型，故以合同行為論述之。須批準生效的合同存在兩種可能情形，其一是合同先成立，須批準的合同經審批通過后生效；其二是合同成立，但須經批準的合同未被批準，則不能生效。未經批準合同的效力形態認定是長期困擾我國理論界與實務界的問題，要厘清這一問題，首先需要對“合同無效”與“合同不生效”兩個概念作出區分。溯源其基本邏輯體系，民事法律行為的成立與生效是兩個概念，只有區分成立與生效，才能進一步區分民事法律行為的不成立、被撤銷與無效等效力狀態。且民事法律行為不成立與無效民事法律行為的法律后果不同，民事法律行為不成立，所產生的唯一可能后果是民事責任，而不產生其他的法律責任；但無效的行為因其在性質上根本違反了國家意志，所以一方面產生諸如締約過失責任、不當得利返還責任等民事責任，另一方面可能引發行政處罰責任乃至刑事責任。

2?“放管服”改革內容概述

“放管服”改革指的是：簡政放權、降低準入門檻、加強監管和優化服務。這項改革措施核心在于將權力下放給人民，給市場更多的自主發展空間。此項措施在一定程度上削減了政府對市場的干涉，將政府轉變成為監管和服務的角色，從而提高市場經濟的活性。

簡政放權主要是以深化審批制度的改革為重點，對市場準入的審批程序上進行削減，降低市場的準入門檻，給予個體更多的創業機會。簡政放權作為經濟制度改革的第一個突破口，需要政府從自身出發，積極轉變職能，敢于進行自我變革，將更多的權利歸還市場。“放權”的具體措施主要包括減少對投資項目的審批、減少資質資格許可、減少行政事業性收費和改革工商登記制度。政府部門應最大限度地減小審批和備案的范圍，加強企業和個體工商戶的自主權，避免因為過于繁瑣的程序導致市場交易的僵化，影響市場交易的積極性。而放權也不是肆意放任市場的無序發展，在我國市場經濟秩序尚不規范的情況下，還需要一定公權力的介入，加強對市場交易的監管，保證市場經濟秩序的良性發展。在這一過程中，政府不僅要將權力下放給市場，還需為市場經濟的發展提供相關的保障，通過相關服務政策，利用市場機制，提供更加多的創業機會，促進市場經濟的全面發展。“放管服”改革是全面深化改革的重要內容，是轉變政府職能的主要抓手。抓“放管服”改革要始終圍繞市場主體需求，進一步加大向市場放權、向下放權的力度；抓“放管服”改革的關鍵在于強化監管，進一步加快建立健全優化營商環境法規政策，完善市場主體全生命周期的監管機制；“放管服”改革歸根結底是堅持市場取向的改革。

從本質上來看，“放管服”改革制度體現了以人民為中心的基本理念，其強調了應多從人民和企業的角度考慮，而不是從政府本身出發，應以提高人民群眾的獲得感和幸福感為目標，依照高質量發展的要求去部署和優化營商環境。

3?《民法典》實施對放管服改革的意義

3.1?《民法典》實施與“放管服”改革之聯系

“放管服”改革政策作為供給側結構性改革的重要內容，自提出以來，順應了我國的市場經濟發展狀況，推動了政府職能由以審批為主轉變為以監管和服務為主。“放管服”的改革政策在一定程度上調動了市場經濟的積極性，推動了我國營商環境的良性發展。在這樣一種經濟制度的變革中，也存在著許多諸如市場資源配置不合理、地方政策落實不到位、相關配套措施不完善等問題，在“放管服”改革進程中的這些挑戰，是當前我國市場經濟發展不可回避的現實問題，而《民法典》的頒布和實施對解決當下經濟制度改革的矛盾和困難起到了至關重要的作用。

《民法典》充分尊重意思自治，向來強調對民事主體意思自主性的保護：民事主體有權利決定民事關系的內容、權利和義務，并且可以對其進行變更或者終止；特別是在合同中，當事人雙方有約定的，一般優先當事人的意思自治，這一項理念也為參與市場經濟活動的主體提供了相關的保障，原則上也是為了維護個體交易的正常進行，保障市場經濟合理有序的發展。這與“放管服”改革中強調的簡政放權，將權力下放給人民，歸還于市場，由市場經濟規律進行調控，擴大市場經濟的自主性的理念是相契合的。

《民法典》的實施，為我國市場經濟構建了一套系統完備的交易規則，一定程度上有利于市場交易的安全。“放管服”改革在強調權力下放的前提下，也表明了對市場監管的必要性，《民法典》為其構建的規則體系很好地保障了政府對市場監管職能的發揮，它通過公序良俗原則要求市場主體遵循基本的道德倫理與公共秩序，其物權篇之中對物歸屬和利用關系的規范，在一定程度上為市場交易提供了有序的規則體系，為公權力的介入提供了法律依據。進一步地，《民法典》明確了公權力的職能和其對營商環境優化完善的義務和責任。

此外，《民法典》確立了市場主體平等競爭的地位，這使得人民有權利以獨立的人格參與到市場競爭中，有了平等競爭的地位，市場主體可以根據自己的意思表示自由進行交易和競爭，任何組織和個人不得對其權利進行干涉。“放管服”改革的目的也在于精簡市場準入程序，刺激市場活力和創造力，達到此目的的前提是讓人民和市場主體有足夠的自主權利，《民法典》在一定程度上為市場主體的平等競爭和意思自治創設了基本的法律前提。

3.2?《民法典》經批準生效合同效力相關規定對“放管服”改革之意義

未經批準合同的效力難題的破題之義在于探尋私法自治與行政管制的衡平之道。依據《民法典》502條第2款的有關規定，未經批準的合同被認定為合同未生效，而不是合同無效，個中法理在第一部分已有論述，在此不贅述。但是經批準生效的合同仍然與行政法規體系聯系密切。影響合同生效的行政審批類型應當根據目的解釋，將范圍限縮至行政許可審批，從而將行政內部管理事項的非行政許可審批排除在外。此外，《民法典》也確定了當事人不履行報批義務與合同未獲批準的法律責任應當被區別對待的這一原則。

隨著“放管服”改革的持續推進，市場和社會對政府高效運行有了更高的期待，這對政府高內部管理和保障效能提出了更高的要求。深化機關事務領域“放管服”改革，政府職能正在發生著深刻轉變，國務院部門行政審批事項大幅削減，非行政許可審批徹底終結；事中事后監管不斷加強，“雙隨機、一公開”成為日常監管的基本方式。固然，市場活動中需要審批的事項已經大幅減少，但在土地、能源等領域仍然存在行政審批的影子，行政審批如何遁入合同效力體系這一問題，融入了對行政管制與私法自治加之平衡的判斷。如果說在合同效力形態的問題研究中，合同無效意味著行政主體對市場活動的強管制，那么合同未生效可以視為私法自治與行政管制的平衡態勢。

具體而言，行政審批如何影響合同效力是困擾理論界與實務屆的問題。雖然法律、行政法規規定了合同的行政上審批手續，但并非所有的行政審批手續均能影響合同的生效，這一引致性規范范圍的不確定性，使得司法實踐中多有分歧產生；未經批準合同的效力瑕疵狀態、影響合同生效的行政審批范圍、未履行報批義務或者合同未獲批準的法律責任等問題還期待深入研究。

合同未生效的法律效果與私法自治和行政管制之間的衡平的中庸之道存在緊密聯系。合同未生效不僅僅是可以實現行政管制的目的，其巧妙之處更在于為合同未生效留下了余地，使得合同未生效并不具有如同合同無效一般的嚴厲性；未經審批合同的效力實際上處于一種暫時的浮動狀態，這從立法目的上看實際上是公法性規制與私法效力相互妥協下雙方的一種讓步。

毋庸置疑的是，私法自治與行政管制之間的平衡是司法實踐和法學研究中常青的話題，這也攸關“放管服”改革與優化營商環境政策的落實與深入。《民法典》區分私權利和公權力的界限，一方面給予私權利關系足夠的自主性，另一方面在必要條件下允許公權力對私權利法律關系進行介入，在一定程度上保護了私權利，同時也明確了公權力所涉及的范圍，使不同市場主體之間的權利義務關系達到平衡的狀態。《民法典》第502條第2款則確立的未生效合同制度是私法自治與行政管制中和的典型例證。亦即，行政審批與合同無效不具有關聯性，未經批準的合同不發生合同無效的法律后果；行政審批影響合同生效的范圍可以通過規范依據與行政審批類型來確定。此外，《民法典》還明確了報批義務獨立生效的原則，區分了不履行報批義務以及合同未獲批準需要承擔的不同的法律責任。合同未生效并不直接產生合同解除權，解除權產生的節點是：法院判決強制執行報批義務而行為人仍不履行或合同未獲批準時，相對人此時有權解除合同。這是一項科學的、順應時勢的規定。

4?結語

“放管服”改革是我國于2015年全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出的一項經濟改革制度。《民法典》于2021年頒布，從時間上來看，《民法典》可以作為一項法律工具，助力改革的深入。本文基于《民法典》第502條第2款的規定，著眼于典型民事法律行為合同行為項下，須經批準生效的合同的效力形態的認定；對合同未生效與合同無效的法律效果進行了區分，論述了合同未生效相關制度規定的優越性恰在于其對私法自治與行政管制進行了巧妙的平衡；這與“放管服”改革強調的簡政放權，政府減少行政審批的要求是相契合的。喜聞樂見的是，隨著《民法典》的頒布和實施，其對營商環境的持續優化，以及對構建一個系統完備的中國特色社會主義市場經濟體系的作用和意義將會愈發的明顯且深刻。

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